机关事业单位养老保险制度改革困境分析

摘要:如何实现机关事业单位养老保险制度的平稳并轨以确保全国统一劳动市场的形成，保障经济社会的稳定发展，是机关事业单位工作人员退休保障制度改革至关重要的环节之一。目前，我国养老保险制度“并轨”改革还存在一些约束条件，主要是政治支持缺失，利益冲突显著;转轨成本巨大，基金收支失衡;补充机制滞后，体系发展受阻。为破解改革深化过程中的困境和难题，需要健全相关配套措施，打破长期存在的体制机制问题，形成改革的联合动力;多项制度齐下，缓解收支压力;形成多层次、可持续的养老保险体系。

关键词:机关事业单位;养老保险制度改革;改革困境;完善对策

一、养老保险制度“并轨”改革的约束条件

(一)政治支持缺失，利益冲突显著

社会保障制度体现了一个社会各群体的利益关系，养老保险制度的改革则是各利益群体相互竞争和妥协的结果。在“官本位”的思想引导下，机关事业单位员工天生有着职业优越感，自认为其职业声望远高于企业，再加上近年来机关事业单位养老金替代率连续多年高于企业(见图1)，因而与企业养老保险制度“并轨”改革在他们心中就意味着“降级”。当机关事业单位员工产生心理落差，认为自己会在改革中利益受损时，就会做出抵制行为，这也是目前我国养老保险双轨制改革面临的政治约束体现。回顾我国养老保险双轨制的改革进程，2009年试点省份的并轨改革失败正是政治支持缺失、参与群体阻挠、民众呼声反对的真实写照。再者，双轨制改革一直以来是由上而下单方面制定的，民众缺乏参与权、表达权，缺乏制度公平的程序正义保障［1］。

(二)转轨成本巨大，基金收支失衡

将机关事业单位福利化的退休金制度转化为社会化养老金制度，必然要涉及到转轨成本问题。机关事业单位人员自2014年10月才开始进行养老保险基金的积累，而转轨后涉及日益增多的退休人员养老金的发放问题，这就意味着需要考虑养老金账户如何补齐、需要补齐多少等问题。因此，需要对并轨后机关事业单位养老金账户所承担的转轨成本进行测算。根据韩烨在《再分配理论视阈下我国养老保险双轨制改革研究》中所提到的，对于养老保险制度改革的转轨成本分两个方案进行计算:一是一次性做实养老金账户，消除转轨成本，即转轨成本=∑缴费率×平均工资水平×缴费年限×总人数，经测算合计约9.8万亿元，占2015年GDP总值的15%，占全国财政收入的61%，即若2015年一次性补齐所有养老金账户，则需耗费一半多的财政收入，转轨成本巨大。二是未来逐期消除养老金转轨成本，即转轨成本=∑分年龄组承担的支付比例×替代率×平均工资水平，经测算合计约为12.21万亿元，且将在2040年左右达到成本支出的最大值，我国的养老保险体系将在未来30年面临严峻的支付压力。如此庞大的转轨成本由谁来支付，成为当前不可回避的问题［2］。从表1全国职工养老保险基金收支状况统计的数据可看出，虽然我国养老保险基金的累计结余逐年增长，但截止到2014年底，“收不抵支”的省份已增加至23个，负结余总额达1321亿元。它造就了我国养老保险基金积累的“增长悖论”:宏观层面来看，养老基金有大量结余，运行制度良好;而微观层面来看，部分省份的养老基金“收不抵支”问题尚未得到有效解决且缺口不断增大。根据机关事业单位养老保险改革原则，本次改革为增量改革，保证在职人员收入不下降，退休人员待遇不下调，通过增量进行结构调整和机制转换。按此原则进行改革可以大幅度降低改革阻力，保证制度并轨这一根本目标的完成。因而，各级财政需在不降低工资水平的前提下为职工缴纳养老保险、职业年金，这将导致自收自支事业单位和差额事业单位的筹资难度增加，地方政府将面临巨大财政压力。

(三)补充机制滞后，体系发展受阻

作为养老保险制度的补充机制，企业年金发展滞后，职业年金定位偏差，商业保险作用甚微，阻碍了我国多层次养老保险体系的均衡推进和完善，成为制约养老保险制度并轨改革的又一个约束因素。1．企业年金发展滞后。作为养老保险体系的第二支柱，企业年金制度已建立并运行12年，但与基本养老保险相比，其整体水平还很低。据人社部统计公报，截至2015年底，我国企业年金积累基金规模9526亿元，仅占城镇基本养老保险基金累计结余3.6万亿元的26.95%，占当年GDP不到1.5%。建立年金的企业数量仅为75454家，不到全国企业法人单位的10%，远低于发达国家40%以上的水平。而参与人数为2316万人，也仅是城镇职工基本养老保险参保人数的6.55%，占城镇就业人口的比例只有2.99%，与发达国家接近60%的水平相去甚远。中国社会保险学会会长、人社部原副部长胡晓义指出，目前企业年金覆盖面仍然较小，“在全局上还很难说已经发挥了重要的补充作用”。若企业年金参与率不能得到有效提高，基本养老保险依然承受巨大压力，构建“多层次混合型”福利体系的目标将难以实现［3］。2．职业年金定位偏差。职业年金是机关事业单位基本养老保险的补充机制，对降低基本养老保险替代率，缓解财政压力起着很重要的作用，在保障待遇水平不下降的前提下建立职业年金，具有强制性、福利性等特点。有关专家认为，职业年金的发展会倒逼企业年金的发展，促进养老保险体系第二支柱的整合与统一。但凡事都有两面性，职业年金在给企业年金的发展提供动力的同时也给予了压力，压力一旦不能消解将会形成新的双轨制，引发更加悬殊的待遇差距不公平现象。3．商业保险作用甚微。作为多层次养老保险体系的第三支柱，商业保险是个人和家庭自我保障的一个重要工具。但由于缺少税收政策扶持，价格居高不下，风险管理优势不明显，导致其社会认同程度不高，与欧美等国家相比发展状况差距较大，在整个养老保障体系中所占比例过低。此外，民众的保险知识也有限，对商业保险的了解不多，缺乏信任，致使其第三支柱的制度补充作用远没有发挥出来，与发达国家的社会保障体系存在很大差距。

二、养老保险制度“并轨”改革的完善对策

(一)健全配套措施，克服改革阻力

养老保险制度改革的首要问题是处理好涉及人群的利益，获得充分、广度、持久的支持。通过相关配套制度的建立健全，打破长期存在的体制机制问题，形成改革的联合动力，促进政府、各利益群体和民众对改革的持续参与和支持，缓解改革阻力，推动改革进程，确保改革成功［4］。1．在进行收入分配制度改革时要坚持注重效率、维护公平。初次分配要注重效率，创造机会公平的竞争环境，维护劳动收入的主体地位;再分配要注重公平，提高公共资源配置效率，缩小收入差距。同时，要规范收入分配秩序，理顺收入分配关系，提高劳动者报酬在国民收入中的比重，充分调动劳动者的积极性;规范灰色收入，加大对腐败的惩治力度，清理非法收入。建立以市场为主导，政府、雇主、雇员三方协商的工资决定机制与增长机制。2．要推进机关事业单位人事制度改革。目前，机关事业单位养老保险制度改革已尘埃落定，但此次改革并未统筹考虑机关事业单位的编制外人员，留下了编内外“同工不同酬”的遗留问题。要想解决这个问题，首先要推进人事制度改革。随着事业单位分类改革基本完成，从2011年开始启动的新一轮事业单位改革的上半场已经告一段落，下半场的改革内容主要包括事业单位的编制创新改革，编外人员的安置以及高校、医院等单位取消编制管理等。目前北京高校针对编外人员普遍采取“备案制管理”，即如果一所高校有800个编内人员，500个编外人员，那就需要备案1300个职工岗位，并以此为基础做财务预算。但这只是一个框架式的方案，更细节的内容仍然需要在改革的试点和探索中发掘出一套新的管理规范。3．要完善机关事业单位人员的薪酬福利制度。工资福利制度的健全、科学与否对养老保险改革会产生重要影响。随着并轨改革的推进，机关事业单位退休人员基本养老金计发办法与企业保持一致并同步进行待遇调整，但在职人员工资却没有完善的制度化调整机制。当前机关事业单位的工资制度存在“低工资、多补贴、滥福利”现象，整个薪酬结构不合理，甚至有些单位的地方补助性福利和工资外收入可达总收入的三分之二。国家已开始采取政策措施对机关事业单位在职人员工资结构进行调整，但需要进一步建立常规的薪酬调整机制，规范福利范畴，增加基本工资比例，实现收入信息的公开透明，为完善机关事业单位人员的养老保险制度扫除障碍［5］。

(二)制度多管齐下，缓解收支压力

1．提高统筹层次，增强基金抗力。目前，我国大部分地区的基本养老保险制度还只实现了省、市级统筹，河北省于2014年7月实现了企业职工基本养老保险的省级统筹，运行顺利，改革效果显著。十八届五中全会明确提出“实现职工基础养老金全国统筹，划转部分国有资本充实社保基金”。不同省份的经济发展水平和人口年龄结构存在较大差异，所以养老保险基金结余也盈亏不一。根据《中国统计年鉴》(2016)的数据显示，截至2015年末，城镇职工基本养老保险基金累计结余位居全国前三位的广东省(6532.8亿元)、江苏省(6532.8亿元)、浙江省(3163.7亿元)占全国基金结余总额的36%。如果我国实现了职工基础养老金全国统筹这一目标，那么就可以实现在不同省份之间调剂盈亏，缓解养老金收支平衡压力，增强基金的抗风险能力，同时也解决了基本养老保险关系的跨省转移接续问题［6］。2．规范调整机制，避免主观盲目。养老金调整机制应遵循的原则是:第一，为保证退休职工基本生活水平不降低，要考虑物价上涨因素;第二，为使退休职工分享经济发展成果，应考虑经济增长因素，且不能给经济发展带来负担;第三，应进行规范化调整，制定公开性的相对市场化的调整机制。因此，养老金调整应综合考虑物价上涨率和实际工资增长率两个指标，且一般情况下，每年启动一次调整机制，并与企业基本养老金同步调整，在出现严重的通货膨胀等特殊情况下，还可在年内启动应急调整机制。养老金调整幅度=物价上涨率+实际工资增长率的一定比例。2001—2013年，中国年均物价上涨率为2.5%，机关事业单位职工平均实际工资增长率为11.5%，同时假定退休职工分享经济发展成果的比例为30%，由此得出退休职工基本养老金调整幅度建议为:2.5%+11.5%×30%=5.95%。《关于2015年中央和地方预算执行情况与2016年中央和地方预算草案的报告》指出，自2016年1月1日起按6.5%左右提高企业和机关事业单位退休人员养老金标准。3．延迟退休年龄，减轻养老负担。退休年龄关乎退休人数和在职职工人数，是养老保险制度中举足轻重的一个变量，其制定应以不同人群特征为前提，综合考虑劳动价值水平、劳动力供需、人均预期寿命等因素，同时兼顾对特殊、困难群体的照顾。我国现执行的渐进式延迟退休年龄政策，既符合按部就班、稳中求变的渐进主义原则，又符合适度社会保障理论，既有利于在职职工逐步适应和接受，又可减轻家庭和社会的养老负担，对基本养老保险基金的收支平衡压力起到了有效缓解作用。4．加强基金管理，健全投资运营。2015年8月23日，国务院颁布了《基本养老保险基金投资管理办法》，明确了基本养老保险基金投资运营采用信托管理模式，但并未指定具体的受托机构。全国社会保障基金理事会一直致力于社会保障基金的投资管理、运营工作，自2000年成立以来至2014年末，全国社会保障基金年均投资收益率8.38%，累计投资收益额5611.95亿元，积累了丰富的理投经验，极有可能成为基本养老保险基金投资运营的受托单位。针对此次改革中出现的养老保险基金收支平衡压力问题，引入社会保障基金可以为养老基金的支付能力吃上一颗“定心丸”，也会对正在建设中的统一的养老保险制度发挥积极作用。此外，还需要认真考虑的一个问题是———基本养老保险基金究竟是采取国家集中投资管理方式(比如委托给全国社会保障基金理事会)，还是选取多家符合资质条件的商业养老基金管理机构进行分散投资?本文认为，如果采取集中投资管理方式，则需要避免政治干预问题;而如果采取分散投资管理方式，则需要控制管理成本，以及考虑投资风险如何分担等问题。

(三)推进多元体系，促进改革深化

一个健康的、多层次、可持续的养老保险体系，应该由基本养老保险、企业年金(或职业年金)、商业保险共同组成。这其中，基本养老保险提供最基本保障，企业年金(或职业年金)、商业保险也是保障“老有所养”的主要力量。随着养老保险制度并轨改革的逐步推进，基本养老保险的顶层政策设计已完成，推进多支柱养老保险体系的发展是改革的趋势和必然。1．推进企业年金和职业年金协同发展，发挥第二支柱积极作用。职业年金的建立要遵循权利与义务相对应的原则，做到公平与效率相结合。在资源配置方面，政府除了承担资金来源并制定一定的税收优惠政策外，不直接参与年金的运营和管理。市场是年金资源配置的主体，资金运营投向、机制和过程都要公平、公正、公开、透明，同时在政府的有效监管下运作;在层次维度上，不同行业要允许有一定的差异性，但这种差异性应控制在一定范围内;在空间维度上，要随参保人员的流动而具有可携带性。职业年金的顺利推进将对企业年金形成倒逼态势，刺激和带动企业年金协同发展，使企业年金并入职业年金发展的快车道，促进越来越多的企业建立企业年金制度，并从根本上消除在制度改革中出现的新的“双轨制”。《国务院办公厅关于印发机关事业单位职业年金办法的通知》(国办发〔2015〕第18号)的出台，意味着养老保险制度改革又向前迈进了一步，年金将在提高退休人员养老保障水平方面发挥重要作用，弥补单一层次的养老保险给付给财政带来的负担和压力。2．提高商业保险的社会认同，鼓励第三支柱承担养老责任。商业保险是个人和家庭自我保障的一个重要工具。与政府主导的基本养老保险相比，具有多样性、便利性等优点。无论是从人力、技术、信息还是资本来说，商业保险公司在风险管理方面都具有很大的优势。2014年，国务院出台的《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》和《关于加快发展商业健康保险的若干意见》大大促进了我国商业保险服务能力的提升，有助于推进多层次社会保障体系建设。总理在2015年3月5日的“政府工作报告”中也指出，要“推出个人税收递延型商业养老保险。大力发展普惠金融，让所有市场主体都能分享金融服务的雨露甘霖。”我们不能期望基本养老保险将所有的事情都办好，实现“老有所养”，还需要家庭和个人未雨绸缪，做好基本养老保险之外的功课。在未来社会分工更加明确的背景下，商业保险将成为养老保险体系强大的主力军。

三、结语

养老保险制度并轨改革符合社会保障公平、可持续发展的基本原则。当前是改革的初期阶段，政策执行和落实效果都有待检验。本文针对深化改革过程中可能遇到的困境和难题进行了分析研究，并探索了破解困境的有效途径，为推进改革的良性、可持续发展提供参考。相信更加公平合理的全国养老保险制度在不久的将来一定会实现。

参考文献:

［1］朱恒鹏，高秋明，陈晓荣．与国际趋势一致的改革思路———中国机关事业单位养老金制度改革述评［J］．国际经济评论，2015(2):9－28．

［2］韩烨．再分配理论视阈下我国养老保险双轨制改革研究［D］．吉林:吉林大学，2015．

［3］薛惠元，邓大松．我国养老保险制度改革的突出问题及对策［J］．经济纵横，2015(5):82－88．

［4］杨琦．安徽省城镇职工养老保险并轨改革的困境与对策研究［D］．安徽:安徽大学，2016．

［5］马红鸽，席恒．我国养老保险制度改革的协同机制研究———基于信号传递理论的分析［J］．社会保障研究，2016(1):26－30．

［6］彭浩然．名义账户制是我国基本养老保险制度改革的良方吗?［J］．经济管理，2016(7):177－184．

作者：郝丽 王伟 单位：河北农业大学人事处