对乡村建设的建议精选(九篇)

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第1篇：对乡村建设的建议范文

在全县上下认真学习贯彻“三会”精神，精心谋划20__年各项工作的关键时刻，县委、县政府决定，在全县范围内集中开展一次县乡干部进村入户“面对面”调研新农村建设活动，目的在于动员全县广大干部职工利用冬季农闲时间深入村社农户，倾听群众呼声，研究分析广大群众最愿望、最迫切、最现实的实事、难事和重点事，尤其是与广大群众共同商讨我县20__年及今后一段时期新农村建设的主要方向和应该把握的工作原则，进一步引导广大干部群众立足新起点，树立新追求，激发新动力，落实新举措，扎实有效地推进社会主义新农村建设。下面，根据县委、县政府的安排部署，就如何做好这次调研活动我讲三点意见。

一、充分认识开展新农村建设调研活动的目的意义

全面建设社会主义新农村，是党中央在新形势下解决“三农”问题、构建和谐社会的重大战略举措，也是各级党委、政府工作的重中之重。去年以来，全县各级各部门和广大干部群众在县委、县政府的正确领导下，认真落实“十字”思路，大打以乡村道路建设、安全用水、房舍改造、产业培育等为主要内容的新农村建设攻坚战，农村基础条件明显改善，农村面貌发生较大改观。但是，由于长期以来受资源型工业经济和立地条件等因素影响，农村经济发展缓慢，城乡收入差距相差甚远，特别是在全县开展新农村建设的起步阶段，“领导热、基层急、群众冷，目标不明、力度不大、水平不高、速度不快”等问题表现的尤为突出。同时，从全国范围来衡量，全县小康实现程度仅为76.1%，在小康建设的指标体系中，人均国内生产总值与全国总体小康标准相差271美元，与全国平均水平落后了近7年时间，全县仍然处于实现第二步战略目标的奋斗过程中。从全省范围内来看，全县人均国内生产总值、人均财力、城镇居民人均可支配收入等综合指标均在全省66个县的30位之后。从全市范围来看，全县大学入学率、教育娱乐支出比重、农村钢砖木结构住房使用面积等指标均落后于其它县（区），因此，我县增加农民收入，发展农村经济，建设社会主义新农村的任务仍然十分艰巨。县委、县政府主要领导一直讲，我们吃的是__饭、喝的是__水，就要干好__人民的事。面对当前农村经济发展中的困难和问题，我们首先要下功夫搞明白农民群众当前最想、最急、最盼的事情。开展“面对面”新农村建设调研活动，一方面，就是动员全县干部职工积极深入农村一线，和农民群众心贴心的交朋友，面对面的商讨发展大计，充分调动群众的积极性，使他们结合各自实际，既谈认识和体会，又提问题和建议，更讲办法和措施，确保通过“面对面”的交谈，使我们大家的观念在碰撞中更新，思路在探讨中拓宽，目标在交流中清晰，干群关系在“面对面”中更为融洽。另一方面，这次活本文来源：文秘站 动也是一次问计于民，问策于民、广泛宣传新农村建设的实践活动，通过大范围的凝聚民心，集中民智，引导、鼓舞和激发全县人民的创业热情，进一步找准__建设社会主义新农村的突破口，把中央确定的大战略和各乡村发展的小目标更好地对接起来，使我县的新农村建设更贴近农村、贴近农民，具有__特色，也使新农村建设的目的意义、主要任务、目标要求以及具体措施家喻户晓、深入人心，确保全县新农村建设能够更快更好的发展。

二、深刻理解开展新农村建设调研活动的主要内容

开展这次新农村建设调研活动，是新一届县委、县政府班子在新的一年里的第一件大事、要事，搞好这次调研活动对于更好地制定各项政策措施，调动广大群众参与新农村建设的积极性具有十分重要的意义。关于这次调研活动的具体内容、方式方法，新农村建设领导小组在会上将以两办文件下发通知，这里，我主要强调五点：

第一，全面了解掌握农民群众的生活状况和收支水平。农民是新农村建设的直接受益者，也是推进新农村建设的主体力量。通过去年一年的工作实践，我们在新农村建设方面制定的一些政策措施，绝大部分得到了群众的拥护和支持，但也有一些措施伤害了群众的利益，根本的原因就是我们制定的政策措施有些偏离了群众的生产生活实际，与农民群众的收支水平还不相适应，甚至把农民群众剥离到新农村建设之外。这次调研活动，我们要通过与农民群众心贴心、面对面的交谈，把农民群众的生活状况、收入来源、收入水平的真实情况了解清楚，并按照“待哺型、成长型、实力型”三种类型进行收集整理，以便县上进一步修改完善相关的政策措施，确保农民群众在新农村建设中能够参与进来，承担起具体的工作任务。

第二，切实摸清农民群众最关心的热点、难点问题。群众普遍关心的热点、难点问题，往往是关系群众切身利益、影响农村长远发展的核心问题，是群众盼望解决但自己没有能力解决的一些大事，也是政府和各级组织在新农村建设中需要做的重点工作。在这次调研活动中，各位入户调研人员要切实深入一线，带着问题，怀着感情，通过现场了解、交谈，真正了解群众行路难、就医难、上学难以及有产业不增收、有劳力不增收等问题的原因所在，并根据轻重缓急、难易程度分级筛选、分类归纳，切实把一些群众普遍反映的基础设施建设、社会事业发展、村级事务管理等问题带到政府和各级组织，确保政府和各级组织在今后的新农村建设中合理确定资金投向、时间安排和工作重点。

第三，准确把握群众对新农村建设最易接受的方式方法。推进新农村建设，群众愿不愿意、接不接受至关重要。经过一年的探索与实践，我们已经探索走出了旧村改造与新村建设相结合、小城镇与新农村建设相结合以及项目栽桩、产业支撑、设施配套等一些成功经验，所有这些都来自于群众，而且我们依然相信还有许多好的想法、做法仍然隐藏在群众之中。希望通过这次调研，我们直接地和群众零距离接触，多听一些群众喜欢的、惯用的方式方法，多了解一些他们理想中建设新农村的一些政策措施，并注意从群众中汲取先进经验，进行合理归纳，确保调研活动结束后能够形成“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”五大要素齐全，具有__特色的新农村建设思路。

第四，全力帮助村社制定新农村建设总体规划。各个参与调研活动的单位和个人要把这 次调研当作“你给我实践，我给你理论”的一次具体行动，每个调研人员在全力做好现场勘察、问卷调查，广泛开展座谈讨论的基础上，要把帮助村社制定新农村建设规划作为这次活动的重中之重，争取利用最短的时间，吃透村情、社情，最大限度地了解民意、集中民智，帮助各村制定涵盖产业开发、公共设施建设和社会事业发展等各个方面、具有指导性和可操作性的新农村建设规划，确保各村在今后的新农村建设中有章可循，同时通过帮助各村制定新农村建设规划，要从中找到全县新农村建设的共性，为全县新农村建设提供科学合理的依据，从而保证全县新农村建设更贴近__农村、贴近__农民。

第五，大力宣传新农村建设的目的意义。这次“面对面”调研活动既是对全县新农村建设的一次调研，也是对新农村建设的再次深入宣传，各位参加调研的同志兼负着社会主义文明新风的宣传倡导重任。长期以来，由于受立地条件和传统思想的制约，我县农村广大群众的思想观念和生活方式还比较落后，我们要抓住这次面对面交谈的机会，不厌其烦地宣传先进的生产观念和生活习惯，倡导爱国爱乡、遵纪守法、兴文重教、敬老爱幼、邻里和睦、计划生育、婚事新办、丧事简办等健康、文明、科学的生活方式，革除传统陋习，在全县农村广泛开展一次文明新风洗礼。同时，也要大张旗鼓地宣传新农村建设的重大意义、目标任务、政策措施，让农民群众知道“什么是新农村”，使他们明白新农村建设是为农民谋利益、为农村谋发展的好事情，从而把广大农民群众的创造力、凝聚力吸引到新农村建设上来。

三、全力保障新农村建设调研活动取得实效

开展这次调研活动，是我们今后搞好新农村建设的基础性工作，它不仅可以为我们提供翔实的基础资料，而且能够进一步密切党群、干群关系。各级各部门务必要引起高度重视，把这次活动当作贯彻落实县党代会、人代会、政协会的一次实践活动，周密部署，合理安排，从人员、时间、经费上给予保证，确保这次调研活动取得实效。

一要加强组织领导。县上已经成立了调研活动领导小组，各乡（镇）、县直各部门要按照分工要求，及时成立专门的领导小组，确定工作人员，尤其对调研活动所需的车辆、资金等问题必须坚决予以落实，确保迅速达到“三个对接”：一是县直各部门的工作队员与所调研的乡（镇）、村社对接，共同研究制定调研方案；二是各乡（镇）与在本乡（镇）开展调研活动的县直部门对接，搞好综合协调，并积极参与整个调研活动；三是各乡（镇）的联络员与县直部门工作队员、村社双向对接，负责调研活动的衔接与沟通，确保整个调研活动扎实、有序开展。

二要改进调研方法。重点把握好三个环节：一是调查人员在指导农户填好调查问卷的同时，要与农户进行心贴心、面对面的深入交谈，弄清农民关注的突出问题，绝不能把调研活动简单地等同于填表。二是调查情况汇总结束后，要集中召开一次乡村干部、党员、群众代表参加的座谈会，由调研单位负责人如实对群众的满意度和有关意见、建议进行反馈，并组织与会人员讨论制定该村今后新农村建设的工作思路和主要任务。三是要在广泛听取基层干部群众对全县新农村建设的意见和建议的基础上，形成有真实性情况、有针对性分析、有指导性思路、有操作性措施的调研报告，达到以调研促工作的目的。具体来说，就是以部门为主体，以村为单位写出所调研村的调研材料，在此基础上，以乡镇为单位和主体，部门配合拿出本乡镇的调研材料，上报县新农村建设领导小组办公室，由新农村建设领导小组办公室对全县“面对面”调研活动进行汇总。

三要确保取得实效。开展调研活动的目的是了解民情，广纳民意，集中民智，为县委、县政府合理制定全县新农村建设规划、扶持政策提供科学依据。为了使这次调研活动真正取得实效，必须做到三个到位：一是组织发动要到位，这次调研活动由县新农村建设工作领导小组办公室具体组织实施，各乡（镇）也要成立专门的工作班子，并实行乡（镇）干部包村制度，切实提高广大群众参与的积极性；二是走访调查要到位，要通过多种形式的走访活动，不仅要填齐表格，更要认真倾听群众的意见、建议，坚持做到调研活动不留村、不漏户；三是汇总分析要到位，各单位对调查走访的情况，要按照逐级汇总的方法，进行了详细汇总，并对汇总的情况进行综合性深入分析，提出切合实际的建设性措施。

四要遵守工作纪律。各乡（镇）和县直各部门要统筹好各方面工作，合理安排这次调研活动，保证各个队员的生活所需，做到正常工作与入户调研活动“两不误、两促进”；同时，入户走访调查人员要严守工作纪律，做到廉洁自律，不请吃请喝，避免干扰群众正常的生产生活，增加乡村经济负担。

第2篇：对乡村建设的建议范文

一、指导思想

认真贯彻落实党的十七大精神，坚持以科学发展观为统领，以推进社会主义新农村建设为目标，以文明生态村创建活动为主要载体，以村民自愿出劳为基础，以政府奖补资金为引导，以充分发挥基层民主作用为动力，逐步建立筹补结合、多方投入的村级公益事业建设新机制。

二、基本原则

1、民主决策，筹补结合。一事一议财政奖补项目必须尊重民意，以村民民主决策、自愿出劳为前提，政府奖补为引导，使政府投入和农民出劳相结合，共同推进村级公益事业建设。

2、突出重点，注重实效。一事一议财政奖补项目重点支持农民需求最迫切、反映强烈、利益最直接的村级公益事业建设项目,适当向贫困村和边远山区村倾斜，提高项目效用，防止盲目攀比。

3、规范管理，阳光操作。建立健全各项制度，确保筹劳方案的制定、村民议事过程、政府奖补项目的申请、资金和劳务使用管理程序公开透明、公平公正，接受群众监督。

三、试点村的确定

开展新农村建设一事一议财政奖补试点，应坚持因地制宜，分类引导，在选点上做到三看，即：看村班子战斗力强不强，项目需求急不急，建后效益好不好。近年来，我县遭受了不同程度的水灾、冰灾等自然灾害，村内道路、小型水利设施等受毁严重，村民对一事一议财政奖补政策坚决拥护，县政府决定，财政挤出200万左右资金，作为村民一事一议筹资项目配套资金，同时争取中央和省一事一议财政奖补资金600万元。将受灾严重的乡镇作为重点试点乡镇，村级班子战斗力强，项目建设需求急、建后效益好的村作为试点重点村。试点村由乡镇人民政府召集全乡镇各村、支两委进行民主评议后确定并进行公示。全县23个乡镇全面进行一事一议财政奖补试点，我县有296个行政村，按省里规定20%的试点面，计划村级一事一议财政奖补试点村64个，占村总数21.6%。

四、奖补办法

1、奖补范围

奖补项目范围限于年10月1日以后开工建设并完工的试点村村内户外公益设施建设项目。主要包括：以村民一事一议筹劳为前提，目前财政支农资金没有覆盖的村内道路、小型水利设施、村内公共环卫设施和村内公共绿化等村级公益事业建设。

超过省人民政府规定的筹劳限额标准的项目、举债兴办的村内公益事业建设等项目，不得列入奖补范围。村级公益事业建设一事一议财政奖补项目要与现有支农项目的政策相衔接，既要防止已建成的一事一议村级公益事业项目出现奖补遗漏和空白，也要防止重复补助和奖补。

2、奖补标准

财综改号文件规定：国家和省级扶贫开发重点县原则上不得向农民筹资，对农民筹劳开展村内一事一议公益事业建设的村，政府按村或建设项目规模大小给予5至10万元的补助，对覆盖面广、受益面大、投入相对较多的议事项目，由县市区提出申请，经省综改办审查批准后，可适当提高奖补比例。我县1984年被定为国家级贫困县，现为省级扶贫开发重点县，根据省里规定，我县试点村只筹劳不筹资，筹劳每个劳动力不超过10个工日，根据项目工程大小，每个试点村或项目奖补5-10万元以上。

3、奖补程序

一事一议财政奖补工作程序坚持“自下而上、先批后筹、先筹后建、先建后补”的原则，具体程序如下：

申请。一事一议筹劳财政奖补项目由村民委员会向乡镇人民政府提出资金补助申请，并填报以下资料：《一事一议财政奖补资金申请表》、《湖南省村内兴办集体公益事业一事一议筹资筹劳申报审批表》、《村民(代表)会议一事一议筹劳决议》并附村民表决的签名记录、项目决算表等。

审核。乡镇人民政府收到申请后，深入试点村逐项审核其筹资程序、额度、用途等是否符合筹劳政策规定，有无变相以资代劳，是否按规范程序进行了一事一议，项目是否竣工并合格，决算是否真实，并将审核意见连同申报材料一并上报县综改办和县减负办。

审批。县综改办和县减负办收到乡镇的申报材料后，组成联合核查组，实地勘查，形成核查报告，并在乡镇上报的《一事一议财政奖补资金申请表》上签署意见，报县综改办和县减负办负责人审批。

拨付。县财政局根据县综改办和减负办的审批意见将奖补资金拨付到乡镇财政所结算户，村内一事一议项目财政奖补资金实行报账制。

资料归档。乡镇财政所和乡镇经管站负责本辖区内村民一事一议项目所有程序和原始资料汇总归档，并建立项目奖补资金台账。县综改办和县减负办建立全县村内一事一议项目和资金奖补专账，实行档案化管理。

4、资金监管

一事一议财政奖补资金的监管，实行集中检查审计与社会监督相给合。县综改办和县减负办组织相关部门按时对一事一议财政奖补项目完成村进行项目资金使用情况检查审计。同时充分发挥社会监督作用，县综改办、县减负办设立举报电话，对群众举报的线索及时调查，对弄虚作假骗取奖补资金的地方立案查处，除追回奖补资金外，并追究当事人和责任人的责任。

五、实施步骤

1、宣传发动阶段(年9月中上旬)。召开动员会议，传达贯彻国农改号、财综改号和全省村级公益事业一事一议财政奖补试点工作电视电话会议精神，统一思想，明确目标任务，对试点工作进行全面部署。

2、项目报批阶段(年9月底)。9月20日前各村委会在广泛听取村组干部、党员和村民代表意见的基础上，结合本村实际和一事一议筹补资金额度，确定村级公益事业建设申报项目；9月15日前村委会向乡镇人民政府报送项目申报材料并由乡镇人民政府进行初审；9月20日前乡镇人民政府汇总本辖区内项目并附各项目申报材料向县综改办和县减负办申请审定批复财政奖补项目。县综改办和减负办在月底将审定结果通知到乡镇。

3、项目实施阶段(年10月至l2月底)。各乡镇根据县综改办和县减负办审定的一事一议财政奖补项目，全面组织实施建设。

4、检查验收阶段(年12月下旬至2010年1月下旬)。项目竣工后，由项目村向乡镇人民政府提出验收申请，乡镇人民政府对项目的筹资情况、工程质量情况进行前期验收，并将结果上报县综改办和县减负办。县综改办和县减负办会同有关单位组成检查验收工作组进行全面检查验收。验收合格后，按规范程序办理资金结报手续。

六、主要措施

1、提高认识，加强领导。新农村建设村民一事一议财政奖补试点，机遇难得，责任重大。各级各部门必须高度重视，加强领导，切实落实试点工作的各项任务。

2、宣传引导，营造氛围。充分运用广播、电视、会议、宣传栏、标语等多种方式开展广泛宣传，让农民群众知道开展一事一议兴办村级公益事业实行财政奖补是党和政府关心“三农”、服务“三农”、以民为本的具体体现，是加快新农村建设的有效途径。加强乡村基层干部的培训，全面把握开展一事一议的程序、方法和有关政策规定，使村级一事一议工作合法、有序、规范进行。

3、科学规划，有序推进。各乡镇和试点村要结合本地实际，搞好规划，要结合本地农村经济社会发展总体规划、新农村建设规划，科学制定一事一议项目规划，优先考虑农民需求最迫切、反映最强烈、利益最直接的项目，有计划、有重点地推进村级公益事业建设。

4、整合资金，加大投入。县政府将积极争取国家和省财政资金支持，进一步加大财政支农资金整合力度，设立专项补助资金投入村级公益事业建设。切实加强村级公益事业建设一事一议财政奖补项目与其他支农项目的政策衔接，既确保项目村一事一议财政奖补资金及时足额到位，又防止财政重复多头补助。

5、加强督查，实行奖惩。县新农村建设一事一议财政奖补工作领导小组办公室对试点工作开展情况，采取经常性督查与集中检查督查相结合，督查结果与后续项目安排挂钩。对工作开展得好、程序规范、成效明显的乡镇、村，后续项目安排时优先；对工作开展不力、程序不规范、成效不明显的乡镇、村，少安排或不安排后续项目资金。对弄虚作假、骗取财政奖补资金，多头套取财政支农资金的，依法依规查处。

6、大胆探索，认真总结。积极推进村级公益设施管护体制改革。按照“谁投资、谁受益、谁所有、谁养护”的原则，一事一议财政奖补形成的资产，归项目议事主体所有，探索成立相应的农民专业合作组织，承担项目的日常管理养护责任。鼓励社会各界投资农村公益事业，对现有的农村小型公益设施，可通过承包、租赁等形式实行市场化运作，提高项目的使用效率和养护水平，探索建立农村公益设施运行维护新机制。

第3篇：对乡村建设的建议范文

一、早汇报，勤沟通，做到三个结合

在2013年9月23日全省召开的农村综合改革政策培训会后，县综改办及时将会议精神向县主要领导做了汇报，并召开了一次乡镇及相关部门座谈会，对2014年的奖补工作达成了共识，按照美丽乡村建设与新农村建设工作相结合、乡镇推荐试点村与县综改办实地考核确认相结合、农村民生需求与县统筹安排相结合的原则，尽早谋划一事一议财政奖补工作，增强主动性。

二、高标准，高起点，科学编制规划

为了做好美丽乡村项目申报工作，县综改办于13年底制发了《关于做好2014年村级公益事业一事一议财政奖补项目申报工作有关事项的通知》文件，要求各乡镇结合当地城乡规划和新农村建设规划，按照规划先行、有序推进、重点突破的原则，选择2～3个行政村进行美丽乡村试点。对于试点村，要切实编制建设规划，做好项目工程建设预算。没有规划的村不进行试点，对“空巢村”、纳入“迁村腾地”计划的行政村，偏远村，以及不适合居住的地方，不纳入编制项目规划范围。

三、下村组，重实勘，筛选确认项目

我县有270个村，各乡镇上报美丽乡村建设试点村40个，这些村各具特色，有的村自然环境优美但地处偏远，有的村交通便利，但班子战斗力不强，有的村班子团结，但无经济实力，为了优中选优，使试点村能成为我县新农村建设的亮点，县综改办聘请县规划设计院的专业人员，会同县农办抽调专人成立专班，将美丽乡村建设工作同教育实践活动相结合，深入基层，下到村组，走访农户，进行实地勘测选点。项目选点引入竞争机制，严把三关：第一，在主要交通道路沿线或乡镇政府住地附近，自然条件好，有一定建设基础，适宜村民居住，如曾店镇长和社区人和店湾、义堂镇新街村。第二，村两委班子战斗力、凝聚力强，村民积极性高，主动配合建设，如胡金店镇龚砦村新湾、道桥镇永兴社区。第三，乡镇党委政府重视支持，给予资金投入，如清明河乡三岗村土陈湾、城关镇大周村大周湾。工作专班经过现场勘查筛选，共审定项目87个，总投资5319万元。

四、编预算，强管控，加快建设进程

项目确定后，县综改办督促已确定的村庄进一步完善美丽乡村建设规划，绘制施工图，编制工程预算，细化施工项目，明确建设重点，即村内户外下水道处理、脏乱环境治理、垃圾池、公厕、村内小道建设、村内绿化、亮化、村内塘堰改造、小型文化广场及基本文化设施建设。同时聘请专业人员，实地勘测、核对项目，现场下发一事一议财政奖补资金控制计划文件和《建设工程单项工程单价表》，下达奖补资金额度并对工程造价进行控制。

工程建设要求整村整湾依次依序推进，坚持从实际出发，先下后上，先内后外，区分不同村庄类型，尽量不改变原始风貌，凸显当地风土人情，不搞锦上添花和脱离实际的项目，不加重农民负担，为农民实实在在地办实事。

工程实行分项管理，完工一个项目，就验收一个项目，拨付一笔资金，目前，已完成工程总量的70%，拨付奖补资金总额的65%，保证财政奖补资金专款专用，最大限度地发挥了奖补资金的引导作用。

经过县综改办的谋划布局，我县的美丽乡村建设初具规模，成效初步显现，建成了一批宜居宜游宜业的美丽乡村，如下辛店镇泗洲寺村通过美丽乡村建设，依托千年古刹泗洲寺，招商引进拟投资2.1亿元的泗洲仙境项目，规划建设仿古商业街及休闲旅游中心，建成仿古村落、佛像陈列馆、斋菜园、生态采摘园、温泉度假等项目，打造了省级旅游名村品牌;义堂镇新街村新街湾在广东经商老板众多，部分老板看到家乡的巨大变化后，不但捐资建设，还利用当地资源优势，投资200万元，兴办生态农业;城关镇大周村大周湾，通过美丽乡村建设，开挖了下水道、清理了村口水塘的淤泥杂草、安装了路灯、种植了果树，村民们说：“我们现在也可以像城里人一样，上用水冲的厕所了。”

虽然取得一定的成果，但由于我县地域小，人口多，农村经济以打工经济为主，导致美丽乡村建设还存在不少问题：

一是选点比较分散，建设标准不高。全县13个美丽乡村试点村，每个乡镇一个，平均每个试点村分配资金212万元，没有形成集聚效应，项目建设也主要集中于下水道建设、沟渠塘堰清淤、绿化亮化、建小型活动广场等，项目建成后，村庄充其量只能称之为整洁、干净，还远达不到美丽乡村的标准。

二是由于80%的资金集中用于美丽乡村建设，导致其他项目建设资金缺乏，一些农民迫切需要解决的项目资金得不到落实。例如，下辛店镇是我县南部乡镇，地势低洼，有“水袋子”之称，每年清挖沟渠的任务非常繁重，往年的一事一议财政奖补资金大多用于清挖沟渠，并能带动社会资金投入，推动了当地农业生产发展。今年该镇一事一议财政奖补资金主要用于美丽乡村建设，清挖沟渠资金来源减少，对农业生产有一定影响。

三是由于调查研究不够深入，有的乡镇选点过于牵强。例如，我县北部一个乡镇，在前期调查研究时，村里青壮年劳力都出外打工，留守的都是老弱病残人员，做出的决定得不到村民的配合，再加上村干部班子不得力，在建设过程中发生的一些，如拆迁、投工投劳等需要村民配合的地方得不到村民的支持，美丽乡村建设效果不明显。明年的一事一议财政奖补工作，我县将继续以美丽乡村建设为重点，同时兼顾其他奖补项目，从以下几个方面做努力：

（1）突出重点，缩小奖补面。明年将再次缩小奖补面，对具备建设条件的乡镇，继续积极推进美丽乡村建设，将美丽乡村建设项目点减少到6个，集中有限的资金，重点进行美丽乡村建设。

第4篇：对乡村建设的建议范文

一、基本情况

乡地处交通要道，幅园面积80平方公里。现辖11个行政村，93个农业合作社，一个居民委员会。总人口19652人,其中农业人口18622人,占总人口的96％,劳动力8281人，是县没合并乡镇之前的一个人口大乡,该乡有耕地面积12945亩，林地面积87700亩。由于我乡地理位置和农业生产条件较好，所以“三农”问题一直是各级党委政府关注的工作重点。特别是农村税费改革后，结束了无偿使用“两工”和统一向农民收取的“三提八统”用于农村公益事业建设的历史。但却更加凸显出了农村公益事业建设和发展严重滞后的情况。虽然税费改革政策涉及了开展农村“一事一议”作为税费改革后发展农村公益事业的配套政策和措施，但从我乡近几年来实施的农村公益事业建设的具体执行情况看，还面临着事难议，议难决，决难行的困境。由于过去一些村级公益事业项目没有国家资金上的扶持，所建项目普遍存在质量差、债务大、管护制度不健全等现象。因此农村公共服务运行维护机制建设试点工作无疑是一场及时雨，推行此项工作，得到了广大干部群众普遍欢迎。

二、工作开展情况

（一）成立组织，加强领导。首先成立了以乡长为组长，财政所、农业服务站和联村的主要负责人为成员的农村公共服务运行维护机制建设试点工作领导小组，领导小组下设办公室，办公室设在乡财政所，主任由财政所所长兼任。各村也成立了由主要领导牵头的组织机构推动此项工作，并明确了党政一把手是此项工作的第一责任人。

（二）大力宣传，营造氛围。农村公共服务运行维护机制建设试点作为一项新的创举，要在较短的时间内做到家喻户晓、人人皆知、得到方方面面农民群众的拥护、赞成并自觉参与，必须广泛宣传发动。县农村综合改革会议后，6月10日，我乡召开了农村公共服务运行维护机制建设试点工作动员大会。各联村乡干部也及时深入到村、社召开了会议，进一步统一了思想，统一了标准，统一了程序。

（三）民主议事、制定方案。采取入户调查（一户一票）汇总审核群众讨论（各社打分）草拟方案村民（代表）审议（一人一票）村民（代表）会议决议方案报批审批备案的步骤确定实施方案。

（四）启动项目，阳光操作。按照“村民自治，群众决策；两委上报，具体实施；乡镇审批，督促指导；县级部署，检查考评”的模式推进项目工作。

（五）严格验收、及时报账。项目完工后，按照村初验乡镇验收县级抽查的程序组织验收。首先，由项目施工单位或项目组织单位，提出验收申请，再由乡财政所、农业服务站和相关单位组成验收工作组对村级项目进行逐一验收。验收时不但查看项目建成结果，而且对建设过程也要进行相应检查验收。对验收合格的出具验收报告，对不合格的提出整改意见，限期完成。验收合格的由乡按程序进行上报并进行奖补资金的结算。

第5篇：对乡村建设的建议范文

一、党委工作情况

1、深入调查研究，摸清基层组织状况。2月下旬，乡党委组织了组宣纪等部门同志，在党务书记的带领下，深入xxxx村，对农村基层组织建设情况进行了深入调查研究，重点调查党支部、村委会、群团组织建设情况，村“四民主两公开”情况，村级“公开承诺制”落实情况等。通过深入细致的调查研究，严格对照标准，并经乡党委集体研究确定，全乡xxxx农村党支部中，曹庄村、赵庙村、王庄村、侣楼村“两委班子健全、团结，战斗力、凝聚力、创造力强，有较高的群众威信，为一类党支部；赵楼村由于整体工作不力、南挖村由于班子协调不好定为二类支部。通过梳理，共为全乡xxxx村支部查摆出问题1xxxx，其中包括组织建设战斗力不强、村务财务公开不及时、集体经济薄弱等问题。

2、加强农村党员干部的教育培训情况。我们以做“三个代表”模范实践者，提高党员干部自身素质和致富带动能力为目标，加大农村党员干部的教育培训力度，先后举办各类培训班5期，培训人数达30xxxx人次。其中，村两委干部、村民自治小组长培训班2期，重点以学习了十六届三中全会精神、“三个代表”重要思想、党在农村的各项法律法规及农业生产技术知识；预备党员、入党积极分子培训班2期，期是党史、及学在农村的路线、方针、政策培训，一期是农业技术知识培训。通过学习，大大提高了农村党员队伍素质，增强了村班子的凝聚力和战斗力。

3、搞好民主评议、“百分制考核”，为基层组织整顿奠定坚实基础。我乡民主评议村“两委”班子，在党员冬训期间已提前进行完毕。全乡xxxx行政村共有29xxxx党员参加（全乡共有农村党员32xxxx，部分行动不便老党员、因事请假党员2xxxx），每村12xxxx群众代表参加民主评议，受评议村干部4xxxx。民主评议票两张：一张是村两委班子整体工作评议票，分满意、基本满意、不满意三个评议标准；一张是村两委干部评议票，分称职、基本称职、不称职三个评议标准。民主评议具体操作步骤是：首先由村党支部书记代表村两委作2003年度工作述职；其次由每个村干部作各自分管工作陈述；最后由党员代表、群众代表背对背、无记名民主评议划票。评议结果：全乡xxxx行政村，xxxx行政村“两委”整体工作得到党员、群众代表肯定，xxxx行政村赵楼村“两委”整体工作群众不基本满意，无不称职村干部。

为全面具体了解各村2003年经济与社会发展任务目标完成情况，3月16日，乡里分xxxx组对全乡各村整体工作进行了“百分制”考核，考核分：经济工作、计划生育工作、社会稳定、精神文明工作xxxx方面1xxxx小项。3月18日，全乡召开农村经济工作大会，以赵发[2004]15号文对考核工作结果进行了通报，并对获我乡农村工作一等奖的侣楼、曹庄两村实施了资金重奖，激励了先进，鞭策了落后。

4、搞好因村施治，分类指导，强化夯实村级组织工作基础。在民主评议、组织调查、“百分制”考核后，乡党委政府专题召开了由乡副科级以上干部、乡春季农村基层集中整顿建设活动领导小组、乡各包村工作组长会议，专题研究了村级班子组织整顿方案。对全乡每个村进行了集体把脉会诊，针对每个村存在的问题，本着“缺什么、补什么，弱什么、强什么”的原则，一村一策，因村施治，制定了切实可行的村级班子整顿方案。乡春季组织整顿建设活动领导小组、各包村工作组，负责督导村抓好整顿措施的落实。对经济政治强村侣楼、曹庄、赵庙三村重点帮助其制定长远发展规划，实施“强中强”工程，促其农业经济出特色，工业经济上规模，党建工作上档次，尽快建成我乡党建工作样板、民营企业发展基地和双孢菇、经济林果生产基地；对政治强但集体经济相对薄弱的王庄、南挖二村，重点帮助其依据村情，面向市场，理清发展的路子。

5、建章立制，规范完善村级管理制度。在组织整顿，建设充实村“两委”班子的基础上，规范完善了村级组织管理制度，实行了以村党组织和村民代表为主要内容的公开承诺制度，村支部和村委会每一季度在村务公开栏上公布工作完成情况及下一季度工作计划，增加工作透明度，接受群众监督。实行村级财务定期审计制度和村务、财务公开制度，规定每季度村必须在村务公开栏公布村务、财务情况，乡年底对村级财务进行一次集中审计，给群众一个明白，还干部一个清白。建立健全以党员议事会和村民代表会为主要形式的村务公议制度，村里有关群众切身利益和数额较大的投资，须党员议事会和村民代表会进行决议。健全完善党内生活制度，按照发展党员“十六字”方针，实行“两推一公示”严格党员发展程序。乡党委规定每个支部必须每半年召开一次党内民主生活会。

为把各项制度和工作落实到实处，乡党委实行了党政领导干部抓重点工作包保责任制，按照县乡农村工作会议精神，乡确定了今年七项重点工作，都明确了以党政领导干部负责的牵头人，抽调乡精干人员组成专门队伍抓落实，实行“一项重点工作，一套班子，各负其责，分线作战”的工作方法。把每一项重点工作都细化分解为具体的任务目标，每一项具体任务都安排了专人负责，使机关工作人员人人身上有任务，人人肩上有压力。规定：党政领导干部及抽调的工作人员在做好本职工作的同时，要每周抽出五个半天的时间走出办公室，为基层搞好服务和重点项目的实施。

二、村级组织工作情况

1、村级班子建设情况。重点开展了对“二类村”赵楼村班子整顿工作。赵楼村原村党支部书记是乡下派挂职人员，2002年因内退辞职，该村缺少村党支部书记、村委员会主任，两委班子缺少凝聚力和实干精神，村正常工作的开展互相推诿扯皮，连续2年的农业税收没有完成，现村有近1xxxx万元外欠账。针对该村现状乡成立了由分管党务工作副书记任组长，纪检、组织、民政、财政、农经等部门同志任成员的赵楼村组织整顿专门班子，重点对村党支部书记人选实施了“两推”。赵楼村共有党员5xxxx，村民55xxxx，民主评议，民主推荐阶段共有3xxxx党员，12xxxx群众代表参加，组织考察阶段共有2xxxx党员，2xxxx群众代表参加，通过充分发扬民主，在民主评议、民主推荐、组织考察的基础上，乡党委任命了新的村党支部书记和主持村委会工作人选，随后乡组织财务审计小组会同乡包村工作组对该村财务进行了审计并张榜公布，督促配合该村新一届村两委班子，清理了往年陈欠农业税，现该村群关系融洽，民心凝聚，村两委干部团结干事，呈现了人心思干，比学赶超的精神风貌。

2、其他组织建设情况。各村都配齐青年团、妇委会、民兵连、村民自治小组等组织，它们都能在各自的岗位上发挥应有的作用，支持和维护好村两委的工作。

3、村务财务公开制度落实情况。今年乡党委、政府针对我乡村级财务管理不规范、不民主、不透明、公开不及时的问题，建立严格的村级财务管理制度，坚持村务财务公开，全面实行村账乡管，努力提高农村工作透明度。4月1日，乡里召开了由各村支部书记、村委会主任、村文书和调整充实后的村账乡管领导小组成员、村级财务审计小组成员参加的村账乡管动员会，安排部署我乡村账乡管工作。会议决定：首先由各村自行理清财务账目，乡村级财务审计小组逐村进行审计并张榜公布，然后实行村账乡管，并帮助督导各村完善健全村账乡管各项工作制度并上墙。此项工作5月底必须结束，各村无条件服从大局，不得拒绝执行。4月8日乡组织村账乡管领导小组部分成员到付村镇学习借鉴了村账乡管先进工作经验。4月10日乡村级财务审计小组到村全面展开了财务审计工作。

4、科技示范户示范村建设情况。乡党委政府通过“请进来、走出去”的方法，聘请专家来乡传授养殖、种植等技术经验，提高党员干部的致富带头能力，去年以来，先后举办各类培训班12期，培训党员80xxxx人次，通过多种方式的学习，提高党员自身素质和致富带动的能力，结合建设“民营经济强乡”和各类种养殖基地、专业村建设，今年，乡党委将南挖村定为党员科技示范村，又在全乡农村党员中每村挑选2—xxxx有致富经验，在发展民营经济、养殖、种植方面有能力的党员、干部，确定为科技示范户，充分发挥了农村党员的先锋模范作用。赵庙、曹庄两个村党支部书记张奉喜、付道营同志立足实际带头发展纺织业，不仅成为示范户中的榜样，而且有效地带动了全村致富，在他们地带动下，现全乡纺纱产业已初具规模，年可生产棉纱500xxxx吨，从业人员近20xxxx。退休党员干部赵后新退而不休，积极投入到党员示范带动中去，自费到外地学习针织加工和养殖技术，今年1月份，分别投资xxxx元和xxxx元，建起了针织加工和肉猪养殖厂，年可创利润xxxx余元，解决农村剩余劳动力3xxxx人。近两年来，在党员科技示范户的带动帮助下，目前，全乡从事商品零售、加工、制造业的经营户有83xxxx，运输户20xxxx户，规模种植养殖户60多户，加快了农民增收致富的步伐。

5、党员后备力量配备情况。坚持党员发展“十六字”方针，正确处理速度与规模、数量与质量的关系，大力推行“两推一公示”，排除家族等因素的影响，每村确定2—xxxx优秀青年为入党积极分子，切实解决党员队伍年龄老化、支部班子后继乏人问题。2004年确定入党积极分子3xxxx，其中妇女党员1xxxx。在入党积极分子中，机关xxxx，农村1xxxx，企业、教学等工作一线2xxxx，35岁以下1xxxx。

第6篇：对乡村建设的建议范文

关键词：农村；公益事业；资金；财政；多元化

中国当前城乡差别日益严重，已经成为影响社会和谐稳定的重要因素。在众多的城乡差别中，公益事业的差别表现得最为突出。当前我国农村在实现全面小康进程中，对公益事业的发展要求越来越高，资金问题是公益事业建设必须首要解决的问题。

一、农村公益事业建设所需资金的筹措现状

1　农村公益事业建设投入来源明显不足。长期以来，维持乡村正常运转和农村公益事业建设的主要资金来源是“三提八统”和农村“两工”。由于我区大部分乡镇村的农民人均纯收入水平较低，“三提八统”总量十分有限，而真正能兑现的又不到70％，多数乡镇的“三提八统”资金不足以保证乡村运转和村干部补贴所需，农村公益事业建设只得向农民摊派或举债、融资进行。农村税费改革后，根据国家政策要求，乡镇、村再也不可能通过集资摊派、举债融资方式去发展农村公益事业。一是干部不愿意，也不能去碰这根“高压线”；二是广大农牧民对农村税费改革的各项政策很理解，通过向农民集资摊派来发展农村公益事业，农民不会认同。农村税费改革后，中央财政给予一定的转移支付资金，用于村干部报酬及办公经费和农村义务教育、计划生育、优抚、乡村道路建设、五保户供养等农村公益事业。但总量有限，满足村级正常运转已很不易，至少在农村各项配套改革完成前很难有富余的资金用于农村公益事业建设。

2　农村社会事业发展所需资金纳入财政预算的政策规定缺乏刚性，执行难度大。农村税费改革政策规定，“取消乡统筹费，修建通往乡村道路所需资金不再固定向农民收取。乡级道路建设所需资金由政府负责安排。取消农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资。农村中小学危房改造所需资金由财政预算统一安排”，体现了建立公共财政的要求。但没有明确是由哪一级政府负责安排，由哪一级财政预算统一安排，也没有规定安排多少额度，缺乏刚性。执行过程中难免出现推诿、扯皮现象，最终可能落空。这一政策需要各级财政有相当的财力来支撑，从当前我国乡县级财政状况看，乡级道路建设所需资金、农村中小学危房改造等公益事业所需资金全部由财政统一安排，在当前乃至今后一个时期显然是不可能的。

3　“一事一议”制度很难从根本上满足农村公益事业发展需要。农村税费改革政策规定，村内进行农田水利基本建设、修建村级道路、植树造林等集体生产公益事业所需资金和劳务，实行“一事一议”，由村民代表大会民主讨论决定。这一政策赋予了农民合理确定公益事业负担的参与权、选择权、审定权。但“一事一议”只能解决一些急需的村级公益事业所需，对农村经常性的涉及到全乡、全县、全面的大型的农村公益事业建设缺乏保障力度。“一事一议”规定，对农民的筹资筹劳实行上限控制，按照这项规定，能够积累起来的资金和用工，显然不能满足多年来大部分农村欠账太多，又必须加快发展的需要。在实施过程中“一事一议”操作难度很大。首先，由于当前农民外出打工逐渐增多，村民流动性较大，很难定期召集议事；其次，由于群众认识水平有差别，难以形成统一意见，最终无法决策；再者是国家规定在农村从事二、三产业的高收入农民，不进行农村公益事业筹资，加上临时外出人员的筹资也很难收齐，都会影响到其他人员筹资投劳的积极性。

4　建设项目投入都要求县级财政配套的做法，使许多财力困难县的公益事业建设更难发展。税费改革以后，支持农村公益事业建设的项目投资，除农村教育“双基”达标项目不要求基层配套资金外，其它项目仍然沿袭税费改革前的做法，要求乡村配套资金。这对税费改革后实际收入明显减少的大部分乡村来讲，农村公益事业发展将进一步受到阻碍。

5　村级债务沉重，影响了农民兴办公益事业的积极性。前些年，一些地方由于盲目发展乡镇企业，超前超能力地集资贷款修路、建校形成了巨大的村级债务，一方而使集体经济陷入困境；另一方面，由于财务管理混乱，一些农民认为村干部在工程建设中捞取了私利，因而干群关系紧张，工作难开展，严重影响了公益事业的健康发展。

二、对农村公益事业建设的筹资建议

1　深化公共财政体制改革，构建城乡统一的公共财政体系，使财政逐步成为农村公益事业发展的投入主体。也就是政府统筹城乡公益事业发展，打破城乡分割的体制和政策，由公共财政作为主要投资主体统一投入发展资金，逐步缩小城乡差别，实现城乡公益事业均衡协调的可持续发展。长期以来，我国一直是“城市公益事业政府办，农村公益事业农民办”，公共财政对农村公益事业的发展没有担负起应有的责任。因此，必须按照统筹城乡发展的要求，逐步构建城乡统一的公共财政体系，将城乡公益事业发展资金统一纳入财政预算。要调整国民收入分配结构，加大公共财政对农村公益事业的投入比重，并建立规范的转移支付制度，逐步向农村倾斜，使公共财政成为农村公益事业发展的主要投入主体。从国外的成功经验看，在工业化和城市化达到一定程度之后，工业对农业的反哺天经地义。在此过程中，政府一般都承担了农业和农村基础设施建设投资主体和组织者的角色。发达国家的发展史证明，城乡关系在经历城乡分隔、城乡联系、城乡融合发展阶段后，最终走向一体化，这是一种客观规律。

2　发展农村集体经济，让村级“空壳”鼓起来。农村公益事业建设也不能完全靠外界的力量，我们经常说“指亲戚、靠邻居，不如自己争口气”，所以，如果农村自己的经济力量提上去了，何愁无法为公益事业建设买单呢?因此，主要的工作还是应该从发展农村集体经济人手，让农村富起来。当前，可考虑从以下三个方面来增加村级集体经济收入。一是通过节支来增收。进一步强化村级财务和集体资产的监管，推行村级财务公开，民主理财，从体制上预防和杜绝部分村干部挥霍集体财物及侵占集体资产的行为。尤其是要吸取教训，加大城乡结合部的村级财务监管，防止少数人掏空村级集体经济。二是通过发展来增收。用好用活村级现有山水田林等资源，发展高效种养业；充分利用现有人力、特色农产品、矿藏等资源条件，引进外部人才和资本，因地制宜地发展农产品加工、采矿、建筑等产业，在发展中壮大村级经济。三是通过服务来增收。顺应乡镇干部在农业服务上的“边缘化”趋势，让更多的村干部及农村经济大户登上农业社会化服务的大舞台。鼓励有能力的村干部带头兴办农民专业合作社、专业协会等合作经济组织，以此来改善农业服务，并通过服务适当增加村级集体的资金积累。

3　充分尊重群众意愿，规范和完善“一事一议”筹资制度。

国务院总理在全国农村税费改革试点工作会议上要求，进一步完善“一事一议”制度，引导农民开展自己直接受益的基础设施建设和发展公益事业。这就要求各级政府想方设法，在强化财政支持的同时，完善相关制度和政策，引导农民搞好农村公益事业建设，改善自身的生活生产条件。对此，一是积极探索解决农村免征农业税后公益事业发展问题的办法和途径，乡(镇)村干部要加大“一事一议”的宣传力度，严格区分加重农民负担与农民自愿投工投劳改善自己生产生活条件的政策界限，进一步完善“一事一议”和村务公开制度，充分发挥农民群众发展公益事业的积极性、主动性、创造性。二是严格按“一事一议”制度办事，规范操作，以巩固减负的成果。考虑到农村各地情况千差万别，在遵循公开、透明、自愿、协商原则和经村民会议讨论同意基础上，对一些直接由农田受益的项目，如水利项目等，可按田亩筹资(但总额不得超过按人头的筹资额)。三是允许采取适当提前或延迟的办法，将两至三年的“一事一议”筹资集中起来，以兴办村内一些重要公益事业，涉及几个村的公益项目，也可以跨村联合使用“一事一议”资金，所筹集的资金使用情况必须全部公开。四是可以考虑把粮食直补资金改为农村公益事业建设资金集中统一使用。把资金送到每个农户家庭，政府行政成本又太高，既费力、又费事、又费钱，人物浪费都大。如果能以村为单位把这笔资金作为农村公益事业建设资金，修建乡村道路、水渠等，效益会更好，农民受益更大。

4　引入市场机制，鼓励支持民营公益事业的发展，建立多元化投入机制，改革农村公益事业投资体制。积极鼓励社会资本参与农村公共品供给。目前财政转移支付及“一事一议”方式不能完全解决农村公益事业发展对资金的需求问题，必须改革农村公益事业投资体制。要制定能够充分调动社会资本参与农村公益事业发展的政策，积极进行市场化改革，引入市场机制，鼓励、支持个人及社会组织投资农村公益事业，以缓解农村公共产品供给和公益事业发展不足的矛盾。

为了加大社会资本的参与力度，核心问题是必须改革农村投融资体系，让投入渠道多起来。从当前我国的综合国力来看，过多地依赖中央及地方政府的财力发展农村公益事业是不现实的，必须坚持多个轮子一起转的方针，不断拓宽投融资渠道，增强公益事业的市场性因素驱动。当前，市、县、乡各级政府及有关部门一方面要敏锐地捕捉到中央及省级财政政策的转型机遇，及时地调整农村项目建设的规划，以农村公益事业为重点，作好项目争取及承接的基础性工程。另一方面，要针对市情县情，按照“谁投资、谁受益”的原则，推出一批社会效益与经济效益兼备的优势项目，激活民间资本，引入社会和企业资本，实现投资主体的多元化。可以对已建成的农村小机埠、小水库、闲置校舍等基础设施的产权进行卖断，变卖所得资金，由乡、村两级集中起来用于农村公益设施建设，使其滚动发展，解决公益设施有人建无人管的问题。变卖后的农村基础设施，由产权人使用、管护、补偿和受益。进一步强化对农村公益事业建设资金的监管，对水利、交通等公益事业的建设资金可以考虑统一由财政按进度拨款，并改事后监督为事前审核、事中监督、事后审计，确保资金不被截留挪用。

第7篇：对乡村建设的建议范文

关键词：民国；乡村建设；派分；联合；全国乡村工作讨论会

根据一般的观点，中国传统政治的重心在县以上的城市社会。但是，20世纪30年代初，由于日本侵略和自然灾害频繁，内忧外患，天灾人祸，中国政治社会重心有由城市下移乡村基层的趋势。乡村建设各派、中国共产党、政府等不约而同地聚焦乡村。已有研究从阶级斗争的理论出发，认为作为改良主义的乡村建设(以下简称乡建)运动，与中国共产党存在路线上的不可调和与对立，而与政权有更多依存和合作关系。但是，如果从乡建运动的进行程序的特点和各派别联合的新角度加以考究，事实并非完全如此，情况也绝非那样简单。

按照乡建代表人物之一的章元善的看法，乡建运动的显著特点是“化零为整”。即它首先是在民间分散地从某一区域和政治、经济、军事、文教、卫生等某一方面作为入手处和中心点，形成各自的特色和派别，然后在内容上扩展到其他方面，并与外面的派别发生交互和联系，化合成有机的整体，这时才足以称为“乡村建设运动”。这与坊间将乡建运动简单等同于乡建实践，大相径庭。同时，乡建欲打破天然所具有的地域性的限制，提高效率，扩展为全国性的运动，达到复兴民族的最终目标，必须进行更大范围和程度的联合。这些都表明，乡建各派的联合成为理解和重新把握乡建内在理路的关键。而各派联合的主要纽带和平台就是全国乡村工作讨论会。全国乡村工作讨论会第一二三次会议，先后于1933年7月在邹平、1934年10月在定县和1935年10月在无锡举行。因此，以乡村工作讨论会为中心，从各派交互联系的新角度，深入探讨乡建各派之间以及民间各派与官方的联系与合作，不仅可以使乡建的研究别开生面，而且可为方兴未艾的侧重对立、疏于联合的学术流派和政治流派的研究提供方法论参考。

一、乡村建设派分与联合的成因

20世纪30年代初，盛极一时的乡村建设派别的数目，远不止通常所说的陶行知晓庄生活教育，晏阳初定县平民教育，梁漱溟邹平村治，黄炎培、江问渔徐公桥职业教育和高践四、俞庆棠无锡民众教育等三大或五大派别。其实这仅是乡建初潮时的划分，远不足以反映高潮时的盛况。按当时教育名家姜琦的分法，除前述各派之外，同时并存的尚有孙中山、沈玄庐“的农民运动”，农村复兴委员会，冯和法中国农村经济研究会，雷沛鸿广西国民基础教育，观点各异的庄泽宣、崔载阳、古、子钵、千家驹、杨开道等“普通大学教授”，邰爽秋“念二社派”以及章元善华洋义赈会等十多个派别。

造成乡建派别的林立，是由于切入点的不同，领导者的理论学识和所处环境差异等多种因素。其中，理论信仰不一为要因。各地乡建做法不同，“实在基于他们对中国问题认识的不一样而出发”。在邹平所看见的“中国问题是一个政治问题”，要想解决中国政治问题就必须先要养成农民新政治习惯和组织的能力。在定县则认为“中国问题是贫，愚弱，私”，于是针对着这四大问题而有生计、文字、卫生和公民四大教育。在菏泽则坚持“中国问题是一个民族解放问题”，结果就产生了军事色彩浓烈的乡农学校。可见，不仅邹平与定县两大派之间，而且就是属于梁漱溟为首山东村治派内部的邹平与菏泽两地之间，也有很大的不同。理论的不同决定各派的分立。有在多个派别工作经历的张宗麟说，梁漱溟、晏阳初“私人感情无论密切到任何地步，但是二人理论的根据不同，决不能因感情的密切而各人放弃原有的理论”。而正是过强的理论坚守和过多的宗派藩篱对乡建产生了负面的作用。这从另一方面说明各派联合的必要。乡建各派的联合，是由于运动自身发展程序特点的内在要求和中日民族矛盾日益上升的外部要求所决定的。

乡建的总体宗旨和程序趋向“化零为整”的特点，如果换成高践四的说法，就是“从小而大，自下而上”。前者是指乡建从所处的地域实际出发，从建设的政治、经济、文化、军事某一方面入手，以致派别丛生、平流分进，但最终却是为了全国整体的复兴探索办法，殊途而同归；后者则为乡建的推进动力，由民间独立运作到官方介入，上下合作。桥接小与大、下与上之间的关键，是多头纷立的乡建各派分之间有效地进行联系和整合。而正如时人所说，乡建遍地开花，“可是各自为政，缺乏联络，因之彼此隔阂，所以功效不宏。’乡村工作讨论会’乃于此种环境中诞生，其与今后乡村建设关系之重大，彰彰明矣”。

偏于一隅的乡建不能适应全国大团结的国难需求。1930年代初，中国国难严重，要求倾全中国整体的力量去应对。其出路在于，一方面“要注意军事的国防，他方面建设农村，培植民族活力”。而各自画地为牢进行乡村建设显然难以担当此重任。第三次乡村工作会议举行之前，俞庆棠将借乡村工作讨论会、运用集体智慧解决“偏于一隅”的乡村工作与整个民族国家需要大团结的矛盾，视为乡建最急要的工作。山东的茹春蒲甚至直截了当地说：“因为乡村是最富于地域性的组织，要打破他的地域性，所以必须有大的联络。”

乡建各派之间的联合，不仅必要，而且可能。这种可能性在于，各派尽管分歧很大，但都认识到中国的重心在于农村和农民。“大家要在农民身上，农村里面，培养民力，扶植生机。”可见，对农村、农民问题重要性的共识，是各派联合的深厚的基础。因此，无论从解决内在需求和外在压力的必要性还是可能性上看，乡建各派都应超越狭隘的地域和门户之见，进行多方面的联合。

二、民间各派之间的联合

关于乡村建设的联合现象，学界已有所注意，只是尚未从派别的角度考虑，且进一步挖掘的空间还很大。乡建各派的联合可从乡建进展程序、空间分布和内容上进行考究。乡建的进程分为研究、实验和推广应用三个阶段；在空间分布上有地方性乡建与全国性乡建的不同；在内容上有政治、经济、文化、军事某一方面入手的部分乡建或中心乡建和上述四大方面同时进行的整体乡建之别。乡建在时空内容三方面上进展基本同步。就民间各派之间的联合而言，大体上可分为某一区域乡建各派内部有关部门在内容上的全面整合、各派跨区域之间的分工合作和超党派的大联合。这些联合在三次乡村工作会议上均为重要议题，且贯穿在乡建的各个时空阶段之中，但又有所侧重和不同要求。

1、乡建各派内部有关部门内容上的全面整合

这种合作内容的全面性，主要处于乡建的实验性和地方性阶段，可分为同时并进和引发全面两大类型。这一分类源自章元善在第二次乡村工作会议的看法：乡建“在工作内容上可分为教育，经济，自治，卫生，社会政治五种，有五种同时并进的，也有认定一种努力发展实施，而引发其他四种效用的”。“同时并进”反映在实践中，就是与本地有关建设部门多方联络，分工合作，增加效率。其中以洛阳乡建实验区的对外联合式的做法较为典型。该区鉴于“乡村社会是整个的，乡村建设是多方面的”，因而与农林、水利局、区公所、保安团、教育局、卫生、军事等机关联络协作，实行建教一体，政教合一，一举而多得。其经验曾在第三次乡村工作会议进行交流，受到与会者的肯定。“引发”型的代表是华洋义赈会和乌江农业推广区。它们分别以经济合作或农业推广为中心，再旁及其他各种建设的。值得注意的是，在由中心一点及面引发论的实际操作过程中，常依托某一中心组织机构进行。著名者有华洋义赈会合作社、邹平乡学村学、菏泽乡农学校、定县公民团、广西民团、洛阳实验区民众基础学校、乌江农会、江苏教育学院北夏实验区乡村建设协进会等。它们的名称表面上是单一的，实际上是以某一方面为主，兼及政治、经济、文化等多方面的组织和联络功能。以北夏的乡村建设协进会为例，就是该区民众教育机关在未能有效地面对各方乡建工作的情况下，联络区公所、保卫队、小学校、典当行和农业推广所等，“使之成为区单位的乡村建设中心。”乡建内容由单一到综合，是乡建各派内部从分散到整合的结果。通过遍布在全国各地的乡村基层中心组织为纽带，不仅将本地区多种乡建内容进行了有效整合，而且试图将一盘散沙的中国农村民众团结起来。所以，杨开道事后总结说，“用综合的眼光，综合的设计”去研究和解决乡村整个问题，从而走出了单一乡建的误区。这是各派内部联合，甚至是整个乡建的明显成绩之一。

2、跨区域各派之间的分工合作

在定县举行的乡村工作第二次会议，是一次各派跨区域合作色彩较浓的会议。会议主席晏阳初在致欢迎词中强调，乡建的方法、步骤固然重要，但最重要的是“同人的合作精神”。会议期间，与会的各派领导人晏阳初、梁漱溟、瞿菊农、杨开道、梁仲华、孙廉泉、章元善等经过讨论，达成乡建分工合作的五个办法。即会员应守五个信条，设训练中心处和实验省，进行人才训练和人才物色。

在研究和实验阶段，于一定的区域范围内，应该说乡建各派内部的全面论和中心论有其合理性。因为它体现了乡建的局部成果，节约了建设成本；或者从某地方的实际出发，发挥了自身的特色和长处。正如平教会的孙伏园说，乡建各地实验的“小节目的不同是难免的，而且也是需要的”。但在各派跨区域的全国范围以及推广应用阶段上看，则存在严重不足。所以，有人批评同时全面论造成的结果是乡建工作雷同、低水平的重复，“彼此之间实际上只有’量’的差异，而无’质’的差异”。

陈礼江更是抱怨乡建不是没有中心，而是“中心组织的太多，不知何所适从”。④燕京大学社会学系教授许仕廉认为，从长远角度和全国范围看，它们在理论上是行不通的，实践中是有害的。因为从社会学角度分析，乡建的性质“为社会的”，范围为“全国的，国际的”，目标则为“提高中国全民族应付世界变迁之效能，能以求中国民族之生存与发展”。乡建的全局性和整体观，决定了各派单一的多元中心论不能成立，因而其主张以民族为本位的一元的乡建民族统一中心论。他还警告：如果不放弃这些错误的主张，将使乡建“门户对立，学派分歧，于建设本身，恐害多利少”。

事实上正是如此。由于乡建各派过分强调本身的利益，不乏明争暗斗，只是当事者没有挑明，以致失落在今日学人的视野之外。在乡村工作第一次会议上，就存在内有邹平、平教两派关于会议名称及会议主办地之争，外有各派联合抵制李石曾欲染指乡运领导权之举。章元善、许仕廉在该次会议报告集出版序言上，反复强调会议名称，不用原定的“乡村建设协进会”，而用“乡村工作讨论会”，是为了“以精诚团结，实事求是，不重形式，虚有其表为原则”。笔者起初对这一此地无银三百两之举的具体和真实意图百思不得其解。后经深入研究可知，原来其真正的目的，是“为了抵抗李石曾的进攻，也为了解决邹平和定县两派互不相让的局面”！结果，自称对于乡建运动“创造而不夺取，合作而不斗争”，而实际上为了争夺领导权而来的李石曾，愿望落空，并未入选主席团成员。发明“乡村建设”一词的邹平，虽然被迫放弃了“乡村建设协进会”名称，代之以各方能接受、以精神联合为主的“乡村工作讨论会”，但在与定县的首次开会地点的竞争上取得胜利。因此，晏阳初本不想亲自参加会议，后听一国际友人的劝告才与会。在组织方面，既然“因各方了解不深，团结不易”，全国性的乡村建设协会无法产生，只好退居其次，“只得集合少数比较熟识，比较了解之同志组织一乡村建设学会”。这仅是一个反映少数派别利益的小团体组织。又据胡次威的回忆，1938年，乡村建设学会在长沙开会，欲把该会“改为政党组织，因为梁漱溟、晏阳初、黄炎培各有怀抱，没有达成协议”。邹平、定县为会议主办权竞争，以及它们与另一巨头职教社派的组党流产，都是乡建内部明显的派别分歧、利益攘夺的结果。31民间乡建各派的超越党派的“大联合”1935年下半年，由于民族危机日益深重，各派在第三次乡村工作研讨会上，开始提出超越党派大联合的主张；但真正将其发扬光大，并成为主要推动者则是设在国统区上海、由中国共产党领导的中国农村经济研究会通过自办的机关刊物转发有关乡村工作大联合的言论。乡村工作人员大联合的含义，与此前参加全国性的乡村建设协会已有明显不同，实际上就是当时在国统区未能公开的抗日民族统一战线的代称。对第三次乡村会议提出的乡村各派大联合的主张，农研会所做的工作是将其加以充实，并加上按语，在自己的机关刊物《中国农村》上发表。此举得到了梁漱溟、民众教育派和颇具声势的江西省农村改进会等多方的积极响应。1936年8月，态度激进的生活教育社社员张宗麟明确提出“组织乡村运动的联合战线”观点。农研会对这一主张同样予以热烈回应，并作了进一步的发挥，认为无论在主、客观上均需要成立这样一个联合组织，希望在对付民族公敌--日本帝国主义这一大家共同利益下，在乡村建设领域率先建立抗日民族统一战线。

关于组织乡建联合战线的现实承担者，他们一致将希望寄托在组织不甚完善的乡村工作会议上。名为行政院农村复兴委员会会员，实际上接受农研会领导的孙晓村认为，在亡国灭种的背景下，乡建组成联合战线最低限度的实践，是须要打破与联合战线精神相违背的局部、理想乡村建设的“标本主义”、没有时间从容进行的“实验主义”和派分林立的“门罗主义”；呼吁召开乡建联合大会，或者推进打算停开的第四届乡村工作会议在一两个月内举行：一方面公开讨论乡村运动联合战线如何建立，一方面应当组织一个经常的中心机关，来担负推进的责任。不言而喻，这个中心机关非已有联合成绩和较高声望但组织松散的全国乡村工作会议莫属。乡村各派大联合的意义，有助于推动抗日民族统一战线的建立。1936年10月，平心从逻辑和事实上强调：“乡村运动的分派正是反映着各社会阶层的利益分裂和政策分歧，把各派乡运工作者联合起来，事实上就是乡村各级人民大联合之缩影。”

1937年3月，薛暮桥认为，农研会力主的乡建各派大联合的主张，与梁漱溟所提的全国人民大联合的主张，在“精诚团结，共赴国难”的根本精神上完全一致。在全国未能大联合之前，大家应以身作则，以自身的联合来促成全国的大联合。至此，人们不禁发问：为什么农研会突然一改此前一味严厉批驳乡建主要派别改良主义观点的策略，转而一分为二地评价它们的工作，并主动与之联络，且得到积极的回应？原来是他们按照延安指示，“响应党的抗日民族统一战线运动”的结果。这实际上是将乡建各派的大联合提升到建立民族统一战线的重要组成部分和基础的高度来认识。尽管这在组织层面上未能落实，但无疑反映了乡建各派联合进入了新的、较高水准阶段；也说明已有研究一味地强调乡建各派与中国共产党的对立而忽视两者之间积极合作的片面性。

三、民间派与国民政府的合作

乡建各派之间的联合，除上述民间各派之间的三种方式外，还包括民间与官方的通盘设计，上下合作。乡建发展到推广应用和全国阶段时，应有通盘计划和全国性的领导组织机关，统筹和协调中央与地方尤其是官方与民间各派的关系。这是进一步提高乡建整体效率的客观要求，也是乡建的最终目的。但学界在乡建是民间改良主义原有观点的支配下，中央政府在乡建中的角色被漠视了，至于民间各派与政府派的合作更是鲜有论及。

早在第一次乡村讨论会上，与会者就有这样的共识：“希望所有朝野关于农村改进事业之机关，将来结成一强有力之全国总机关，从事大规模之研究，计划及实验。”在第二次会议之前，平教会的瞿菊农已明确提出乡建应有“通盘设计”的概念，并从两方面阐述它的意义：消极“可以互证得失，使计划工作上得到便利”；积极“希望对于全国农村工作能有一通筹兼顾的工作计划”。1935年10月，第三次乡村工作会议召开前夕，社会各界对此寄以种种希望。其中之一就是有一个“全国通盘的计划”，并对计划的轮廓要求、意义和分工合作作了较为清晰的勾勒。于是在第三次会议分组讨论时，丁组即讨论了“全国乡村工作团体，应如何切实联络以宏实效”的问题，进而提出了“乡村建设需一全国计划，且为全国建设计划之一部分”这一带有全局性的见解。这表明乡建经过各派的努力和联系，至少在理论上已经突破和超越了原来的从小处、地方入手的阶段，开始在认识上到达了从大处、全国着眼的新阶段。

官方与民间究竟应如何联合？按照高践四的看法只有“自下而上”一种方式。事实上除此之外，还有两者种观点。第一种是以官方或政治为本位的自上而下的统制法。1934年3月，茹春蒲提出政府整理乡建工作，要有一个有期限有统一步骤的总动员计划：“把乡村运动放在国家政治总计划之下，同时集中人才经济和政治的力量，去把一切社会式，教育式，自由团体式，自治式，乃至半政治式的各种乡村运动团体统一起来，作一个整个的运动。”④强调政府的统制作用，将民间乡建纳入准战时的国家总动员计划中。第二种是以民间或教育为本位的自下而上的方法。除高践四外，在第三会议召开前夕，孙月平也主张乡建工作要民众、社团和政府三方合作，但坚持民间化的立场，因为如果“由政府用政治的力量直接来办，必至处处受节制，处处受支配，失去事业的中心基础，不但难以推进乡村建设，反足以阻碍乡村建设”。反映了他们对依靠现政权进行乡建的忧虑和担心。第三种是自上而下和自下而上折中调和、互相结合的方法，但这种结合又往往是有条件限制的。1935年4月3日，晏阳初在北京大学演讲，说定县工作是政教合一，上下对接。实验工作“一切系由下而上”；而县政工作“乃系由上而下”。民众教育派的赵冕在回答记者全国如此多的乡建实验区是否需要统制的提问时，不无勉强地说“假如有妥适的计划和合宜的手段，统制不是不可行”，但最好是贤明的统制与自由的实验相结合。

这三种主张在第三次乡村工作会议上产生激烈的交锋，最后由于以民间为本位的村治派首领梁漱溟以各种理由的坚持，实际上是第二种观点占了上风。有关乡村工作联系统一和中心问题，梁氏代表第四组讨论在大会报告：“一、乡村建设研究工作，在统盘筹划之下，由几个适当地点担任较为经济，现有各研究机关，亦深愿在全国统盘支配下工作，惟以环境等限制，不能彼此愿望实现，深为可惜”。关于确定乡村应设统一中心理论及全国乡村工作机关切实联系等问题，他认为，“一、中心理论不能强求，应自然趋势，逐渐影响而归一致，二、乡村工作讨论会为临时集会，自由发起，讨论不采取决议形式，重在意见之交换，似不必有固定之团体组织”。关于后一问题，会员“辩论甚为激烈，结果仍由于该会性质与普通会议不同，出席人员均从事实际乡村工作且于工作上有问题始来参加讨论，决定不必组织固定团体或向政府有何建议”。这样，第三次会议前，各界加强对乡村工作讨论会组织建设以及向政府提供建议，加强民间与政府的合作等呼吁，几乎全部落空，无任何结果。

关于中央与地方联合的具体设想和途径，1936年11月，资深的乡建人士、浙江建设厅长伍廷飏主持召开有梁漱溟、庄泽宣、许公鉴等三十多位专家参加的乡建问题座谈会，继续着重就此进行了研讨。会上普遍反对一切的单元建设中心论，主张有统一的计划，集合一切力量，朝野共同努力，实现全国性的上下合作。如许公鉴说，“中国乡村建设要有整个政策，如苏俄五年计划，各地同志在整个政策下，共同努力”。但遗憾的是，对于怎样把一切力量集中起来，以及在何种条件下才能集合在一起，仍然没有谈到，且不了了之。

第8篇：对乡村建设的建议范文

大家下午好！

我乡人大在县人大常委会的关心指导下，在乡党委的坚强有力领导下，能够从实际出发，围绕发展中心，突出工作重点，扎实有效地开展人大工作。现将我乡今年的工作情况和下一步工作计划汇报如下，不妥之处敬请各位领导和代表们批评指正。

一、开展规范化建设活动，夯实人大工作基础

一是以村办公室为阵地，建设“代表之家”。把全乡的县乡人大代表划分4个代表小组，按照便于代表活动的原则，以村办公室为阵地，建设4个“代表之家”。二是加强制度建设，使人大工作正常化。建立了人大代表学习制度、视察制度、联系制度、评议制度和代表小组活动制度以及代表议案、建议办理制度等六项制度。三是落实工作人员，规范人大档案。

二、顺利召开了我乡十二届人大三次会议

2009年4月份，在县人大有关领导的亲自指导下，在乡党委的领导下，根据法定程序，我乡顺利召开了乡十二届人大三次会议，圆满完成了各项会议议程。

三、认真开展工作评议活动

2009年元月5日，在乡党委的高度重视下，在乡政府的大力支持下，乡人大组织市、县人大代表和乡人大代表团团长对乡政府有关职能部门和乡直有关单位进行了工作评议。人大代表们认真听取了各部门主要负责人的工作述职，在公正、公开、公平的原则上，对8个参评单位进行了量化打分评比，并在评议大会上现场颁奖。县人大常委会有关领导不仅亲自参加了工作评议，而且在会上作了重要讲话，对评议活动给予了高度评价。通过工作评议活动，人大代表们一致认为，乡人大主席团事前工作安排周密，准备充分，各单位主要负责人对待工作评议态度积极，述职报告内容详实。此项工作不仅能督促被评议单位改善服务质量、提高服务水平，更好地为群众服务，还能提高被评议单位的对外形象，必将对我乡经济社会又好又快发展起到积极的推动作用。

四、围绕发挥代表作用，积极开展代表调研视察活动

今年4月11日，乡人大组织市、县人大代表和乡人大代表团团长进行了调研视察活动。乡政府有关职能部门和乡直有关单位负责人也参加了此项活动。通过对世华农业设施栽培、500千伏变电所和华光新农村等重点项目的调研视察。代表们一致认为，近年来我乡农业产业结构调整力度在加大，世华农业设施栽培的发展填补了我乡大棚蔬菜生产的空白；500千伏变电所的顺利落地，提升了众兴乡的对外形象；华光新农村建设的顺利实施，凝聚着党委的心血和政府的工作力度，彻底改善了项目建设区农民的生产、生活环境，有利于发展现代农业生产和旅游休闲产业，对众兴的经济社会发展将起到积极的推动作用。此举得到了县人大有关负责人的充分肯定。

五、积极围绕乡党委开展中心工作

今年以来，乡人大在乡党委的领导下积极参加乡中心工作。人大主席多次到村督察有关工作，并亲自参与处理重点稳定工作，人大副主席不辞劳苦的战斗在新农村建设的第一线，为华光新农村建设做出了大量的扎实有效的工作。

今年我乡人大虽做了一些工作，取得了一定成绩，但与人民群众期望还有一定的距离，与上级的要求还有很大差距。面临新的形势和任务，下一步，我乡人大将在县人大常委会的关心、指导下，在乡党委的领导下，以更加务实的作风，围绕发展中心，突出工作重点，注重工作实效，通过抓自身建设，抓代表活动，抓督查督办，使人大工作进一步规范，人大代表的作用得到更好发挥，为推动基层民主政治建设，促进我乡经济社会又好又快发展，将着重做好以下几个方面工作：

一是加强制度建设，促进人大工作规范化，夯实我乡人大工作基础；

二是围绕社会热点、难点问题，积极组织代表活动，计划在11月份就新农村建设、工业聚集区发展、村村通工程、农业农村工作再次开展代表调研视察活动；

三是开展调研评议活动，发挥代表的监督作用。计划在12月份对乡政府办站所和乡直有关单位开展工作评议活动；

四是高度重视议案办理，着力解决热点难点问题。积极开展督查，推动政府中心工作，特别是在新农村建设、招商引资、工业经济、文明创建、村村通工程等方面重点展开工作；

五是加强人大宣传的信息报道工作，推进民主法制建设；

第9篇：对乡村建设的建议范文

内容提要: 乡村规划指对乡村建设在用地布局、建设要求等方面的部署与安排。其对规范农村土地利用，提高乡村建设质量以及统筹城乡协调发展具有重要意义。对乡村规划的法律性质主要涉及两个层面:一是行为意义上乡村规划的法律性质;二是结果意义上乡村规划的法律性质。而乡村规划的法律救济则主要包括申诉、控告权，申请复议，诉讼权及规划保障请求权。对乡村规划的法律规范体系则是指国家现行的有关乡村规划的制度，实施以及修改等方面的法律规范的总称。只有全面地把握乡村规划制度，明确乡村规划与其他规划制度的联系与区别，在宪法、法律、法规以及规章等层面上加以规范，从而推动我国乡村规划制度的发展与完善。

2008年1月1日施行的《城乡规划法》将乡村规划纳入调整范围，改变了以往《城市规划法》与《村庄和集镇规划建设管理条例》分别对城镇规划和乡村规划进行规制，城镇规划与乡村规划二元分立的状态。《城乡规划法》将乡村规划分为乡规划和村庄规划，与城镇体系规划、城市规划以及镇规划并列统称为城乡规划，并就乡村规划的制定、实施、修改、监督检查以及法律责任等问题做出了规定，为系统研究乡村规划提供了法律依据。本文将依据《城乡规划法》的相关规定，对乡村规划的法律性质、法律救济与规范体系等法律问题进行分析与探讨。

一、

乡村规划的概念与发展

乡村规划指国家结合经济和社会发展情况，对一定时期内乡村住宅、基础设施等各项建设在用地布局、建设要求等方面的部署、安排。

乡村规划是随着城市规划而逐渐产生、发展起来的。城市规划起源于19世纪末西方国家解决城市贫困问题的过程中，为解决由于人口激增及贫困而出现的各类问题，英国自19世纪起开展了公共卫生改良运动，学者提出了“田园城市”的口号，出现了以空间规划为主的社会改革方案，但起初的改良运动还停留在学者及民间组织主张和呼吁的层面。1909年，英国制定了《住房与城市规划诸法》(The Housing，TownPlanning，etcAct)，授予了地方政府编制和用于控制新住宅区发展规划的权力[1]。自此，城市规划从以往作为民间团体的倡议性活动发展成为政府的一项职权，走向了法制化的道路。1932年英国《住房与城市规划诸法》修改为《城乡规划法》，把乡村土地纳入了规划范围;1947年修改的《城乡规划法》将城乡用地作为整体，对城乡土地进行统一规划。乡村规划作为一项制度正式纳入了法律的调整范围。

基于城市与乡村在空间用地布局方面的协调性和不可分割性，各国规划法一般是在不断发展与完善城市规划的基础上，将乡村规划纳入调整范围，形成覆盖城乡的规划法典，以统筹城乡发展，更好地发挥规划的作用。如德国的《建设法典》、新加坡的《规划法令》、韩国的《国土建设综合规划法》以及马来西亚的《城乡规划法》等，为统合城市土地与乡村土地，确立了不同层级的规划，形成统一的城乡规划体系。

我国的乡村规划建设管理工作始于改革开放初期。1982年，当时的城乡建设环境保护部下设了乡村建设管理局，负责指导和协调全国农房建设工作，省级建设行政主管部门也成立了乡村建设处[2]。但是这一阶段的乡村规划管理工作缺乏法律的规范，只停留在政策性的行政管理层面。直到1993年国务院发布《村庄和集镇规划建设管理条例》，以行政法规的形式规定了乡村规划建设问题，乡村规划制度在我国才有了法律依据，开始走上制度化、规范化。

由于《村庄和集镇规划建设管理条例》是国务院发布的行政法规，与1990年实施《城市规划法》相比，前者的效力位阶低，且其对乡村规划的制定、实施、修改等方面的规定较为原则、笼统，这就造成了乡村规划和城市规划脱节、分立，乡村规划可操作性差的局面。为了加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善居住环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展，2007年10月28日全国人民代表大会常务委员会审议通过了《中华人民共和国城乡规划法》。

二、

乡村规划的法律性质

对乡村规划的法律性质进行探讨涉及到两个层面:行为意义上的乡村规划和结果意义上的乡村规划。前者指乡村规划的制定主体依据法定程序编制、确定、实施乡村规划的过程，即乡村规划行为;后者指乡村规划制定主体所编制、确定的文本形式的乡村规划，即乡村规划的内容。

(一)行为意义上乡村规划的法律性质

行为意义上乡村规划的法律性质指乡村规划在法律上属于何种类型的行为。作为一种新兴的规划类别，学界少有对乡村规划行为法律性质的专门探讨，而是将乡村规划(或城市规划)作为行政规划的一个下属概念，着重研究行政规划的法律性质。对于行政规划的法律性质，目前学界有行政立法行为说[3]、具体行政行为说[4]以及具体区分说[5]等几种观点。

由于行政规划的领域非常广泛，其在制定主体、内容、程序等方面也存在着差异，学者们从不同的角度出发论述行政规划的性质，因而得出不同的结论。但是涉及到乡村规划这一具体类型，笔者认为应在学界已有研究成果的基础上，结合乡村规划的编制、确定以及实施过程对其法律性质加以考量。

首先是乡村规划的编制、确定过程。我国《城乡规划法》第二十二条规定乡村规划的组织编制机关为乡镇人民政府，并由乡镇人民政府的上一级政府审批确定。可见，我国乡村规划采政府部门组织编制、审批确定的模式，是政府部门的职权之一。与此相对应的是，西方一些国家采用由代表市民利益的非政府组织确定规划的模式。如在美国，地方市镇设立的独立于行政部门的城市规划委员会享有规划的确定权[6]。

我国《城乡规划法》对乡村规划编制、确定程序的规定决定了乡村规划的编制审批为政府行政行为。因为政府编制、确定规划的过程是单方行为，不针对特定的对象，其结果是乡村规划内容的确定，且规划编制、确定主体为乡镇人民政府与县级人民政府，这就排除了乡村规划归属于行政立法行为与具体行政行为的可能性。因此，乡村规划的编制、确定过程属于抽象行政行为，即行政机关制定和发布普遍性行为规范的行为。

此外，应强调的是，《城乡规划法》第二十二条亦规定在村庄规划报送审批前，应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意。这一规定打破了单纯由政府部门审批确定城乡规划的状况，使村庄规划的确定具有了民间性，突破了城乡规划固化为政府行政职权而忽视公众意愿的局限。因此，村庄规划的编制、确定从作为纯粹的抽象行政行为的公权属性向私权自治属性过渡。

其次是乡村规划的实施过程。《城乡规划法》第四十一条第一款规定在乡村规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，由建设单位或个人提出申请，并由市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。通过颁发许可证的方式赋予相对人在规划区内使用土地或进行建设的行为属于行政许可行为，即在法律一般禁止的情况下，行政主体根据行政相对人的申请，通过颁发许可证或执照等形式，依法赋予特定相对人从事某种活动或实施某种行为的权利和资格的行为。此外，乡村规划的实施还包括对违反乡村规划的，有权行政部门可以采取行政处罚及行政强制等具体行政行为。因此，乡村规划的实施过程实际上是政府行使职权从事具体行政行为的过程。

(二)结果意义上乡村规划的法律性质

乡村规划方案只有经过特定的程序，由有权主体批准以后，才能正式生效。生效的乡村规划表现形式为规划文本、图纸以及附件。规划文本是对规划的各项目标和内容提出规定性要求的文件;图纸用图像表达现状和规划设计的内容，其表达的内容及要求与规划文本一致;附件主要包括对规划文本或图纸做出具体解释的规划说明书和基础资料汇编(以下统称乡村规划文本)[7]。

结果意义上乡村规划法律性质的探讨涉及到乡村规划的内容与形式两个层面，即乡村规划内容的法律性质与乡村规划文本的法律性质。

首先，乡村规划内容的法律性质指乡村规划中做出的各种规定性要求的法律性质。由于乡村规划要对农村住宅、道路、供水、排水、供电、垃圾收集、畜禽养殖场所等农村生产和生活服务设施、公益事业等各项建设的用地布局、建设要求等做出具体安排，这实际上是限制农村土地所有权人、使用权人使用土地进行建设的自由。对于乡村规划的这一属性，有学者认为属于公用限制，即为满足特定的公益事业的需要而对特定的财产权赋予公法上的限制。更进一步分析，此种限制可以细化为使用管制和密度管制，前者是对土地用途的限制性规定，后者是对建筑物高度、建筑物容积率、基地面积等方面的限制性要求。

其次，乡村规划文本的法律性质是指其属于何种性质的文件，具有怎样的法律效力。结合《立法法》的规定，因为乡村规划由县级人民政府批准确定的，这就排除了其成为地方性法规和地方政府规章的可能性。但是依据《城乡规划法》第七条与第九条，乡村规划一经批准公布，则成为乡村建设和规划管理的依据，任何单位都应当服从规划的管理。因此，乡村规划文本属于没有立法权的行政机关制定的行政规范性文件，即行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的具有普遍约束力的规范性文件。

乡村规划的法律救济

乡村规划的法律救济指因乡村规划的制定、实施以及修改等行为违法或不当而受到侵害的主体向行政机关或法院申请撤销、变更该行为，并请求弥补因该行为所产生损害的制度。因乡村规划体现为一系列制定、实施以及修改等过程，且不同阶段的行为过程其法律性质不同，所以乡村规划的法律救济在不同阶段亦存在差异。笔者将根据乡村规划的不同阶段对其法律救济进行相应的分析和探讨。

(一)乡村规划制定的法律救济———申诉、控告权

乡村规划的制定属于抽象行政行为，这就排除了对乡村规划的制定行为提起行政复议和行政诉讼的救济途径，因为我国《行政复议法》与《行政诉讼法》都排除对抽象行政行为的审查。但是《宪法》第四十一条第一款规定公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。结合《城乡规划法》第五十八条的规定，对于依法应当编制乡村规划而未组织编制，或者未按法定程序编制、审批、修改乡村规划的，公民可以向上级人民政府提出申诉控告或者检举，由上级人民政府责令改正。

(二)乡村规划实施的法律救济———申请复议、诉讼权

乡村规划的实施具体包括乡村规划行政许可、乡村规划行政处罚及乡村规划行政强制等具体行政行为。如公民合法权益受到乡村规划实施行为的侵害，其可以依法申请行政复议或提起行政诉讼，请求撤销或变更相应行为并弥补对其造成的损失。

再者，如果公民认为乡村规划实施行为所依据的乡村规划文本不合法时，依据《行政复议法》第七条，可以在对乡村规划实施行为申请行政复议的同时，一并向行政复议机关提出对乡村规划文本进行审查。因为乡村规划文本为县级人民政府制定的规范性文件，属于行政复议可审查的内容。

(三)乡村规划修改的法律救济———规划保障请求权

规划保障请求权指基于对城乡规划的信赖而从事相关具体行为的公民，因规划的变更而导致合法权益受到损害的，请求行政机关弥补因此造成的损失的权利。规划保障请求权的理论依据为信赖保护原则，即为维护法律稳定、政府诚信以及保障公民基本权利，政府对其行为应守信用，对个人或组织对政府行为的正当信赖必须予以合理保护，以使其免受不可预计的不利后果[8]。

我国正处于经济、社会快速发展的时期，经法定程序制定的乡村规划会在经济、社会发展过程中因具体情况的改变而产生修改的必要性。如果任意修改乡村规划会削弱其权威性，甚至会造成乡村规划丧失作用。因此《城乡规划法》明确限定了修改乡村规划的程序，即依照乡村规划的制定、审批程序进行修改。这就维护了乡村规划的稳定性，有利于保障乡村规划的规范作用。即使依法对城乡规划进行修改，信赖原规划并且已采取相应行为的公民其合法权益亦存在受到侵害的可能性。此种情形下，合法权益受到侵害的公民可行使规划保障请求权，请求行政机关补偿损失。

我国《城乡规划法》并未明确规定规划保障请求权，而是概括性地宣示:对于因规划修改而受到损失的利害关系人，应当依法给予补偿。具体到乡村规划，第五十条规定在乡村建设规划许可证发放后，因依法修改乡村规划给被许可人合法权益造成损害的，应当依法给予补偿。但该规定没有明确补偿是由行政机关主动给予还是由当事人提出请求，此外对补偿数额、补偿金的负担以及补偿争议解决等程序问题亦没有做出规定。因此，对于行政机关未主动补偿因修改规划而造成的损失时，应赋予公民规划保障请求权。此外，应进一步明确补偿数额的确定方式以及补偿争议的诉讼解决方式。对于补偿金的负担，可以借鉴日本《都市计划法》第75条有关城市计划事业受益人负担金制度的规定，由规划事业受益人承担。

四、

乡村规划的法律规范体系

乡村规划的法律规范体系指国家现行的有关乡村规划的制定、实施以及修改等方面的法律规范的总称。乡村规划作为一项制度，在宪法、法律、法规以及规章层面都有相应的规范对其加以规定。研究乡村规划的法律规范体系有利于系统、全面地把握乡村规划制度，明确乡村规划与其他规划制度的联系与区别，从而推动乡村规划制度的发展与完善。

(一)乡村规划法律规范体系的构成

首先是宪法层面上，《宪法》第十六条第五款规定:“一切使用土地的组织和个人必须合理的利用土地。”第八十九条关于国务院行使的职权中规定:“领导和管理经济工作和城乡建设。”第一百零七条规定:“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域的……城乡建设事业……等行政工作……”宪法的这些规定提出了公民合理利用土地的义务，并且授予政府管理城乡建设的权力，也构成乡村规划对公民使用土地进行建设加以限制的宪法依据。

其次是法律层面上，《城乡规划法》系统规定了乡村规划的制定、实施、修改程序，并明确了相应的法律责任，构成乡村规划制度的主要法律依据。《土地管理法》第三章“土地利用总体规划”以及第五章“建设用地”对乡村规划的建设用地规划和用地程序做出了限定。这些规定与《城乡规划法》中有关乡村规划的内容共同构成法律层面上的乡村规划体系。

再次是行政法规与部门规章层面上，《城乡规划法》颁布后，《村庄和集镇规划建设管理条例》并未废止，依旧具有效力。在乡村规划领域，《城乡规划法》未加以规定的则适用《村庄和集镇规划建设管理条例》。2008年1月30日建设部关于贯彻实施《城乡规划法》的指导意见作为部门规章构成乡村规划法律规范体系的内容。

最后是地方性法规和地方政府规章层面上，如各地城乡规划条例以及实施城乡规划法办法、实施《村庄和集镇规划建设管理条例》办法等。

(二)乡村规划与土地利用总体规划———《城乡规划法》与《土地管理法》的竞合分析

《土地管理法》规定国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地，并且明确乡村规划应当与土地利用总体规划相衔接。《城乡规划法》亦规定乡村规划的编制应与土地利用总体规划相衔接。上述规定在法律规范层面界定了乡村规划与土地利用总体规划的关系，即城乡规划的编制要符合土地利用总体规划的要求。细究之，土地利用总体规划是以土地为对象，界定农用地、建设用地和未利用地的范围。乡村规划则主要以乡村建设用地为对象，合理安排建设用地内的建设活动。因此，从一定意义上可以说土地利用总体规划是乡村规划的前提。对于两者内容冲突的情形，应认定土地利用总体规划效力优先于乡村规划。

(三)乡村规划与城镇规划———《城乡规划法》内部的二元分立

《城乡规划法》一改《城市规划法》只规定城市规划的状况，将乡村规划与城镇规划并列纳入了调整范围。对此，学界给予高度评价，认为这一变化改变了城乡分割的规划管理制度，有利于城乡统筹规划、协调发展[9]。在肯定《城乡规划法》涵盖乡村规划具有积极意义的同时，笔者认为其宣示性意义要大于实际作用。因为《城乡规划法》依旧沿革了将城镇与乡村分立的做法，就城镇与乡村分别制定城镇规划与乡村规划，而不是就一定区域内的城镇和乡村统一编制城乡规划。对此，笔者认为应该借鉴我国台湾地区的经验，即制定综合开发计划，将都市土地与非都市土地纳入同一个管制系统，以此达到协调城乡空间布局的目的[10]。

(四)乡村规划与村庄、集镇规划———《城乡规划法》与《村庄和集镇规划建设管理条例》竞合分析

《村庄和集镇规划建设管理条例》第三条规定，村庄、集镇规划中的城镇指乡级人民政府所在地和县级人民政府确认由集市发展而成的作为农村一定区域经济、文化和生活服务中心的非建制镇。该界定与1989年《城市规划法》对城市的界定相对应，即区别于按行政建制设立的直辖市、市、镇。可见，村庄、集镇规划与乡村规划在概念上相同，都指城市以外的乡村规划区域的规划。因此，依据上位法优于下位法的原则，有关乡村规划问题，《城乡规划法》有规定的，应该优先适用其规定。但是应当指出的是，《城乡规划法》规定乡规划、村庄规划的区域由县级以上人民政府确定，规划区以外的区域不适用《城乡规划法》;而《村庄和集镇规划建设管理条例》规定村庄、集镇规划区为村庄、集镇建成区和因村庄、集镇建设发展需要实行规划控制的区域。可见，村庄、集镇规划区的范围要广于乡规划、村庄规划的范围。对于乡规划、村庄规划之外的村庄、集镇区域依旧适用《村庄和集镇规划建设管理条例》。

注释:

[1]李德华.城市规划原理[M].北京:中国建筑工业出版社，2001·583

[2] 建设部政策法规司，国务院法制办农业资源环保司，编·城乡规划与建设法规知识读本[M]·北京:知识产权出版社，2007·24

[3] [德]平特纳·德国普通行政法[M].朱林，译·北京:中国政法大学出版社，1999·159

[4] [日]南博方，著.日本行政法[M]·杨建顺，周作彩，译北京:中国人民大学出版社，1999·62

[5] [德]汉斯·J·沃尔夫，奥托·巴霍夫，罗尔夫·施托贝尔·行政法:第2卷[M]·高家伟，译·北京:商务印书馆，2002·181

[6] 刘飞，主编·城市规划行政法[M]·北京:北京大学出版社，2007·87

[7]刘飞，主编·城市规划行政法[M]·北京:北京大学出版社，2007·112-113

[8]罗豪才，湛中乐，主编·行政法学[M]·北京:北京大学出版社，2006·281