新农保体制建构争议及其优劣势

本文作者：陈梅兰 单位：平潭县社会劳动保险管理中心

从1998年到2005年末的这七年间，农村养老保险的参保人数非但没有上升，反而一直在10%这个目标以下徘徊。通过不断探索，在2008年，党中央在十届三中全会上提出建立新型农村社会养老保险制度的目标和要求。自2009起，全国开展了新型农村养老保险制度的试点，开始了新一轮的农村养老保险制度建设。

学术界对于建立农村社会养老保险制度的争议焦点

新旧农村社会养老保险制度之间，既有相同之处，也有不同之处，从老农保制度的实施过程来看，虽然经历了稳步发展的阶段，但也有着缺陷和弊端。因此，在提出建立新型农村社会养老保险制度初期，学术界的专家学者仍有着不同的观点。如何正确、客观地看待新旧农保，如何推陈出新、科学地部署，政府、全社会如何配合，在新制度的实施过程中可能发生问题时如何有效预防并及时解决，如何避免重蹈覆辙，成为了专家学者争论的焦点。

在制度的可行性研究中，一种观点认为：全面实施农村社会养老保险制度的客观条件目前还没有完全具备，在实施范围的选择上，既要考虑经济指示，又要考虑社会意义，应该客观面对国家经济发展不平衡的现状，有选择性的确定优先发展的城市区域，不能全面铺开，一概而论。另一种观点认为：全面实施农村社会养老保险制度的基本条件已经完全具备。第一，国家的经济实力可以确保基金的稳定、及时到位；第二，农业的基础地位降低，农民涌入城市务工，留守农民老龄化现象严重，农业生产率急剧下降，亟待生活保障制度的实行；第三，信息的发达使得政府的宣传及时到位，使农民意识到社会保障的重要性，全民参保意识显著提高；第四，国家经济发展已经不平衡，因此不能在农村社保工作上再出现偏差，应该因地制宜，针对各地的实际情况适当调整政策方向，在全面铺开的基础上，让每位农民都能得到社会保障的福利。

在责任主体的选择上，学者普遍认为，政府应担负起社会保障基金的主要责任。第一，国家强制力可以保证财政供款及时；第二，各级政府主管部门可以有效施行监督机制；第三，社会保障本身就是政府行为，政府的责任不可推卸；第四，传统农村社保具有商业保险的性质，政府职责的缺失使得农村社保失去了社会共济性的特点。个别学者提出一种担忧，中国有七亿农民，而政府的财力毕竟有限，一旦资金链断档，补贴责任将不知由谁承担。他们认为，养老金领取高峰期尚未到来，必须提前未雨绸缪，防患于未然。学术界的争议，无疑给制度的本身提出许多现实问题，也使政府和全社会可以站在现实角度理性思考问题。新制度的推行必须要摒弃旧制度的缺点，要考虑周全，一方面考虑国家综合实力，另一方面考虑社会、农民本身的能力，不能将一项社会福利衍变成为国家、社会、农民的负担。

农村社会养老保险制度的SWOT分析

2011年9月举行的“全国农村老龄问题高峰论坛”上了这样一组数据：第六次全国人口普查结果显示，农村人口的老龄化比例为15.40%，已高出全国平均值。在社会养老保险制度中，国家首先开展了城市社保工作，经过十几年的飞速发展，城市社会养老保险制度基本实现目标，城市人口老有所养、老有所依的问题已得到基本解决。不过，由于农村一直是以家庭和土地养老方式为主，大量青壮劳力的流出使得这一方式受到挑战，农村对社会保障这一公共产品的需求与日俱增。在这种情况下，依靠社会养老保险制度来解决农民的生产、生活、养老等问题，满足农民的自身需求，已成为当务之急。新型农村社会养老保险制度（简称“新农保制度”）要求，只要农民参保就有补贴。政府对于正常连续缴费的农民参保人会给予补贴，实行统筹和个人账户相结合。新制度的门槛低，收费的标准设立了不同缴费档，农民可根据自身情况灵活进行选择。新农保制度还特别关注了一些特殊群体，如残疾人（一、二级）、享受低保人员等，达到政策要求的这类人员，既不需要缴纳个人账户费用，还会享受政府补贴，充分体现了制度的优越性。在政府工作计划中，还把被征地农民、农民工做为重点扶助对象，依农民工的流动性特点，设立可在城市间联网、调整转换的方式，提高机动性。由此可见，新农保制度的施行对于解决老有所养、老有所依的问题十分有益。

“三农”问题的提出，体现了国家依靠工作反哺农业的决心。以工业反哺农业，主要是要解决城乡收入差距问题，而农村社会养老保险正是先从基本生活保障上解决农民养老问题，带动农民回归农业生产，提高农民进行农业生产的保障。另一方面，社会养老保险制度也可以解决农民劳动与就业问题。通过建立城乡统一的市场格局，建立工业反哺农业的机制，使得农村工业化、产业化、机械化水平大大提高，通过建立城乡市场，通过激励机制、合理的分配制度及保障制度，使农民在家乡也能实现务工，改善农民外出就业现象。

近几年，农村家庭普遍面临空巢现象。农业用地的征用、农民外出务工、人口老龄化，使得农村家庭的结构发生了极大变化。劳动力的转移使得空巢家庭越来越多，而留守人员普遍劳动力降低或丧失，维持基本生活都比较困难，子女无法在身边养老问题愈加突出。新制度的实施，首先会缓解留守人员的生活压力，也会减少外出劳动力的后顾之忧。城乡结合部的建立，在增加农民留在家乡就业机会的同时，也解决了一部分老人的养老问题。

城市和农村的社会保险体系的公平、稳步发展，是国家经济进步的重要体现。全面推行农村社保制度，有利于农民的教育、务农、务工、就业等方面机率的提高。但是，随着经济的发展、国家的进步，社保制度的发展不能只讲效率。扩大覆盖面要在保证公平公正的基础上，要尽可能地实现社保制度的最终目的———人文关怀。在实施过程中，更要注重公平公正对待每一个农民个体，真正让社保制度发挥出社会补偿作用。

新农保制度的基础和指导思想还停留在《县级农村社会养老保险基本方案》上，除此以外没有颁布任何相关的法律进行约束，使得我国的农村社会养老保险制度缺少法律层面的效力。由于缺少法律约束，各级政府对制度的执行力也不尽人意。发展不平衡、效率低下、存在克扣截留等不正常现象还时有发生。因此，在2000年至2006年期间，农村参保人数明显下降，表现出了极大的不稳定性，农民的参保意识开始动摇。法律制度的缺失，成为社保制度有效实施的最大障碍。

农村社会养老保险制度目前的社会监督机制尚未建立健全，执行过程完全依赖行政手段，而行政权利在百姓心中是最容易被利益驱化的，缺乏公平性、权威性。基金的保管和发放缺少透明度，主管部门垄断权利，各地因社保金挪用、截留而发生的贪污腐败、行政失职等现象屡有发生。在这种情况下，社会呼唤国家成立专门的监督管理部门，建立行之有效的监督管理机制，保证和促进制度的实施和发展。

尽管各地都出台了维护农民工的政策，一些城市还建立了农民工劳动力市场，为农民工务工、就业提供了良好的服务。但是，拖欠工资、工伤和职业病得不到赔偿和救治、子女上学难、工作不稳定等现象还非常普遍。这些现象也使得农民工不停在各城市间辗转。在这种情况下，社保制度如何能适应农民工的流动性特点，既能及时转入农民工新到城市，又能保证不会因频繁的转入转出而使资料出现偏差，这是一项重要课题。如果这项课题不能得到解决，那么这部分流动大军将会是首先放弃参保的人群，无疑会造成制度实施的巨大阻力。

在养老金发放过程中，因为各地缴费过程中的标准和要求不统一、领取方式不灵活等问题，使养老保险的缴纳和领取成为了农民的精神负担。许多农民对于政策的理解出现偏差，形成一种个人没有享受到待遇反而还要支出的不正确观念。归根究底，这都不是农民的错，是政府主管部门的宣传解释不到位。有些部门负责人，对于农民的疑问不屑一顾，只言片语便打发了；有些负责人甚至自身对政策的理解都不透彻，更别提为百姓正确解答。较低的工作效率、不及时的宣传、不恰当的解答，都成为了国家实施这项惠民政策的绊脚石。政府应该切实担当起职责，做好相关人员的培训，提升为农民兄弟服务的意识。只有把政策解释到实处，才能把制度落实到实处，才能使老百姓真正得到实惠。

总理于2011年6月1日主持召开了国务院常务会议，会议讨论决定自2011年7月1日起，启动城镇居民社会养老保险试点工作，2011年底实现试点覆盖范围达到60%的地区，在2012年在全国范围内基本实现全覆盖。开展城镇居民社会养老保险试点，是党中央、国务院作出的一项重大决策，是一项加快建立覆盖城乡居民社会保障体系的重要工程，是促进农村经济快速发展、提高农民生活质量的一项重要举措。要特别强调的是，在开展试点的过程中，还要注意科学选择不同类型的试点，使试点具有广泛的代表性，这样才能为农村社会养老保险在全国逐步推广、探索经验奠定良好的基础。同时在实施过程中，必须正确把握和严格遵循国务院要求的“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的基本原则，认真切实贯彻落实中央确定的各项政策措施，同时必须要确保政府补贴资金及时足额到位，保证基金安全，绝不允许任何层级单位挤占挪用。各级政府和相关单位更要特别重视，加强责任心，认真履行职责，密切协调配合，互相监督检查，在多方合力下，保证政策全面落实到基层，真正给农民带来实惠。在市场化运营中，商业保险积累了丰富的管理经验，具有极强的风险处理能力。在中间服务中，商业保险在管理结算、支付效率、运作流程上能够提供一系列专业、优质的服务。如果能将商业保险加入到社会养老保障当中来，将会成为运用市场机制改善公共服务的最有力武器，成为提高社会保障水平的最佳手段。所以，发挥商业保险的补充作用，将对完善社会养老保障制度的结构起到支持作用。

经济的迅猛发展使全国各地的经济处于一种非均衡状态，具体表现在教育、医疗、住房、收入、社会保障等各个方面。收入水平决定消费水平，只有增加农民收入才能提高农民的购买能力，才能有效地开拓农村消费市场。然而，目前农民的收入仍处于较低水平。只有尽快改善城乡发展状况，缩小贫富差距，使城市人和农民均能享受平等的生活，才能保障国家和社会稳定，促进国家经济的稳定发展。老年人口的比例同劳动力的总负担率成正比，老年人口比例小，则劳动力负担轻，老年人口比例大，则劳动力负担重。当人口老龄化现象严重时，则退休金、养老金的领取人数越来越多，国家财政压力将急剧增大，社会负担加重，家庭的养老责任更加繁重。老龄人口的医疗费、保健费、生活费用支出会随着老龄人口的增多而拉高，而对于住房、电器、私家车辆等消费品的需求将大大降低。消费重心的偏移以及消费能力的减退，必然会成为经济发展的障碍。步入老年后，老年人的社会角色已完成，可以回归家庭安度晚年，因此收入趋于稳定，个人储蓄将大大减少，将会限制社会投资的发展。老年人口比例的上升则意味着劳动力人口比例的下降，导致劳动力的缺乏，对经济发展尤为不利。而农村人口老龄化现象更为严重，必将制约农村经济的发展。

综合以上SWOT形式的分析，可以得出这样一个基本结论，即完善的社会保险体系，应该包括制度体系、管理服务体系、监管体系三个方面内容，这是构成驱动社会保险事业前进的“三个轮子”，三者之间是相互影响、相辅相成的，任何一方的缺失或短板，都会影响社会保险整体目标的实现，削弱社会保险的功效。制度是前提，是根本，没有制度，就无从谈及管理服务与监管，而管理服务与监管是基础，是保证，没有健全完善的管理服务与监管，再好的制度都不能很好地落实，农民就很难感受到制度的好处，制度就不能得到农民的拥护，实施效果就会打折扣以至难以持续。就当前农村社会养老保险制度的建立、发展而言，更是如此，更须高度重视，三者不可偏废。