国外公共管理中的部门协同机制研究

摘要：

基于对公共管理领域中大量的实践考察和总结分析，国外学者对部门协同进行了可谓海量的研究。这些研究主要包括部门协同的概念、动因、类型、运行机制、开展流程、影响因素等诸多内容。其中，有关运行机制的研究为重中之重。对于该内容，学者们提出了非常多的、有见地的观点。这些成果对于人们认识和研究部门协同将起到重要作用。从总体上看，有关部门协同机制的研究仍处于一个不断尝试、探索的阶段。

关键词：

公共管理；部门协同；运行机制

在国外，作为一种公共管理的新模式或类型，部门协同兴起于新公共管理运动（NewPublicManagementMovement）的中后期。在新公共管理运动中，公共管理的效率和质量得到了大幅的提升，政府运行的成本也大大降低，但也带来了公共管理的空心化和碎片化、部门之间协调和合作的忽视等问题。部门协同不但能较好地解决这些问题，而且能进一步提升公共管理的效率和质量，因而成为了许多国家新一轮公共管理改革的主要内容和方向。在实践中，开展部门协同的公共管理领域非常多，例如环境保护、自然资源管理、教育服务、公共卫生服务、交通安全治理、社区安全治理、犯罪预防和治理乃至城市发展建设、经济发展等。国外学者在深入考察这些领域中的实践的基础上对部门协同进行了可谓海量的研究。从总体上看，这些研究主要包括部门协同的概念、动因、类型、运行机制、开展流程、影响因素等诸多内容。在这些内容中，部门协同的运行机制为重中之重。

一、部门协同机制研究的基本情况

一般认为，部门协同是指多个不同的公共管理部门为实现共同确定的目标而通过信息、资源和权力的共享、共同决策、联合行动等开展的较为正式的深度合作[1]。从实践情况来看，部门协同的成功开展绝非易事，不成功的案例也并不鲜见。为实现成功的部门协同，就必须建立顺畅的、完善的部门协同机制。相对于单个部门的运行机制而言，部门协同的运行机制要复杂得多。它所要解决的问题是不同的部门具体采取什么样的形式、通过什么样的方式以及应用什么样的方法来共同解决复杂的社会问题或处理跨部门边界的公共事务。对此，国外学者们基于不同的研究思路提出了许多有益的观点。

一些学者主要研究不同的部门共同开展部门协同工作需要遵循的原则，并以这些原则作为部门协同的运行机制。例如，部门协同的开展需要遵循六个原则：（1）真正认识到开展部门协同的必要性；（2）深刻理解开展部门协同的意图及实现该意图的现实可行性；（3）积极主动地参与部门协同的工作；（4）建立并保持相互信任的关系；（5）进行内容明确且要求严格的工作安排；（6）推行过程管理和开展组织学习（organizationallearning）[2]。一些学者对部门协同运行涉及的要素进行了分类，分析了部门协同的开展对这些要素提出的要求，把这些要求作为部门协同的运行机制。例如，部门协同涉及的要素分为权力、资金、工作习惯、技术或技能、思想或价值观五类，对于权力要素，要求参与部门及其人员对于部门协同要开展的具体工作都要有明确的职责，部门协同不是临时组织一批技术人员或管理人员去完成一件事情等等[3]。

一些学者以部门协同运行的过程分析为主线，把此过程分为若干阶段或部分，然后分别设计了各阶段或部分中的基本工作框架，以此作为部门协同的运行机制。例如，部门协同的运行被分为信息交流、行动策划、项目和方案实施、实施中的协调和合作与协同关系的建立和维系五个阶段，在信息交流阶段，基本工作包括部门间的相互学习、对各部门的现有工作和能开展的工作的了解、决策过程的公开、信息共享方法的确定等等[4]。一些学者主要参照单个部门的运行机制的构成情况，从组织结构、保障条件和行动开展三个方面建立了部门协同的运行机制。其中，组织结构方面主要包括成立专门的项目团队、取得立法或政策上的正式支持、获取资金扶持、聘任协调人员、设计实现部门协同目标的方法、确定部门间的联络方式等，保障条件方面主要包括对部门协同人员进行专门培训、强化团队合作、采取措施鼓励本部门人员积极参与部门协同等，行动开展方面包括理解共同使命、明确工作目标、推行绩效管理、根据需要及时调整行动方案、实现团队成员的全过程参与等[5]。一些学者把部门协同视为一个与外部环境有着密切关系的开放系统，基于“输入—处理—输出”的模式建立了其运行机制。例如，部门协同系统由输入、处理和输出三部分构成，输入部分包括内部资源和外部资源的获取，处理部分包括协同组织的建立与协同活动的开展两个小部分，其中，前者又包括领导体制的建立、部门角色的分配、协同规则和程序的制定、决策和问题解决程序的确定、沟通交流方式的选择、人员和资源的调配等，后者又包括行动方案的实施和内部管理活动的开展，输出部分为协同的绩效及其评价等[6]。还有一些学者基于先前学者们对部门协同的研究成果的梳理和分析，建立了一个包括初始条件、过程要素、组织管理、偶然因素和限制因素、绩效和问责五个部分的运行机制。

初始条件部分涉及影响部门协同的环境因素、部门失灵的存在及其可能性、直接驱动部门协同的因素等内容，过程要素部分涉及签订部门协同的协议、确定部门协同的领导体制、获取立法或政策上的支持、建立相互信任的关系、处理部门间存在的各种冲突、制定协同活动的策略和方案等内容，组织管理部分涉及部门协同的组织形式和管理体制等内容，偶然因素和限制因素部分涉及部门协同的类型、部门间存在的权力不平衡、部门间规则上的冲突等，绩效和问责部分涉及公共价值的创造、部门协同作用的多层次性的考虑、部门协同绩效的定期评价、基于绩效评价的调整、绩效管理系统的建立等[7]。

二、对部门协同机制研究的简评

部门协同的运行机制具有明显的特殊性。对于跨部门的公共事务，在传统模式下其涉及的多个部门分别根据自己的职权范围按照自己的程序处理属于自己负责的部分，而在部门协同的模式下这些部门被联合起来按照“特事特办”的方式和方法对其共同处理。如何把这些部门联合起来，并确定这种“特事特办”的方式和方法是建立部门协同的运行机制的关键。上述介绍的研究成果，多是对这些关键问题的处理的观点。但是，无论在实践中，还是在理论上，由于多种因素的影响，对这些关键问题的处理都尚无定例，仍处于一个不断尝试、探索的阶段。

作者：丁芝华 单位：山东交通学院交通法学系