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澳洲一流公共管理学科建设研究

摘要:20世纪80年代初,面对信息化、全球化的知识经济时代,新公共管理运动的改革在世界范围内掀起一股新管理风格的风暴,澳大利亚政府由此推动公共管理学科建设的产生以及发展,以墨尔本模式下的墨尔本大学政府管理学院为例,旨在装备政府,以应对政府公共治理在不断变化的环境中的挑战,促进政府、社会和企业之间的合作,确立政府决策中专家知识的合法性和问责制,进而推动澳洲一流公共管理学科的建设,为其他国家公共管理学科建设研究提供宝贵经验。

关键词:公共管理;新公共管理运动;墨尔本模式;政府;公共治理

一、澳洲的公共管理改革

“新公共管理运动”的兴起是由于旧的公共行政模式在新的时代背景下已难以适应经济社会发展的需要,这不仅是一种政府管理形式上的变革或管理风格的细微变化,而是在政府的社会角色及政府与公民关系方面所进行的一场全面的深刻的变革。尽管各国改革的动因、路线设计、改革进程、改革策略、范围、规模和强度都有所不同,其发展阶段和具体措施上也存在一些差异,但他们在改革的价值取向上却都不同程度地体现了对传统公共行政模式的质疑和对市场力量的信奉。此时的澳大利亚政府也正面临着来自国际与国内的双重挑战。澳大利亚是联邦制国家,实行三权分立,联邦、州、地方三级政府管理,三级政府根据各自职责分别履行公共管理,以实现权利的制约与平衡。在国家治理上,注重制度的构建与公务员的规范管理,其行政系统具有严格的社会阶层等级制度和集权化控制。在政府服务上,注重规范化和高效化,由政府提供一切公共服务。长此以往,作为高福利国家的澳大利亚政府也渐渐意识到庞大的社会福利支出日益成为政府沉重的财政负担,长期拖延的金融政策给澳大利亚带来了赤字、债务和通货膨胀的恶性循环,以及其过度集权、等级森严的旧公共行政管理体制造成了公共资源的极大浪费,政府僵化的管理和服务导致了行政效率的低下,使得政府在某些商业领域和社会服务领域的作用从根本上减弱,严重影响了整个国家的稳定和经济的发展,因此澳大利亚政府开始从20世纪80年代初,组织公共管理领域专家进行改革前的评估,上世纪八十年代初澳大利亚政府推行了一系列了公共服务改革的举措。从上述变化看,虽然澳大利亚公共服务思想比较盛行,但澳大利亚的公共行政仍然保持着传统的公共行政管理体制,即没有将政治与行政分离。公务员严格恪守在公众面前保持中立态度的原则,但是政府公共服务角色已经发生变化,政府在其他领域仍然是主要投资方,实际上在部分上或者很多方面已经完全不实施服务,走出了一条符合自己国情的新公共管理之路[1]。在新公共管理运动中,澳大利亚推出了许多改革措施。首先是经济领域的改革,20世纪80年代以来,澳大利亚政府出售了航空、银行、发电厂、电话公司及其他一些企业的国有股份,即把部分政府拥有的企业出售给私人经营;把政府的某些部门职能并入私人企业,将国有企业私有化,逐渐增加市场在经济中的主导作用;建立效率驱动模型,把企业行之有效的管理技术应用到公共管理中,重点在于提高效率,缩小政府规模,将公共服务推向外包[2]。同时,主张公共服务的市场化,希望借此确立政府和市场的新型关系。其次是政治制度、行政管理体制的改革。在1984年的《公共服务改革法案》中设立了高级公务员执行委员会(SES)。刚成立时,该委员会并没有发挥它的功能和作用,直到1987年机构改革之后,才实现了增加上层机构灵活性和多样性的目标。在体制方面,建立和完善信息系统,部门内部进行组织结构改革,尤其在工党执政期间,对于财政作用、政府职能、公务员制度方面都大刀阔斧地进行了改革,不仅缩小了政府的开支,公共机构的形象也大大得到改善和提高。另外,在政府职能方面,将政府某些职能交给或归还给社会[3]。这些改革措施都是对传统行政管理理念的颠覆,开辟了公共管理的新时代。与此同时也对人才培养提出了新要求,世界一流的综合性大学所共有的特征应该是具有高水平的基础学科,这里的基础学科不仅是指理科也包括文科。很多高校为了办成高水平综合性大学,对于理工科重点专业的学科建设方面的重视程度比文科类专业的学科建设方面的重视程度要高很多,直接导致理工科重点学科的基础建设加快,逐渐形成一批批高水平、结构不合理、个体优势强的学科群体,以及组建了很多高水平的理科团队。由于对偏文科方面的学科建设还不够重视,新公共管理运动后,政府和高校逐渐意识到公共管理学科的重要性,开始出台政策扶持公共管理学科建设,各大高校也纷纷调整教学培养目标,以达到为政府储备公共管理人才的目的,从而应对当代政府治理的挑战,为公共管理学科建设发展营造了平衡良好的学术环境,提供了更多社会所需要的人才。总体而言,澳大利亚的新公共管理改革是通过财政政策以抑制国内需求和减少通货膨胀为显著特征,同时进行了大规模的政府职能优化改革,它的公务员制度改革和人力资源管理也是澳大利亚新公共管理运动的基本特点之一,同时在公共管理学科建设上也发挥了重要的作用。澳大利亚是新公共管理改革较为系统、较为全面的国家之一,并因其改革的广度、深度而被许多西方国家视为典范。

二、墨尔本大学的教育教学改革

以澳大利亚墨尔本大学政府管理学院(MelbourneSchoolofGovernment,以下简称为MSoG)为例来看澳大利亚的公共管理学科建设。墨尔本大学的校训为PosteraCrescamLaude,它取自于贺拉斯的著名诗句,很多人将它译为“以人为本”,这与当代高校的办学理念不谋而合。墨尔本大学十分注重人才的培养,同时也对人才培养提出了新的要求,就如墨尔本大学的目标所提出的,培养出学术优异、知识面宽、具有领导力、适应多元文化的全球公民。而这些都要在学生的墨尔本体验中实现,为此,墨尔本大学从学生的视角出发规划学校的发展,学生在这里将会有怎样的体验是墨尔本大学最为关注的内容之一。为了应对国际高等教育环境对高校提出的挑战,谋求更大的发展空间,实现学校早先制定的长期战略规划———提高声望,墨尔本大学从2008年开始全面推行为期十年的教育改革,称之为墨尔本模式。墨尔本模式(MelbourneModel)核心内容是全校性的课程改革和学位调整,如本科阶段采用六个三年制“新生代”综合学士学位取代96个传统的学士学位,在研究生教育阶段,大量设置专业硕士学位。墨尔本大学改革方案公布之后,引起了众多争议,被澳洲学者称为“最激进”的教育改革和一场“经济高风险赌博”。对墨尔本大学的改革,权威报纸《澳大利亚人》的评论评论认为“墨尔本大学率先实施大规模的教育改革具有双重意义,既是澳大利亚一流大学的发展战略,也是对澳洲当前的高等教育公共管理政策的一个预警。”在教学方面,MSoG以激励和装备政府、企业、社会伙伴和个人为目的,来应对当代政府治理的挑战,通过跨学科的、创新的教学和深入的研究,寻求共同和可持续的方法来解决这些挑战。从MSoG的目标来看,首先是利用大学在研究生、导师和执行教学的各种资源下,用于装备当前和下一代的领导者或者政府高级公务员,再者是促进满足政府、行业和社会合作伙伴需求的研究,最后是成为国家和地区探索方法、辩论学术和创新思维的平台。MSoG为关于对澳大利亚地区的未来具有重大意义的当代问题的知情、独立辩论提供了一个平台。通过汇集来自整个大学各种学科,包括但不限于经济学、政治学、国际关系、社会学、发展研究学、哲学和法律等方面的专业知识,学校致力于通过可以采取行动的、并提供持久的解决办法的思想来团结决策者、行业领袖和公民。墨尔本政府管理学院创造了一个独特的机会,更有效地利用其在公共政策的经济方面的教学和研究优势,通过合作,探索跨学科的科学高效的解决方案,以应对人口老龄化、健康、粮食安全、资源税、人口增长和城市规划等领域的多维公共政策问题。澳大利亚墨尔本大学的AndrewWalter教授认为,墨尔本政府学院是一个跨学科的学院,学校利用整个大学的资源教育下一代领导,为领导阶层储备优秀的人才,促进与当代治理挑战相关的研究,致力于研究如何面对当代公共治理中存在的问题和困难,并且以何种身份和角色适应无时无刻不在变化的公共环境,如何进一步和政府、行业、社会伙伴和公民共同迎接挑战等等课题。为了实现这些目标,在每个不同领域,MSoG利用大学在各个学科的优势进行研究,创造并提供新的跨学科硕士课程、跨学科和定制研究以及高管教育。据悉,MSoG还正在建立新的国际伙伴关系,不仅是局限于本国的地区与地区之间的沟通交流,而是将目光放到国际世界的舞台。AndrewWalter教授说:“澳大利亚、墨尔本区域和世界面临的挑战是共享的,这些亟待解决的问题需要政府,社会和企业之间的共同合作。”

三、墨尔本大学政府管理学院公共管理学科建设

澳大利亚墨尔本大学政府管理学院的设立是一种教育体制创新,在英语国家产生了广泛的影响。在墨尔本模式下进行深化教育体制、机制的改革,并且结合墨尔本大学自身特色设计出多元化人才培养模式,推动政府储备管理人才教育质量的提高,积极顺应国际高等教育的发展趋势,符合人才培养标准的变化。面对信息日益顺畅、沟通愈发便捷的知识经济时代,墨尔本大学进行教育改革实际上是对不断变化的国际排名、加剧的全球竞争和有限的政府经费作出的反应。因为环境、形势所迫,使得墨尔本大学面对挑战不得不做出一些改变。改变可以从以下几个角度分析:从现实因素而言,在面临全球化公共治理的浪潮中,公共管理学科的专家和专业人员在治理和决策中将发挥什么性质的作用是我们目前仍然在探索的重要课题之一。然而这种作用随着时间的推移又是如何变化的等问题也随之而来。在当代社会面临的治理挑战范围的扩大化、问题的复杂性方面越来越严重的情况下,人们在被积压已久的公共问题折磨的疲惫不堪、埋怨政府的治理效率低下的时候,这些公共管理学科的专家在决策中的作用就会越来越受到公众的质疑。而因此,公共管理学科专家的权威性和合法性就被一些高调的政策失败而削弱,政治家们却通过拒绝专家权威的要求而取得了人民的支持,从而获得选举的成功。由此说来,在从公共管理学科的方面分析,各大高校就有责任有义务设立相配套的学科建设、人才培养等措施,承担起解决公共管理专家如何协助政府进行公共治理的现实问题。墨尔本大学对现实挑战积极应对,响应政府的号召,于是便有了澳大利亚墨尔本大学政府管理学院的产生[7]。从国家层面上考虑,源于全球经济战略和区域经济的发展,特别是与亚洲有关的发展,以及国家具体和区域公共政策面对的复杂多变的公共环境所需要进行的适应和改变,为了提高政府的应对能力和适应能力,国家教育部重新部署深化教育体制改革工作重点,更是将改革重点放在在以墨尔本大学为首的众多高校上,体现了国家用体制保障教育事业的发展,特别是提高公共管理学科教育质量的决心。从政府角度上思考,随着经济社会的发展,政府的态度在当代公共治理的过程中发挥着不可小觑的影响力。假设政府对于公共管理学科发展的态度趋于淡漠亦或是不支持,则本地区的公共治理的前景必然惨淡,缺乏科学专业的指导,像迷雾中行驶的巨轮,找不到指引的灯塔。政府如若对于公共管理学科给予相应的重视,将其专业知识与实际的治理能力相结合,充分发挥公共管理学科专家的作用,即帮助政府进行科学而有效的公共治理,将为人民服务的宗旨贯彻落实到实处,必将在全球化治理的浪潮下占据重要席位。因此,政府对公共管理学科发展的态度改观,大力支持公共管理学科的建设,对于MSoG的设立发挥了至关重要的作用。从教育模式来看,墨尔本大学深悉要将教学工作放在优先地位,而提高教育教学质量的关键在于落实。其中尤其要将教学第一线的工作落到实处,其内容包括教师如何设计课程才能使学生的课程体验达到最优的效果,如何评价学生的学习情况才能将为学生的学习体验提供正确的导向等,从学生的角度出发思考教学改革,坚持实事求是,要求教学体验看到效果。因此,诸如这些落到实处的教育模式为澳洲的公共管理学科的发展奠定了稳固的基石。从研究项目分析,MSoG研究的项目是跨学科和跨部门的,汇集了领先的地方学者、国际学者,以解决治理方面的专门知识的历史、当代现状和未来作用。一方面,充分考虑了专业知识在治理中的不断变化的作用,将通过各种项目进行组合来探讨专家的问责制和专门知识合法性的中心问题,强调实用的作用与政策相关的应用,促进学术界、政策制定者和行业合作伙伴之间的研究协作[10]。另一方面,建议政府在面对公共管理学科专家的指导时,应该意识到如何采纳科学的决策参考,建立相应的应急机制,制定明确的法律法规和问责机制。

四、澳洲公共管理学科建设的特色及其对我国的启示

从澳洲公共管理学科的建设是从各个方面改革所获得的成果,从这一点上看,我国也应当结合我国国情,在公共管理学科建设上有更大的突破。

(一)注重公共管理人才教育,坚持以人为本

在公共管理体制改革中,澳大利亚各级政府始终注重培育公共管理人才,澳洲的大学的生源主要是各个政府和公共机构的中层管理人员,在教育教学过程中比较注重培养学生的领导能力、战略思维以及管理能力,教师则来自澳大利亚和新西兰的高校或者政府部门,他们拥有丰富的管理理论知识或者是实践性很强的领导或管理能力。而致力于成为世界一流大学的墨尔本大学,非常重视学生在大学的主体地位。他们期望用一流的师资培养出学术能力强、知识面宽,具有管理才能、能适应多元文化的全球公民。学校以育人为本,学生和教职工一起探索知识,共同提升教学水平与学习质量。同时,学校把学生的发展需求作为衡量学校一切政策与服务的标准,从而使学生的素质得到全面提升。有鉴于此,我国高校公共管理人才的培养应该注重加强对政府中层管理人员的再教育,及时更新政府管理人员的知识储备,关注公共管理领域人才的培养,高校则从学生的角度出发,贯彻落实以人为本的教学理念,注重学生的自我效能感和教学体验,打造个性化的人才培养模式。

(二)打造学习共同体,促进共同学习与发展

我国应借鉴墨尔本大学以学习共同体为组织形式进行高校的公共管理学科的教学与科研。学习共同体,顾名思义是共同、协同、一同学习交流,实际是指由学生和教师组成,在一定的分工与合作的基础上共同完成学术任务的基层学习集体。它与传统的教学组织形式不同之处在于学生之间的思想沟通更加便捷、资料分享更加开放、任务合作更加密切,学生与教师间的教学相长,教师与教师间的沟通与合作等。与传统教学组织形式相比,它最大的优势在于能够培养学生的综合能力,促进学生自我意识,让学生在学术工作、学生工作甚至是未来的职业中、敢于并善于承担管理者角色。学习共同体的关键在于人际的联系,在于成员之间的相互学习,团结协作,形成以人为核心,以人与人之间的关系为框架的动态网状联系。目前我国高校的教学组织形式主要以知识的传授为主线,注重教师的授课能力,而忽视了学生主观能动性的发挥,未能形成教师和学生协同学习合作的联络网。如何结合我国高校自身特点,合理地组织“以学生为中心,以教师为主体”的学习共同体,激发学生学习的积极性,增强学生的组织领导能力,相互学习、共同进步,是我国高校大力推进教学改革过程中值得思考的问题。

(三)促进学生体验的双向国际化,“走出去”和“请进来”相结合

网络化、全球化使得大学教育国际化越来越成为高等教育发展的趋势。墨尔本大学自始至终都强调“墨尔本体验是一种国际化的体验”,国际化已经成为墨尔本大学愿景中的重要内容。基于工作人员和学生的多样化,墨尔本大学尊重智力、文化差异,利用与国际伙伴的紧密合作关系,以及遍布世界各地的优秀毕业生校友网络,推行学生体验的双向国际化。其包括两方面内涵,即“走出去”和“请进来”。墨尔本大学一方面招收最优秀的国际学生,吸引最优秀的国际学者走进墨尔本,共同营造国际化、多元化的学术氛围和学习环境;另一方面,为学生提供了多种交换项目和海外学习项目,让学生走出去,吸收海外高校的文化精华,体验不同特色的学习实践。结合我国目前高校的办学水平和学生的经济能力,学生“走出去”还存在一定困难,需要政府和社会各界对教育事业给予更大力度的支持。但我国高校公共管理学科建设可借鉴墨尔本大学的经验,用国际化的发展战略目光来推动自身发展,逐步走出自己的国际化道路,努力加强与世界一流大学的紧密联系,为国际合作创造更多的可能[11]。

(四)进行满足时代需求,由上而下的温和改革,培养综合型人才

墨尔本大学的改革使得校内外资源得以重组和整合,因此,改革也充分调动了学校各方面的力量,为学校进一步发展提供了强有力的保障。此外,墨尔本大学改革与联邦政府的高等教育发展目标一致,这样就得到了联邦政府的政策支持,同时也满足了政府对于高水平公共管理人才的需求。另一方面,墨尔本大学综合实施多种教学措施,让学生成为发展的主体,鼓励学生朝着个性化、复合型方向发展。其课程的联合性、开放性、跨学科性,满足学生的不同主体需求,从而激发了学生的创造力。因此,我国公共管理学科建设一定要坚持面向世界、面向未来的理念,对公共管理学科发展趋势做出正确判断和分析,充分把握国家治理体系和治理能力现代化的精髓。同时,我国高校的管理和服务都应切实以学生为中心,看到社会对高素质、高质量、综合性管理人才的需求,制定现代化公共管理人才培养方案,为国家现代化培养高素质的公共管理和公共服务人才。致谢:本文经过墨尔本大学章延君女士和白伊琦女士审阅,向她们表示谢意!

参考文献:

[1]曾绍平.澳大利亚公共行政管理改革考察报告[A].中国行政管理学会2004年年会暨“政府社会管理与公共服务”论文集[C].2004.

[2]彭敏.以人为本,独树一帜:建设世界一流大学的新视野——以墨尔本大学为例[J].教育观察(上半月)SurveyofEducation,2016(4).

[3][澳]杰森•土耳其(GhassanTurki).澳大利亚公共服务改革及其对中国的启示[J].探索,2015(2).

[6][澳]格林•戴维斯..澳大利亚公共管理与服务变革[J].姜竹青,编译.中国浦东干部学院学报,2009(4).

[8]潘顺恩.澳大利亚新公共管理运动的概况及启示[J].宏观经济研究,2005(3).

[9]焦佳.公共管理学科团队建设与评价研究[D].哈尔滨工程大学,2012.

[11]刘金兰,顾雨竹,王保国.重视学生体验———来自墨尔本大学的启示[J].域外视野,2011(5)87-89.

作者:胡怡莎 柳文娜 李永忠 单位:福州大学 经济与管理学院

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