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中外公共管理宏观透析

摘要:随着全球经济以及科学技术的快速发展,各个国家的公共管理理论有了巨大的进步。其中发展最为活跃的时期是20世纪的70年代后期。西方国家公共管理理论随着经济和科技的进步不断地在寻求理论的创新以适应国家经济体制的发展,而中国也在坚持走社会主义的道路上,不断借鉴学习西方的先进公共管理理论而努力形成自己的完整理论体系。本文重点分析西方国家的管理理论和中国理论演变的宏观框架以及中国对西方的借鉴和创新。

关键词:传统公共行政新公共管理新公共服务中国公共管理行政管理体制

公共管理理论经过多年的发展变迁,虽然每段时期的理论都从一定程度上促进了那个时期的人类社会发展,但是随着年代的更替,在经济发展和科技进步的前提下,有些僵化的管理理论不再适应社会体制,至此,管理理论发展不断遇到瓶颈,逐渐地与社会发展不协调的现象产生,社会矛盾激化,从而导致一系列社会问题。而解决这些问题的途径就是不断促进管理理论的创新,推动管理理论的发展,使之适合所处年代的社会。所以,公共管理理论今后将以什么样的趋势发展,才能促进日新月异的人类自然文明社会持续发展,已经成为所有人类的最大难题。而多年来,许多具有不同文化的不同国家的人们一直在为达到这一目标努力。本文就是通过具体分析西方国家管理理论演变和中国对西方管理理论的借鉴和创新,以确定管理理论宏观发展框架。

1传统公共行政理论

1.1传统公共行政理论产生的时代背景

19世纪末20世纪初,传统公共行政理论以效率优先这一宗旨在当时的社会应运而生。在这一时期,生产力得到了很大发展,垄断组织的统治开始占据经济生活的首要地位,西方国家也逐渐从自由竞争阶段走向垄断阶段,垄断资本主义开始取代昔日的自由资本主义。由此社会上出现了一系列复杂问题。比如官场日益腐败,行政效率低下,社会众多问题突出,为了解决这些问题,解决现实矛盾,人们更加关注政府并且更加重视公共行政的问题,由此传统公共行政理论诞生,它强调效率,国家干涉并掌控社会和经济以调整众多社会问题,也确实对西方资本主义危机是一剂良药。传统公共行政理论诞生后在很长一段时间占据着政府研究领域的主导地位,根据自己的一系列理论、原则等去支配政府和各部门的机构设置和行动部署。

1.2传统公共行政理论基础

1.2.1威尔逊的政治与行政二分法

19世纪末,第一个重要基础理论是伍德罗威尔逊发表著作进行行政学研究,他指出行政必须要在政治适当的范围之外,行政和政治是两个方面,行政问题与政治问题不同,虽然行政任务由政治所指派,但是政治不能去操纵行政,于是政治和行政由此分离。

1.2.2韦伯的官僚制

第二个重要基础理论是马克斯•韦伯的官僚制理论。官僚制理论对传统公共行政理论的发展具有开创性和奠基性意义,[1]其理论精华和核心思想至今影响颇深,塑造了传统公共行政组织结构的经典模式,从思辨上对效率观作了精辟的诠释[2]。韦伯的官僚制理论与威尔逊的政治与行政二分理论也是密不可分的。该理论为韦伯的官僚制理论体系提供了理论上的支持,该理论进步之处在于它运用非人格化行政代替人格化行政,一切以理性和逻辑为主,否定了个人专制、裙带关系、感情用事和一系列不理性的管理方法,在资本主义矛盾滋生的年代,韦伯的官僚制在一定程度上起到了重要作用。

1.2.3泰勒的科学管理原理

泰勒的科学管理原理作为传统公共行政的第三个理论基础发挥了重要的作用。泰勒在科学管理原理中指出,“只有在企业的工人和机器的生产率达到最大,即只有当工人和机器的产出达到最大,才可以实现财富的最大化。财富的最大化只能是生产率最大化的结果。”[3]正是在20世纪的西方国家中,泰勒的这一原理的得到无数人的认可,并且解决了一系列的政治和社会问题,同时也为之后的理论研究奠定了基础。

2新公共行政理论

2.1新公共行政理论产生时代背景

传统公共行政模式虽然解决了过去的种种社会和政府问题,但是随着社会的不断发展,过去的模式渐渐不再适合日渐发展的社会,传统公共行政出现了弊端。传统公共行政由于一直以效率优先为宗旨,一切以理性和逻辑为主,在实际活动中抹杀了个人和社会团体的积极性和创造性;扭曲市场法则,对顾客提出的要求极少采纳,忽视公共服务的多样性。除此之外,公共物品高成本、低效率和浪费的现象比比皆是,社会问题日益突出,致使过去的管理模式无法适应新时代,不再能解决出现的种种问题,新的时代开始呼唤新的管理模式——新公共行政理论。

2.2新公共行政的主要理论基础

社会公平是广大社会要达到的一个最终目标,也是新公共行政模式最后要实现的目标,而公共行政的核心在于最大程度的社会公平,目的在于使公民拥有自己应该拥有的权力,以社会公平为核心的基本价值。弗雷德里克森指出,平等性是政府提供服务时的准绳,要着重强调社会公平,拒绝以满足行政组织自身需要为目的。

3新公共管理理论

20世纪60年代,西方出现民权运动,经济发展出现滞涨状态,造成了政府管理与信任的危机。各种社会问题逐渐开始暴露,比如失业、公共安全、环境污染、社会保障等一系列棘手问题。但是面对种种社会问题,当时的行政模式逐渐显现出了它的弊端,开始不再适应当时的社会模式,社会问题也得不到很好地解决,变革于是成为国际社会的迫切要求。于是一场改革运动逐渐开始从政府和公共部门内部展开。最先始于英国,随后到了美国,进而扩大到西方主要发达国家,从而拉开了改革帷幕。由此,20世纪80年代,出现了以管理主义为主旨和绩效市场导向为理念的新公共管理理论。新公共管理理论最核心的观点是在政府管理中要善于引进先进的企业管理经验,[4]新公共管理理论的基础区别于传统行政理论,建立了以现代经济学和私营企业管理学为理论基础的管理学,将目标管理、绩效管理等管理方法可以运用到政府部门管理中,不像韦伯官僚制那样僵化有层级限制,而具有充分的灵活性。总而言之,新公共管理更注重的是从经济学和私营企业的角度研究问题,在很大程度上解决了当时许多社会问题,进一步促进了社会发展。

4新公共服务理论

新公共管理理论有其优越性,但是也有它的不足,公民被看作政党的顾客,他们避开政治把自己的大多数时间花在其他的方面去寻求最大的效用,于是,政府最终追求的是大多数人的利益总和,代表他们的利益,而这些人又具有相同偏好。由此可以看出,新公共管理模式关注的仅仅是一部分人的利益,对社会上多数弱势群体缺少关心,也根本不能代表社会正义而存在。为了解决这类问题,新公共服务理论由此产生。新公共服务将公平、公正、尊重等置于效率之上,充分重视社会公平正义。因为社会需要的是有责任感的人,而不是单单建立在利益上的顾客。而且通过公民参与,使社会满足感日益增加,生产积极性得到了提高,创造力也有所提高,而此时的生产效率比新公共管理时期也有了大大的提升。所以总而言之,新公共服务并没有完全地否定新公共管理的意义,而是在新公共管理的基础上又增添了民主的支柱,这是当代公共管理的巨大进步。

5中国管理思想发展

5.1中国古代管理思想的主要基础

千百年来,中国的政府管理理论有其自身的发展思路,而这种发展思路不是一蹴而就的,是从中国五千年历史发展过程中积累过来的,经过几千年的沉淀积累逐渐形成管理思想精华而受后人永久传承,最后形成比较完备的政府管理制度。不仅如此,中国古代也传承下来许多治国精髓,孔孟的为政以德,礼治,仁政,法家的法治思想,这些重要思想都是中国古代思想精髓[5],也正是因为这些精髓在今后的中国政府管理活动中,为政府提供了强大的思想支撑。也对古代公共管理时间产生了深远的影响。最终儒家思想成了我国政府开展管理活动的重要指导思想。

5.2中国管理思想的演变

中国古代管理思想萌芽要追溯到夏商周三代,有等级的宗法制度,与后来成为中国古代管理思想主流儒家思想中仁的观念,以及宗法观念有着历史的必然联系,而农耕社会的发展依托于天和自然,也必须以人民的劳作为基础,这就使人们在敬畏天神的同时意识到人的力量。因为夏、殷的兴亡,统治者逐渐意识到了人心的重要性,而这种观念也成为中国古代管理思想的人本主义的重要来源。随着古代社会的日益发展,影响深远的中国古代管理思想逐渐形成,其中,先秦时期是古代思想最重要的奠基时期。春秋战国时期社会逐渐向封建制过渡,土地私有制、诸侯争霸等现象出现,而在文化上,形成士阶层,于是百家争鸣现象产生,诸子百家的不同思想风起云涌而来。秦汉统一之后,中国古代管理思想追求更高的发展,这一时期,封建经济制度和封建集权在全国范围建立和巩固,形成了中央对地方的管理制度。秦朝统一后,一直用严刑峻法的管理理念,强调国家对人民的绝对控制,实行沉重的赋税和徭役,导致出现了很大社会问题。而在以后几个朝代相继出现了两汉神学、魏晋玄学、南北朝隋唐佛学等学术思潮,管理思想也进一步得到了巩固。唐宋之际,中国封建社会发生了重大转折性变化,宋太祖针对这种情况采取了集权和重整纲常的方针政策,分割地方行政权力,而这一制度的改变,使管理机构膨胀,官员数量大大增加。宋代理学在此背景下于是应运而生。宋明的管理思想主要是以人性为基础,以道德为目标,这一思想体系对维护中央集权的君主专制产生了重大作用,但是,它仍然有很大的不足,因为它扼杀了人们的感性心理,束缚了人们主体性的发挥,导致管理体制僵化,对社会产生了消极的影响。到了明清时期,国家管理体制建设倾向皇权,明太祖采取撤销中书省等措施,强化对地方的控制,改革科举,实行八股取士。到了清朝,皇权又进一步加强,军机处设立,取消了丞相制度,皇帝成为权利最大掌控者。可以看出在此时古代制度已经发展的足够完善,各种管理体制得到了更好的巩固和加强。到了今天,中国的公共管理理论逐渐得到了完善,在继承和发展西方管理思想的基础上,结合新中国成立后特别是改革开放30多年的经验,逐渐形成自己的内容和特点。在我国公共管理中,强调以人为本,实行中央统一管理与地方自治相结合,公务员要依法行政,公民权利平等而自由。

6西方公共管理理论

对当前我国行政管理体制改革的借鉴作用西方的行政理念有其自身的优点和精华,但是我们不能盲目抄袭,不能仅仅用单一模式解决当代中国行政管理所有的问题。如果我们要以西方的发展模式作为参照系的话,必须根据我国的实际情况出发,盲目地照搬过来运用只会适得其反。

6.1传统公共行政的借鉴作用

传统公共行政理论中的理性官僚制理论是一种体制理性和技术官员的理性。所以面对我国官僚制存在的体制不足,这种情况就和西方产业革命初期的社会相似,所以韦伯的“官僚制精神”确实对于官僚体制不完善的我国是对症的,也解决了我国在政治体制上存在的不足。

6.2新公共管理理论的借鉴作用

新公共管理理论值得借鉴之处在于如何使政府正确地处理和市场的关系,使政府在处理外部关系时可以发挥自己的作用,改善财政管理完善预算决算机制,合理划分中央和地方财政权。进一步加大市场化改革。

6.3新公共服务理论的借鉴作用

政府行使权力要以效率和民主统一为基础,传统公共行政和新公共管理理论首先追求的都是效率为主,而民主成为新公共服务理论的新的代名词,讲究权力分散,交叉管理。我国在借鉴的基础上推陈出新也找到了适合我国政府的管理模式,所以新公共服务有其自身的优势。无论何种管理理论都是针对特定环境下提出的。所以我们要充分认识到先进的管理理论并不是无可挑剔的,它仍有其局限性,同样无论多么落后的理论也总会有其可取之处。我们需要审慎,根据自己国家国情,在批判创新的基础上,在不断地试探中摸索出属于自己的道路。

参考文献:

[1]宋煜萍.西方公共管理理论的发展及其对我国的启示[J].学术界,2009(2):284-288.

[2]王余生,陈越.韦伯官僚制理论:逻辑、困境与启示[J].安徽行政学院学报,2016,7(5):5-10.

[3]弗雷德里克•泰勒.科学管理原理[M].马风才,译.北京:机械工业出版社,2013.

[4]杨波.新公共管理理论的反思与批判[J].武汉交通职业学院学报,2017,19(3):14-18,83.

[5]霍秀红,王娜.从中西比较看中国特色公共管理体系之建构[J].理论月刊,2012(10):150-154.

作者:赵婷婷 单位:黑龙江大学

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