公共管理在新常态下的发展路径分析

[摘要]要实现新常态下的公共管理就要变革传统的管理方式，转变思路，突破困境。公共管理主体多元化是公共管理新常态下的特点和发展趋势。与以往相比，表现在新常态下的公共管理主体更加突显公众在公共管理中的地位，增加公众治理的比例。新常态下的公共管理发展应该着力加强现代公共管理技术手段的创新，为落实顶层设计构建机制，在公共管理领域践行社会主义核心价值观。

[关键词]公共管理;新常态;发展路径

新常态是在中国发展的新时期提出来的新概念，概念提出以来，很多学者都对新常态进行了研究，随着研究的深入，新常态的内涵被不断界定和拓展。从广义上讲，新常态适用于诸多领域，它指的是具有时代特征的常态化。的治国理念包含政治、经济、文化、社会、生态等各个领域，公共管理在其中也面临着新的战略机遇，针对当前公共管理领域的困境，我们要结合时代主题为新常态下的公共管理注入新的内涵，探索新的发展路径。

一、新常态下公共管理的困境

新常态在当前表现为政治、经济、文化的全面深化改革，但是我国公共管理领域在历史的语境下为当前改革遗留了瓶颈问题，要实现新常态下的公共管理就要变革传统的管理方式，转变思路，突破困境，实现公共管理领域的伟大变革。

（一）当前的社会治理水平与治理能力现代化的目标相差较远。现代化的治理体系就是要兼顾法治和民主，治理手段科学透明，把社会治理形成现代化制度，协同化统一到治理能力中。我国的经济快速发展，政治廉明，文化进步，说明我国的国家治理体系是符合当前的政治生态的。总体上，我国的社会治理水平不断提高，但距离治理能力现代化的目标要求还比较远，在治理思路、治理方式方法上都需要改进。尤其是在制度层面，当前的国家治理制度运行机制僵化，治理结构有待调整，治理体系要提高法治化和民主化程度。缺失调节利益和公平的分配机制，公众参与社会治理的渠道不畅通，缺少法治保障。政府、社会组织、市场和公众都是社会治理主体，新常态对治理水平提出了更高的要求。我国的社会治理起步较晚，治理能力比较弱，各个主体的组成成员都尚不具备较高的治理能力。组织建设不完善，政府和社会组织、政府和市场的分工尚不明确，协同治理能力欠缺。所以，我国当前的社会治理能力离治理现代化的目标还相差甚远，在新常态下，如何提高各个主体的治理能力以及明确权责协调各主体之间的关系是十分重要的问题。

（二）公共管理手段不能满足公共管理技术要求。公共管理技术是为实现某一目标针对管理对象运用创造性知识体系生成的管理手段和管理工具。随着科技现代化的发展和治理理念的进步，现代治理在数字技术、智慧政务技术、应急管理技术、风险评估技术、科学决策技术和绩效治理技术等方面都取得了成绩。各级政府都采用了现代公共管理技术进行社会治理。公共管理技术具有创新性、规范化的特点，是当代社会治理主体用于现代管理的工具，能够大大提高治理的工作效率。技术的先进已经成为客观事实，而且具备可操作性，但是，先进的管理技术并没有恰到好处地用在公共管理方面，一些部门理念陈旧，方式僵化，没有把群众的需求和利益的满足作为首要条件，造成技术资源的浪费。尤其是一些政府部门突出政绩效应，没有实现社会公共利益最大化，结果造成公众对政府能力的质疑，引发信用危机。

（三）公共管理者与组织之间的矛盾。公共管理者离不开其所在的组织，组织文化笼罩在公共管理者之上，公共管理者的个人自觉行为和个体意识往往埋没在组织文化中。因此，组织文化是否良好对公共管理的成效起着至关重要的作用。良好的组织文化可以约束管理者个体的行为，增强道德感和责任感。公共管理者拥有权力，一旦有失范行为就会影响公众对组织的判断，使组织失去公信力。要坚决杜绝公权腐败案件，加强管理者的伦理道德感，用道德意识规范集体权力行为。建立以德为先的组织文化，把党员自身道德修养和抵制诱惑的能力作为评价公共管理者的标准，用法律规范公共管理者行为，对以权谋私的行为坚决惩处绝不姑息。

（四）公共管理改革的困境。在全面深化改革的大背景下，党中央提出要全面依法治国和实现治理能力现代化，这对公共管理工作提出了新要求。中央的顶层设计是比较完善的，能够集中反映当前国家的管理形势，也能够有条不紊地安排公共管理工作，解决管理难题。比如，大部制改革，减少行政审批程序，提高审批效率等。但是在改革推进过程中，顶层设计与基层管理之间出现了矛盾，顶层设计是否能够真正落实并发挥效用，主要依靠基层政府的态度和落实程度。国家在基层民主建设、法治国家建设等方面都有宏观上的战略部署，由于基层环境的不同，在落实改革具体问题上存在区别对待的现象。地方管理需要在国家制定的改革基本框架下结合本地发展的实际情况加以创新，推动社会组织和社会公众积极参与制度和政策的创新，构建新型的公共管理机制。我国政府始终非常重视公共管理的改革，在国家公共管理的政策制定上都传达和督促地方政府对地方公共管理进行与中央精神一致的改革。我国出台政策激励地方进行公共管理改革，但是一些地方政府由于种种原因没有把公共管理改革落实到位，缺乏公共管理改革工作的稳定性和持续性。在公共管理领域缺少相关法律保障。地方的管理资源和中央的改革统筹无法达到一致时，就会出现资源浪费、改革不彻底等问题，无法顺利进行改革，也不同程度地挫败了地方政府公共管理改革的积极性。我国的社会公众意识较弱，人民群众参与公共领域社会治理的能力和意识较差。人民群众缺少参与公共管理的途径，也没有相关的制度对公共管理进行规范和保障。在我国，治理理念中的治理主体多元化并不能真正达到，制度化、法制化推行也比较缓慢。由于技术层面的问题，网络化的公共管理难以在我国的行政环境中得到有效运行。因此，自上而下的公共管理改革推进是比较困难的，在基层治理层面难以与中央保持速度上和质量上的一致，基层的公共管理只能按照中央的部署逐步推进。

二、新常态下公共管理的主体分工探索

公共管理主体多元化是公共管理新常态下的特点和发展趋势。与以往相比，表现在新常态下的公共管理主体更加突显了公众在公共管理中的地位，增加了公众治理的比例。

（一）提高政府的公共管理服务性质。以往公共管理的主体是政府，政府的公众管理能力主要在组织机构设置和职能设置方面保障公共管理制度的正常有效运行。政府要进行深化行政体制改革，转变治理方式，深入服务理念，提高办事效能，及时回应人民的需要，调整治理结构。对政府人员进行管理能力和职业道德的培训，把党的建设和治理能力的提高统一起来解决公共管理问题。用绩效考核等方法提升政府人员的管理能力和基本素质。

（二）增加社会组织参与公共管理的比重。社会组织参与公共管理的比重应该逐渐加大，社会组织能够有效补充政府管理能力的不足，社会组织管理是新常态下的公共管理创新形态，社会组织能够督促和监督政府的办事效率，补充政府的行政空缺。新常态下，要培育社会组织更多地进行公共管理，提高社会组织的现代化管理水平，带动社会组织的协同管理效能。

（三）提高公众的管理主体地位。新常态下的公共管理要突出人民的自我管理和参与公共意识。国家治理要充分发挥公众的作用，首先要普及公众的文化知识，提高公众的法制意识和民主意识。其次，畅通公众参与国家治理的渠道，让公众充分发挥主体作用。其三，要按照原则性、法制性的社会规则正确地进行社会治理和自我管理，既要满足个体的合理诉求，又要符合国家治理的正常秩序。

三、新常态下公共管理的辅助手段

（一）着力加强现代公共管理技术手段的创新。新常态下的公共管理与现代化发展共同向前推进。数字化的管理技术、电子政务技术、应急管理技术、风险评估技术、科学决策技术等智能管理手段都被引入公共管理中。现代公共管理技术是新常态下公共管理高效率的保障。在技术层面要把创新技术的应用作为公共管理的新亮点。公共管理主体的治理方式也随着现代化技术而更新，转变传统的思维方式，改变影响办事效率的僵化思维，在创造性和实用性的基础上做出管理上的新突破。

（二）为落实顶层设计构建机制。要破解自上而下改革的困境就需要为落实顶层设计构建机制。首先，地方政府要认真学习党的十八大精神和系列讲话精神，按照顶层设计布置地方政府管理的机制框架。其次，按照整体部署，地方应结合具体实际制定不脱离顶层设计的实施方案，可以适当自主选择社会治理模式，但要按照中央规定的管理内容来设计。建设法治社会就是要把法律作为社会治理的保障，一旦地方政府的治理方法失效，要在法治的前提下调整改革路线。地方政府要处理好顶层设计和充分发挥积极性之间的关系，按照顶层设计的要求发挥积极性，创造但不随意，自主但不跑偏。其三，注重社会治理体制的创新。提高社会组织的社会治理地位，规范社会组织行为，让社会组织在其职能的相关范围内合理合法进行社会治理。确定社会组织的治理范围，鼓励社会组织创新，创新治理理念和治理方式。新常态下，制定治理规则要依照国家宪法和各项法律法规，要以实现广大人民群众的根本利益为核心。社会组织比较容易赢得广泛的群众基础，更应该占据优势协助政府处理公共事务，多创造公共价值。构建社会组织在各个领域各个层次的结构网，分担政府的一些职能，如果面临特殊情况，社会组织应及时与政府沟通合作，及时解决困难。社会组织起着连接政府和公众之间的桥梁作用，与政府共同治理，共同担责。新常态下的公共管理方式应该刚柔相济，杜绝强制性的社会治理方式，鼓励协商与合作，借助网络化平台加强治理的协商技术水平，构建网络化治理平台和治理机制。地方治理主体要定期参照顶层设计对自身工作进行评估和反馈，改进工作中的不足，调整不适当的治理方法，切实提高治理效果。

（三）在公共管理领域践行社会主义核心价值观。公共管理领域要践行社会主义价值观，引导公共领域的价值追求。新常态下，公共管理主体要用价值引导接触传统思维下公众对政府产生的不信任，用工作实际和服务精神加深公众对政府管理的正确理解。政府要树立公共信任，就要使自身的组织文化积极向上，构建公共领域的伦理制度体系。贯彻依法治国和以德治国相结合的治国理念，在经济、政治、社会等新常态下，公共管理伦理制度体系应由三个层面组成。在国家意识形态层面应培育社会主义公共理性，构建社会主义核心价值观，倡导法治、民主、公平、公正；在制度层面应构建以宪法至上为要旨、以法律制度为陈词的公共管理伦理制度，将意识形态层面的价值导向和伦理要求落实到制度设计中；在行动层面应重建政治精英的“公仆德性”和社会公众的“公德意识”，通过加强伦理道德的宣讲和道德榜样的示范，在全社会范围内重构良性的价值秩序和以德治国的群众基础与价值基础。新常态下的公共管理要突破传统管理方式带来的困难，调整不适应新形势的社会治理思维和治理方法。在公共管理主体多元化的趋势下，发挥各个公共主体的效用，提高公共管理科学化水平，在技术层面、顶层设计的落实层面和价值观层面再上新台阶，促使公共管理主体职能明确，管理高效。

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作者：刘多金