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广东省自贸区土地管理制度的创新

摘要:本文结合我国土地管理制度、广东省自贸区三大片区土地管理制度及国家对广东省自贸区制度创新的要求,剖析了自贸区现行土地管理制度存在的行政审批过于繁杂、用地管理制度弹性不足、土地金融制度创新探索不足等制度设计存在的不足之处,并提出了相应的制度创新路径。

关键词:土地管理制度;自贸区;广东省;制度创新

自贸区土地资源是自贸区发展的空间载体和基本要素。广东省自贸区成立的第一年,已经有56000家企业在自贸区注册[1],区内用地需求旺盛,地价高昂,其中前海片区土地成交价大部分以数十亿元来计算[2]。上海自贸区运营不到一年的时间,新设立企业超过1万家,区内土地供不应求,后备土地资源大约仅剩5km2,土地资源稀缺成为了影响上海自贸区发展的最大障碍,出现了土地二次开发的需要。[3]广东省自贸区与上海自贸区都在运营的短期内就开始面临用地需求旺盛,土地资源总量供应不足的难题。可见,合理配置和优化利用自贸区土地资源直接关系到自贸区建设发展能否顺利进行。而土地管理制度直接关系到土地资源要素的配置和利用效率,进而影响到自贸区的建设发展效率。因此,如何创新自贸区土地管理制度,避免用地约束困境是实现自贸区发展目标和功能的前提,也是需要深入研究的内容。但是目前仍未有文献专门研究广东省自贸区土地管理制度建设的问题。因此,本文将我国现行土地管理制度、广东省自贸区三大片区现行土地管理制度及国家对广东省自贸区制度创新的要求相结合,剖析了广东省自贸区目前土地管理制度建设存在的不足之处,并探讨了广东省自贸区土地管理制度的创新路径。

1广东省自贸区土地管理制度建设的不足之处

1.1土地管理制度设计未突破过于繁杂的土地审批规定

2015年1月,李克强总理在广州南沙考察时提出“自贸区要做的就是简化审批流程、激发市场活力、加强事中事后监管,争创审批“特区速度”。而且,广东省自贸区的定位是打造粤港澳深度合作示范区,审批效率必须与港澳对接,审批程序必须简单、高效。但是目前广东省自贸区三大片区已有的土地管理制度设计并未突破我国土地管理法对土地审批的繁杂规定。首先,在土地征收环节,按我国现行土地征收制度规定,以下三类土地征收需国务院批准:一是征收基本农田;二是基本农田以外的耕地超过三十五公顷的;三是其他土地超过七十公顷的。征收其他土地则需省、自治区、直辖市人民政府批准,并报国务院备案。其次,在土地征转环节,我国土地管理法规定“征收农用地的,应按规定先行办理农用地转用审批”,而农用地转用审批部门也是省政府甚至国务院。再次,在项目建设用地落地审批阶段,必须经过土地供应,项目立项,规划许可等多个审批环节,而且各个环节相互交叉,互为影响,审批涉及20个委、办、局,100个环节,审批程序非常繁杂。按现行的土地审批制度规定,一宗土地办完所有的审批手续所需的审批时间也非常长。据统计,在广州市推进审批制度改革之前,广州市建设工程项目整个审批过程最短的时长也需799个工作日。为了缩短审批时间,广东省自贸区开展了项目工程审批制度改革,但是实践表明,此项改革成效并不理想。以南沙片区为例。据调查,虽然南沙片区开展了改串联审批为并联审批的改革,但是80.32%的企业因审批制度无法满足建设项目发展需求和83.61%的企业因多头为政难以协调等问题,而仍然选择了串联审批,愿意选择并联审批的企业较少,可见,南沙片区并联审批改革并未达到改革的预期目的[4]。广东省自贸区范围内仍有不少农用地,需要通过征收和办理农转用手续,过长的审批时间和过多的审批环节将降低自贸区土地开发利用的效率,影响自贸区产业发展及项目落地,最终影响整个自贸区的开发建设。

1.2自贸区现行部分制度弹性不足,影响自贸区土地高效利用

从广东省自贸区三大片区的土地管理制度建设现状来看,深圳前海片区的土地管理制度较为完善,本文不妨以前海片区的土地管理制度为例,探讨广东省自贸区一部分土地管理制度弹性不足之处。首先,标定地价制度存在未能充分体现不同用途土地价值的问题。标定地价制度是指按不同片区来标定地价。一个片区的土地分不同的土地用途,从用地功能上而言,区片内土地利用主体功能、设施配套功能等功能不同的土地具有不同的价值。从产业用地的角度而言,用于优先发展与延后发展的产业用地具有不同的价值,具体用于房地产业、科技信息产业、金融业等不同产业的土地也具有不同的价值。对于具有不同价值的土地仅仅按划片区的方式来标定地价存在过于一刀切、标定地价未能体现不同用途土地价值的问题。其次,土地利用管理弹性不足,降低了自贸区的土地利用效率。按前海片区实施的需求管控机制内容的规定,用地主体根据产业类型和项目建设情况,约定自用或出售比例之后,用地主体自用部分原则上10年内不得转让,出售部分原则上5年内不得再转让,确实需要转让需经前海管理局批准,经批准可以转让的,转让方应将一定比例的增值收益上缴前海管理局。这一需求管制规定在一定程度上起到了约束土地市场的土地炒卖行为,但是也限制了土地流转,降低了土地的利用效率,弱化了市场在土地资源配置中的作用。

1.3缺乏土地金融制度的创新探索

与发达国家相比,我国土地金融市场发育缓慢,土地金融制度建设落后。为了提高我国土地特别是农村土地和城镇化发展用地在撬动资本及其它要素的功能,我国需要加快建设发展土地金融市场和土地金融制度。虽然南沙、前海、横琴三大片区的产业布局有所不同,但金融业都是其重点产业,土地金融也是自贸区金融业的组成部分。而且,以制度创新为核心是国务院对广东省自贸区建设的主要要求。因此,推进自贸区土地金融制度创新,为我国土地金融制度建设积累经验是广东省自贸区土地利用管理中一个重要的创新内容。但是目前广东省自贸区三大片区基本没有对土地金融制度创新作出前瞻性的制度探索和安排,这将让我国土地金融制度探索和创新错失机会,不利于我国土地制度体系的建设和完善。

2广东省自贸区土地管理制度的创新路径

2.1创新自贸区的土地审批制度

广东省自贸区需继续改革和创新土地审批制度,简化审批程序,激发市场活力,进一步提高土地要素的流动效率和产业活动的经济效率。首先,在土地征收审批环节构建自贸区土地联动审批机制。充分利用自贸区先行先试的优势,在农用地征转指标总量控制的条件下,可将广东省政府的土地征收审批权限赋予自贸区管委会,提高自贸区土地征收审批效率,缩短土地供需之间的时间差。其次,在土地“征转”环节实行自贸区“征转”分离的土地审批制度。为了提高农用地征转审批的效率,自贸区可将土地征收审批和农用地转用审批相对分离。在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内,自贸区管委会可将重点发展区域和近期建设项目用地涉及的集体土地先行征收,然后根据项目开发需要、年度新增建设用地指标等情况,实施农用地转用审批。再次,在用地审批环节继续深化并联审批的制度创新。产业项目的用地审批直接关系到项目用地的开发进度,广东省自贸区可从以下三个方面继续推进用地审批程序改革创新,提高项目建设用地落地效率。一是设立行政审批局。借鉴天津滨海新区经验,设立行政审批局为政府派出机构,集信息与咨询、审批与收费、管理与协调、投诉与监察等职能为一体,将原来归属20个部门的200余项审批职责集中于一个局,集中开展事项审批的组织协调、管理监督和指导服务职能,建立“一体化”审批方式和“一条龙”办理机制。二是根据出让土地性质及用地功能,制定审批“许可清单”,当项目建设内容符合“许可清单”规定的内容时,用地主体不需要办理相关审批事项;当项目建设内容涉及“许可清单”规定以外的内容时,用地主体才需要办理相关审批事项。三是优化竣工验收程序。建立建设工程竣工联合验收制度,以工程项目建设单位对口的管理部门为牵头单位,组建由国土、规划、建设、消防、人防、环保等多个部门人员组成的建设工程竣工联合验收工作组,共同负责检查竣工验收资料、协调解决验收问题、联合办理现场验收手续,以缩短建设工程竣工验收的时间。

2.2创新自贸区的用地管理制度

南沙片区发展的生产性服务业、特色金融产业,前海片区发展的科技信息服务产业,横琴片区发展的旅游休闲健康产业、高新技术产业等,都具有高附加值、高创新性、高发展潜力和低污染、低能耗的特点,但上述产业用地也存在着供地类型不明确、审批程序复杂等问题。创新土地利用管理政策,助推产业发展,是广东省自贸区制度建设的关键所在。广东省自贸区需根据不同的产业用地需求,实行差别化的土地利用策略,进一步提高自贸区的土地利用率。首先,结合自贸区的产业规划,不断优化和提高土地利用总体规划和控制性详细规划对自贸区土地利用的引导作用,优化自贸区的土地资源利用,提高自贸区土地利用的综合效益。其次,实施差别化的新增建设用地计划指标管理制度。自贸区管委会可将年度新增建设用地指标分为重点指标和调控指标两大类,重点指标主要用于保障重大基础设施建设项目和特色金融、科技服务等重点产业发展项目的建设用地需求。对调控指标则根据产业项目的质量优劣进行市场化配置,择优选取,对于竞争力强、土地节约集约利用水平高、对自贸区发展拉动作用明显的项目用地予以优先保障。再次,建立自贸区土地用途管制负面清单,避免自贸区现行土地利用管理制度规定出现的一刀切问题。自贸区管委会可根据功能定位和产业布局,进一步细分土地用途类别,制定不允许供地的项目、不允许相互间转换用途的用地类别的详细目录,并区别不同的产业项目,制定土地及地上建筑物不允许分割转让、出售详细目录及比例,负面清单外可自由转让土地及地上建筑物,同时达到发挥市场优化资源配置的作用和提高土地行政审批效率的目的。最后,按不同的行业特点实行差别化的土地出让价格。目前横琴片区对不同用途的土地制订了基准价格修正系数,这是对我国土地价格制度创新的有益探索和创新。自贸区可进一步在土地出让价格调整方面作出新的探索。自贸区可尝试实行产业供地差别化地价,即对自贸区内金融、现代服务业、战略性新兴产业和科技创新创业项目等产业区别不同的行业和特点,建立产业发展导向地价修正体系,实行差别化的土地供应地价调控标准。比如,对房地产项目用地出让严格实行市场定价;对自贸区优先发展的产业项目、对科技含量高的产业项目、土地节约集约程度高的产业项目等项目用地出让实行修正定价。

2.3创新自贸区土地金融制度

在自贸区土地金融制度创新方面,广东省自贸区可借鉴新加坡、中国香港等国家和地区的土地金融政策,大胆探索土地证券化、资本化,加快发展自贸区土地的资本化运作与管理模式,形成既有中国特色,又能与国际惯例相衔接的土地金融模式。首先,加快推进土地证券化运作。土地证券市场是地产业运行的“晴雨表”,有利于政府及时对地产业实施宏观调控[5]。我国已有了土地抵押的具体实施办法,但是我国土地证券市场发育较慢,关于土地证券流通的法律制度也尚未建设。广东省自贸区作为新时期的制度创新窗口,可利用先行先试的优势,在我国没有设立不动产专业银行的情况下,联合银行金融机构共同设计专业化和可操作的土地证券流通方式,推动自贸区土地证券化,为我国土地管理制度建设积累经验。其次,尝试建立“土地投资基金”。广东省自贸区通过建立和经营“土地投资基金”,既可以解决自贸区土地开发资金量不足的问题,又可以利用土地增值的特性,使自贸区的土地收益及投资开发形成可持续的、资金集中的和有明确长远目标的基金使用和投资模式,促进自贸区土地资源的合理利用。因此,本文建议广东省自贸区从以下三个方面着手构建土地投资基金。一是通过政府拨款或提取一定比例的土地出让收益等方式设立公益性土地投资基金,或鼓励信托投资公司等其他公司设立经营性的土地投资基金。二是成立专业的土地资产管理机构作为土地基金的管理主体,负责土地资产的投资和管理,可通过基金运作进行土地储备、出让和出租获取土地收益,以加快自贸区土地整理、土地收购储备或公共基础设施建设进度。三是同步制定土地基金运作的技术规范和政策规定,对土地基金的来源、归集方式、托管方式、管理制度、使用方向及投资规则等进行规定,规范土地投资基金的经营管理。再次,鼓励开展土地信托业务探索。为了进一步提高自贸区土地的开发与经营效率,自贸区可从以下四个方面探索开展土地信托业务。一是尝试设立土地信托机构,将特定土地的收益权转让给土地信托机构,并与其签订委托合约,开展土地信托业务。土地信托机构则以土地出让收益作为支持,发行信托产品进行融资。二是鼓励境内外符合条件的相关机构和企业发起设立多币种的土地信托基金,针对境内外特定机构发行信托产品,以引入更多的外资合作,创新自贸区的土地金融模式。三是依据我国国情和国际惯例,加快对土地信托制定相关的具体管理办法,通过立法规范土地信托相关主体的行为,以有效保障投资者的合法权益。四是顺应土地信托业务的发展需要,建立能与国际接轨、被国际认可的信用评级制度,同时,借鉴国际财务报告准则(IFRS)的相关规定,结合自贸区土地信托业务实际情况,制定土地信托相关会计准则,逐步建立和完善土地信托服务体系。总而言之,广东省自贸区围绕国务院提出的“以制度创新为核心”的要求,在土地审批制度、用地管理制度、土地金融制度等土地制度建设中的难点领域继续大胆探索创新,将能为我国土地管理制度建设积累宝贵的经验,加快我国土地管理制度建设完善的步伐,使我国土地管理制度这一社会基本制度产生更高的制度绩效。

参考文献:

[1]王孝松,卢长庚.中国自由贸易试验区的竞争策略探索—基于上海、广东省自贸区的比较分析[J].教学与研究,2017,(2):42-50

[2]小秘密:前海和南沙自贸区的地都被谁买了?(附表)[Z].南方网,

[3]上海自贸区土地供不应求8月1日起用地盘活.观点地产网讯,

[4]雷颖欣.广州南沙新区建设工程行政审批中存在问题及对策研究.华南理工大学专业学位硕士学位论文[D].2016,(12):29-30

[5]袁绪亚,陈静.土地证券化运作中国土地金融市场的核心[J].上海经济研究,1995,(5):22-23.

作者:杨秀琴 阮伟致 单位:广东省社会科学院 广州市荔湾区政府办公室

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