工伤保险基金先行支付制度的缺陷分析

摘要：随着《中华人民共和国社会保险法》的出台，先行支付制度引起人们的关注。虽然先行支付写入法典，在我国工伤保险制度上具有里程碑的意义，也给工伤者提供了新的法律依靠，但是法律还未将第三人造成的工伤损害的先行支付，使得《社会保险法》具有弱强制性、弱惩治性等缺陷。针对这些缺陷，导致先行支付制度落实遭到很大的阻碍。本文提出对工伤保险基金先行支付制度的完善提出意见，以推进社会保险法以及先行支付制度的完善的进步。

关键词：先行支付;工伤保险;缺陷与完善

《社会保险法》是一部保障和改善民生的重要保障，在我们人力资源社会保障法制建设中得又一个里程碑。先行支付是该法的重要内容，为工伤者提供新的法律保障。研究和完善我国的先行保险制度具有重要意义。本文将对先行支付制度展开论述，根据先行支付在中国的实施，以法律的角度给予评析和建议。

一、工伤保险基金先行支付制度的概述

先行支付制度是职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付的一种保障制度。先行支付有两种类型：一是用人单位未依法缴纳工伤保险费型；二是由于第三人的原因造成工伤型。用人单位未依法缴纳工伤保险费型是源于1993年的《工伤保险条例》即用人单位应当参加工伤保险而未参加的，未参加工伤保险期间用人单位的职工发生工伤的，用人单位未按照工伤保险待遇项目和标准支付费用，可以由基金先行支付。由于第三人的原因造成工伤型是由于第三人的过错造成的工伤，可以归责于第三人而第三人不支付受工伤者费用，可以请求基金先行支付。综上，工伤保险的先行支付主要是指在发生法律规定应当由用人单位或者第三人向工伤职工支付工伤保险待遇而其不支付的情形下，经过工伤职工及其近亲属的申请，由社保经办机构从工伤保险基金中先行支付，先行支付后可以向用人单位或者第三人追偿的制度。工伤保险的先行支付制度可包括两种制度：一是垫付制度，另一种是代位求偿制度。垫付制度是在特殊情况下给弱势全体的一种保障，而代位求偿则为一种保险形式。垫付先行支付的条件：一是用人单位未依法缴纳社会保险费，即社会保险法律关系尚未成立；二是用人单位不支付工伤保险费用。同时具备了这两个条件，受工伤的劳动者可以向工伤保险基金会提出申请，工伤保险基金会会向受工伤者支付工伤保险待遇。代位求偿先行支付的条件：一是由于第三人的原因造成的工伤；二是第三人不支付工伤保险待遇。

二、我国工伤保险基金先行支付的现状

我国现行的《社会保险法》是从2011年7月1日起实行的，该法把垫付试论工伤保险基金先行支付制度的缺陷与完善梁春美吉家捷华南理工大学广州学院型先行支付写入了法典，这是我国工伤保险制度上里程碑式的进步，将大大加强了对未参保的工伤者的保护。为先行支付提供了更大的实现空间，也一定程度上为工伤者提供法律保障；同时先行支付为工伤保险提供了基本保障；再者，来自基层的强大推动力，使得先行支付有了较大的群众基层。因此，先行支付制度为工伤者提供更为及时的法律救济，还一定程度上减少工伤者的讼累。但该法仍未规定因第三人原因造成的工伤保险性先行支付。这样的先行支付存在以下问题：1.强制性不足。《社会保险法》是公法，其内容应当是多属于强制性的行政法规范，具有较强的强制力，依赖国家公权力及行政机构实施。然而我国现行《社会保险法》的强制力明显不足，地方执法观念不强，变通性执法，使得该法律由强法变弱法，用人单位为此也打法律的漏洞，劳动者的工伤参保率低。如果仅仅依靠工伤保险基金的力量垫付工伤保险待遇这是远远不够的。2.用人单位易拖延支付。按照现行法律只规定了垫付型先行支付，当用人单位未依法缴纳工伤保险费用，发生工伤事故，用人单位不支付，则由工伤保险基金支付。这样容易用人单位滋生故意违法的心理，以各种借口不承担工伤者的治疗责任或者是拖延支付，使得工伤者不能及时、足额领到工伤保险待遇，触犯工伤者的利益，其利益也没能够很好的保障。因此，将用人单位作为工伤保险基金先行支付制度的申请主体会产生权利寻租的可能，为经办机构人员与用人单位合谋套取基金的法律缝隙。3.工伤待遇保障十分困难。按照当今的法律固定，劳动者申请先行支付的条件十分严苛，工伤者欲取得工伤保险基金先行支付工伤费用仍需要进行工伤认定。工伤者向用人单位请求工伤保险待遇的法律程序繁杂冗长，过程持续时间长，且要需要的费用很多，如果将工伤认定作为前置程序则不能让工伤者尽快得以救济，因此，私了成为了工伤者的常用之举。即使工伤者通过了劳动仲裁或诉讼方式取得了法院的支持，但是执行难上加难，经常遭遇用人单位无财产可执行的窘境。工伤者难获救治，医疗负担沉重，后续生活难以为继。4.惩罚性不强。《社会保险法》第四十一条规定，从工伤保险基金中先行支付的工伤待遇应当是用人单位偿还。用人单位不偿还的，社会保险经办机构可以依照本法第六十三条的规定追偿。而六十三条也不过规定社会保险费征收机构责令用人单位限期缴纳或者补足，没有任何追偿惩罚制度，显然《社会保险法》的惩罚力度不够，容易滋生用人单位拖延支付或不支付。

三、我国先行支付制度完善的设想

工伤保险基金先行支付是《社会保险法》的立法亮点之一，旨在与确实保障工伤者的法益，然而，在实践中其立法目的却没有得到广泛的实现，最后也落入“执行难”的窘境。笔者总结不足，结合工作实际，提出先行支付制度完善之建议。1.排除用人单位申请主体的不适格。用人单位作为先行支付的申请主体，在立法上显失公平，对于未给职工购买工伤保险的用人单位，一旦职工发生工伤事故，用人单位不但不支付费用，还由工伤保险基金支付，导致合法者为违法者买单的局面。若将用人单位作为申请主体，势必会让此制度成为用人单位逃避法律责任的途径。因此，要排除用人单位作为工伤保险基金先行支付的申请主体，避免用人单位“权利寻租”及与经办机构串通骗保的情况出现，以确保资金合理、安全、稳定的运用。2.扩大先行支付的适用范围。当前的先行支付制度排除了非法用工的适用可能，使得童工和非法用工中的劳动者无法得到法律救济。现行的《社会保险法》只规定垫付型给予，即是对用人单位未依法缴纳工伤保险费用，工伤者受伤后，用人单位又不支付费用的情形，但对于因第三人原因而受工伤的代位追偿型先行支付尚未规定。因此，笔者主张扩大先行支付的适用范围，将非法用工纳入保障范围。因第三人的原因造成未参保单位的职工受工伤的，职工可以向第三人或者用人单位主张赔偿。用人单位不赔偿的，职工可以向社会保险行政部门申请先行支付，社会保险经办机构依法可向用人单位追偿。增加代位追偿型先行支付，以保障工伤者的权利。3.医疗费先行支付不应以工伤认定为前提。现行的先行支付是以工伤认定为前提的，即意味着没有经过工伤认定则不能得到先行支付。笔者认为不应该以认定工伤为前提，尤其对于需要紧急进行救治的工伤职工，就不应僵硬的以认定工伤为救治条件。僵硬的要进行工伤认定，可能会拖延工伤者救治的最佳时机，工伤者不能得到很好的救治和救济。因此，应该建立特别渠道保护，对于需要医疗费用（含住院伙食补足费）救助的工伤劳动者，劳动者在提供相关材料后即可向社会保险部门主张先行支付。4.明确先行支付的支付方式。先行支付未明确支付方式，应该明确定期支付工伤保险待遇。“对于1—4级伤残的工伤劳动者，先行支付应明确以定期支付形式来执行。在未告知职工定期享受工伤保险待遇权利情况下地一次性支付，职工有权撤销，并继续享受定期待遇。”同时，工伤保险待遇应当直接支付给职工或者其近亲属，不要转交。5.加强对先行支付的宣传推广。根据北京义联的调查数据表明，虽然《社会保险法》已经通过一段时间了，但是78.6%的工伤者表示没有听说过社会保险法，91.8%的工伤劳动者根本不知道先行支付制度。但当对工伤者介绍先行支付制度内容后，92.5%的工伤劳动者对先行支付制度的施行表示支持。由此可以看出，如果能过加强对先行支付的宣传推广，尤其是对工伤劳动者的宣传。因此，政府机关应增强普法宣传月，进一步加大工作力度，提高劳动者维护自身权益的思想认识，形成关注法律、了解法律、运用法律的良好氛围。结语：任何制度或法律都不可能是完美的，都需要时间和实践去检验。由于立法者的价值观念和顾虑，制定的法律不可能是尽善尽美，顾及所有人的利益。也正因为不完美，所以才需要完美不断去探究和寻求，尽快建立健全我国的先行支付制度，建立和打通社会保险制度和工伤保险制度的长效机制，更好的保障工伤劳动者的利益，推动我国劳动与社会保障的进步

参考文献

[1]李海明.工伤救济先行给付与代位求偿制度探微——兼评《社会保险法》工伤保险基金先行支付制度的得与失[J].现代法学,2011(2):48-54

[2]对于先行支付制度的立法建议[N].工人日报,2011-05-18日(007)

[3]让先行支付政策惠及未参保工伤职工[N].工人日报,2011-05-18(007)

作者:梁春美 吉家捷 单位:华南理工大学广州学院