城市精细化管理思路

近年来，为适应现代城市发展需要，国内一些先进城市认真学习发达国家先进的城市管理经验，充分吸收现代企业的管理思想和方法，积极探索城市精细化管理新模式，取得了显著成效。宜城市城市管理有着良好的基础和条件，也曾创造了一些宝贵经验和成熟做法，近期宜城市被列入全国新型城镇化改革试点城市。面对近年来城市快速发展带来的一些新的矛盾和问题，如何与时俱进，不断创新，更好地促进城市科学和谐发展，成为摆在城市管理者面前的重要课题。通过城市管理的实践和近一个时期的调查研究，现就推进城市管理创新，实现城市精细化管理问题作如下几方面的框架性思考。

一、对城市精细化管理的认识

精细化是现代企业广泛推行的一种管理理念和方法，将精细化管理思想引入到城市管理领域，就是按照“精益、精确、细致、严格”的原则，以标准化、科学化、网络化、规范化的思路，细化城市管理空间，量化城市管理对象、规范城市管理行为,创新城市管理流程，实现城市管理活动的全方位覆盖、全时段监管、高效能管理。城市管理精细化是城市管理理念、管理技术、管理体制的整合和创新，代表了城市管理的发展方向，也是城市管理创新的根本所在。

（一）城市精细化管理是政府职能转变的内在要求。党的十八大报告对坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革做出了全面部署，特别是对深化行政体制改革提出了明确要求。“行政体制改革是推动上层建筑适应经济基础的必然要求。要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。”城市管理作为城市社会管理和公共服务的重要内容，是提高政府社会管理和公共服务水平，增强政府公信力，更好地为广大人民群众服务的具体体现。当前，城市社会变得越来越复杂，各种各样的管理职能分工也越来越具体。城市规模越大，现代化程度越高，城市管理专业化程度就越细，对城市管理效能的要求就越高。这就要求城市管理的事情要时时有人抓、事事有人管，也就是用精细化管理来履行政府的职责。

（二）城市精细化管理是城市管理思想的重大变革。先进的城市管理思想对城市管理创新起着引领作用。随着信息技术的应用和新技术革命的发展，在管理领域先后产生了精益管理、敏捷制造、流程再造、扁平化运行等现代管理理念，在经济管理领域得到了广泛应用，从而为城市管理创新奠定了思想和实践基础。精细化管理是在认真吸收传统城市管理经验基础上，对陈旧落后的思维惯性和粗放的管理方式的否定和先进管理模式的重构。这种管理思想无论是管理的体制机制还是管理手段和方式，都是一次全新的设计和创造，是管理思想在城市政府管理工作中成功应用的范例。所以，城市精细化管理不是一个简单的概念，也不是一句空洞的口号，而是一个内涵丰富、理念超前的管理思想和工作方法。

（三）城市精细化管理是破解城市管理矛盾和问题的必然选择。从宜城市“3+3”城市创建中的反馈意见和日常检查的情况来看，市区存在的卫生保洁不及时、卫生死角比较多、城郊环境卫生不平衡以及各种乱停乱放、乱搭乱建、乱堆乱放等问题，都不是什么大事，也不是不好解决的难事，而是该做到的事没有做到或没有及时做到，造成城市管理工作缺位、不到位问题。其原因在于落后的城市管理方式和方法，习惯于主观随意的人治思维和运动式、游击式、突击式的管理常态以及各自为政的管理行为，使城市管理空间划分不细致，对象不明确，责任不落实，考核不科学，奖罚不分明，导致了“四个没人管”：一是发现问题多少没人管；二是发现问题快慢没人管；三是处理问题是否及时没人管；四是问题处置到什么程度没人管。城市管理出现了“保大街不保小巷，保检查不保平时，保领导不保群众”的问题，这说明传统的城市管理模式已经走到了尽头，它不是现代城市、和谐社会所应有的模式，而精细化管理正是破解这些矛盾和问题的最有效方法和途径。

二、城市精细化管理的思路和方法

推进城市管理创新，实现城市精细化管理，应重点从以下几个方面考虑工作思路和方法:一是要始终坚持坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，把以人为本贯穿在城市管理的每一个细节和步骤当中。二是把一切满足人民群众需求，全心全意为人民群众服务，创造宜居的城市环境作为管理创新的出发点和落脚点。三是不搞大而全，重点从解决简单、常态但做不到位的城市问题入手，在强化执行力上下功夫，确保城市管理问题发现及时、反馈灵敏、处理快捷、成效显著。四是要有敢破敢立的决心和气魄，坚决破除小打小闹、修修补补等不痛不痒的做法，围绕管理空间细化、管理对象量化、管理流程优化等方法，大刀阔斧地推进城管革命。五是要整合信息资源，高效利用信息化技术成果，实现城市管理数字化、网络化。六是最大限度地体现群众参与。注重听取群众意见，切实维护群众权益，主动接受民主评议、公众评价和舆论监督。围绕这几个问题，宜城市加强城市精细化管理的思路是：高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，认真学习贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，在市委市政府的正确领导下，以创造宜居城市环境，让人民群众共享城市管理成果为出发点，量化细化城市管理标准，整合城市管理资源，创新城市管理手段，注重责任落实、行为规范、服务质量、工作效率和执法效果，进一步使城市管理从定性变为定量，静态变为动态，单一变为综合，滞后变为实时，粗放变为精细，不断改善城市环境质量，提高城市文明程度，提升城市综合竞争力，促进我市经济社会全面协调可持续发展。根据这一思路，重点要推行以下四个方面的管理创新。

（一）深化管理体制改革，建立高位监督的协调指挥机制。目前，宜城市城市管理体制的一个突出问题是缺乏集中统一、对城市管理全权负责的组织协调机构。城市管理的各个职能部门、专业部门缺乏统一调度，统一指挥，各干各的事，联动机制不健全，协调配合不够，加上部分部门职能交叉，有的事情无人管，有的事情多头管，既浪费了管理资源，又降低了管理效能。因此，实施精细化管理，首先要整合管理资源，理顺管理体制，建立集中统一、高位监督的协调管理机构。根据国内先进城市精细化管理的成功做法，建议按照“两轴垂直、监管分离”的原则，进一步完善城管工作机制。建议设立城市管理指挥中心，主要负责市监督中心派遣任务的处理和辖区城市管理问题的处置工作。这种管理体制的优势：一是实现了市城管监督管理机构与各有关专业部门之间的垂直管理，强化了市政府在组织协调城市管理工作中的权威性。二是实行监督层面与执行层面的监管分离，把事前和事后的工作纳入一体化监控，把事中的执行层面交给各个区和专业部门，有效避免了自我监督、体内循环的弊端。这种管理体制，打破了现有的松散式、串联性、各自为政的体制模式，形成市政府统一调度指挥，各区和各个职能、专业部门分工负责、齐抓共管的良性工作机制，从而为全面推行精细化管理提供体制和制度上的保障。

（二）细化城市管理空间，完善网格化城市管理新模式。科学划分管理空间，细分管理区域，是实现精细化管理的首要任务。宜城市城市管理区域与责任都是按照行政区域或事权来划分，这种划分只是一种行政概念性界定，导致管理空间过大，管理对象不具体，出现了都管却都管不过来，也管不到位的问题。城市管理要有新突破，首先要解决管理空间细化问题。这个问题不解决，管理责任、管理内容、管理对象的定位及管理方式规范等问题就无法落实。万米单元网格管理法就是解决空间细化的有效方法。他是把网格作为空间分析的一种方法，利用网格地图技术，在城市管理区域以一万平方米为基本单位，划分出若干边界清楚、无缝对接的网格单元，把城市管理对象定位在万米单元网格，使城市管理人员与城市管理问题准确定位，实现小区域模块化管理目的。由于管理范围的相对缩小和固定，减少了管理的流动性和盲目性，实现了由粗放管理到精确管理的转变。同时，为城市规划、建设和应急响应等多领域的拓展提供了延伸空间。管理空间的细化是管理工作量的明确界定、管理责任的适度定位、管理内容的负载均衡、管理对象的状态可控，为城市精细化管理打下了良好基础。

（三）量化城市管理对象，实施城市部件和事件管理法。对于城市管理者，城市管理究竟管什么，只能说个大概，但谁也无法真正说清楚。城市管理一直是一种模糊式、粗放性管理，总是处于被动应付状况，不知道什么时间、什么地点、会发生什么样的问题。解决这个弊端，就必须把我们所管理的城市摸清楚，精确掌握管理的每一个对象、内容、状态、位置、属性等，做到心中有数，一目了然。因此，借鉴制造业中“部件管理”的经验，从城市管理的静态与动态两方面属性，可将管理对象划分为城市部件和事件，实行城市部件、事件管理法。城市部件是以物质形态为特征的城市基础设施系统，可分公用设施、道路交通、市容环境、园林绿化、房屋土地及其他等六大类；事件分市容环境、社区卫生、户外广告、施工管理、突发事件、街面秩序及其他等七大类。以上每一大类又可细化为零件性质的几十个小类。据此，运用地理编码技术，将部件按照地理坐标定位到万米单元网格地图上，通过网格化城市管理信息平台对其进行分类管理。每个部件一个编码，相当于“身份证”，实现城市管理内容的具体化、标准化、数字化。城市管理的精确定位解决了精细化管什么的问题，但怎么管，标准是什么，需要编制一整套适用于宜城本地的城市管理系列标准和规范。就是要根据建设部颁发的行业标准，结合我市城市管理实际，将城市管理内容细化、量化，根据各个行业和专业部门的特点和规范，本着“两统一分”（工程建设统一标准，市政公用设施管理统一标准，容貌卫生按严格控制、重点控制和一般控制来划分标准）的原则，在市政府总的框架指导下，由市政、园林、环卫、城管执法、供排水、供气、供热等各责任单位对管理对象的处置程序、操作规程、完成时限、责任范围等作出详细的规定，出台《城市精细化管理量化标准》、《城市精细化管理操作指南》、《城市精细管理服务手册》、《城市精细化管理信息系统标准和规范》等，汇编成册，作为城市管理执法、监督、执行等各个层面的工作指南和执行依据。

（四）优化信息资源，建立数字城管信息系统。许多先进城市的经验表明，先进的管理手段，特别是科技手段，是降低管理成本，提高管理效率的决定性因素。信息化的应用程度成为衡量城市管理现代化水平的重要标志。从当前城市精细化管理的创新成果来看，推行网格化管理、实行城市部件与事件管理法，都离不开信息技术强有力的支撑。也正是因为有了当代信息技术的高速发展，才为城市管理创新提供了条件和可能。所以，要实现城市精细化管理，就必须下气力建设网格化城市管理信息平台，充分应用成熟的信息技术，建设先进的网络信息系统，有效支撑新模式的运行。为了最大限度地避免重复投资，交叉建设，应按照信息资源共享的原则，整合规划、建设、城管、公安、国土资源等部门有关城市管理方面的信息资源，建立统一的城市管理数据库，形成链接市级、市直部门和单位、街道办事处、居委会的网络信息平台，集数据管理、动态监控、行动指挥、信息、投诉受理、便民服务等功能于一体，做到城市管理问题快速发现、快速反应、快速处置、快速解决。在信息系统开发过程中，要注重培养具有自主性的开发、维护技术队伍，实现系统自我维护和更新。为确保系统运行数据的现实性、全面性和规范性，建议将数据更新和处理工作纳入财政预算，以招投标模式确定长期外业数据采集测绘和内业数据处理队伍，以确保信息管理系统的准确、顺利运行。

作者：张玉平 田胜 张桂芳 单位：武汉工商学院