地方高校基本建设项目绩效管理浅议

摘要:地方高校基本建设支出作为学校经费支出的重要组成部分，该领域资金使用与管理长期以来存在诸多问题。为使建设资金的使用和管理更加规范合理，引入项目绩效管理十分必要和迫切。本文就如何科学开展地方高校基本建设项目绩效管理工作，促进绩效评价结果转化与应用，保障资金安全，提高资金使用效益，发挥绩效评价对项目资金管理的促进和约束作用进行了有益探索，并提出了加强绩效管理、实施绩效评价的有效途径。

关键词:地方高校;基本建设;绩效管理;有效途径

基本建设在地方高校教育总投资中占有较大比重，是国家改善社会民生、推进高等教育事业发展的一项重要举措。一个成熟的、经过深入调研与科学论证的大中型基本建设项目，能为学校发展提供必要的基础条件保障。然而，长期以来，基本建设项目存在着投资决策上缺乏科学论证，项目预算编制不合理，财务内控管理松懈和绩效评价不被重视等问题。因此，在项目建设的实际工作中，迫切需要将绩效管理应用到地方高校基本建设项目管理之中，发挥绩效管理对项目建设的促进作用。有必要建立一套完善的绩效管理模式，综合运用财务和项目管理专业知识、专业技能完成绩效管理工作;形成科学合理的绩效评价体系，通过对项目全过程的资金使用情况的评价，促进资金使用效率的提高;建立项目绩效管理机制，将绩效管理有机地融入到项目建设管理中去。

1基建项目资金管理中存在的主要问题

1．1基建投资决策较为粗放

一些地方高校基建项目的决策过程较为粗放，对项目建设可行性论证精细化程度不够。一方面为追求“省内一流”、“区域一流”、“全国一流”而无限度的提高建设标准，过分注重项目外观形象，忽略项目本身的实际功能，缺乏投资效益意识。另一方面，在项目建设的前期阶段，对高等教育发展预见不足，不能准确把握适度超前的原则，缺乏前瞻性，思想保守，项目规划设计与学校发展需求脱节，导致大量后期加建改建现象的发生，造成资源和资金的极大浪费。

1．2项目预算编制不合理

项目预算编制不全面、不规范，存在多编、超编或少编的现象，影响了预算执行的严肃性和约束力，使具有“刚性”的项目预算变成了“弹性”预算。在具体项目预算编制中，未从项目使用的整体出发，仅仅局限于项目建设本身。建设管理部门从学校接受项目建设任务后，往往单纯从项目建筑的角度来考虑，没有考虑建筑使用的基本条件保障，如水电外接、项目总平等部分，预算编制不完善。作为项目建设管理部门没有与项目使用部门进行充分沟通，不了解项目可能存在的特殊要求，如专业实验室、网络实验室或报告厅、演讲厅等的特殊需求。预算编制“弹性”太大，项目预算编制部门为避免超预算的情况出现，故意提高编制标准，或多编工程量，使得预算不具备准确性;或者对于一些不确定因素预估不足，造成无法全面准确编制预算，预算变动性大。

1．3基建财务内控松懈

基建项目没有按照《基本建设财务规则》严格开展资金管理工作，财务内控管理机制不健全，审签流程不合理，财务审核把关不严，资金乱用、挪用现象时有发生。项目经费划拨部门和执行部门职责不清晰，项目财务管理职责重叠，难以发挥相互制约的作用。

2项目资金管理存在问题的分析

2．1基本建设程序履行不到位

随着我国社会经济的发展，地方高校担心丧失发展机遇，在“跨越式”发展的口号声中，盲目扩大办学规模，纷纷上马建设新项目，罔顾学校自身财力承受，违背了“坚持勤俭节约、量力而行、讲求实效”的基本原则。项目实施中，随意改变原设计方案，变更频繁;一味压缩建设周期，无法严格履行项目建设基本程序。此外，由于科技进步和绿色生态、节能环保理念在建筑领域的推行，高校基建管理部门对新工艺、新材料、新技术难以及时了解和掌握，在实施过程中，新材料、新工艺的使用，建设成本上升。不尊重工程建设基本规律，忽视项目基本建设程序的结果，必然导致建设投资难以控制。

2．2绩效管理理念尚未形成

“绩效”是从管理学引入公共支出管理领域中的一个概念，它是效益、效率和有效性的统称，包括行为过程和行为结果两个方面［1］。高校资金以财政预算拨款为主，长期以来缺乏成本核算和考核，项目绩效管理意识不强，预算编制工作粗疏，绩效评价工作敷衍，缺乏科学性和严谨性。在项目预算编制阶段，缺乏细致的调研和准确的资金测算。对资金使用、项目绩效缺乏监督和跟踪问效，存在重申请轻绩效的现象。项目实施过程中边建边改、甚至刚刚建完就改变用途，不可避免的出现“三超”现象，造成低效重复建设和工期延误，资金使用效率低下。

2．3财务管理制度不完善

高等学校主要承担教育教学、科学研究和服务社会三大任务。对于基本建设管理往往重视不够，也没有配备或配足工程建设管理的专门人才。同时，基本建设相关的制度、机制不健全，没有形成完善的基建管理制度体系。工程管理财务人员多是由工程管理人员兼任，不具备系统的基建财务及工程预、决算等方面的专业知识，易于在财务管理中出现不规范的行为，难以满足建设项目资金管理工作需要。

3开展基建项目绩效管理的基本策略

3．1遵循项目建设基本程序

建设程序指建设项目从酝酿、提出、决策、设计、施工到竣工验收，以及投入生产整个过程中各环节及各项主要工作内容必须遵循的先后顺序［2］。在工程建设基本程序中，项目前期管理尤其重要。其中包括项目建议书(或立项核准)、可行性研究、设计概算编制和审批等。项目建议书是项目建设单位向投资主管部门提出的立项申请书，其投资估算的合理与准确直接关系项目全建设周期的投资控制。因此，在项目建议书编制阶段，必须依据学校总体规划和项目年度建设计划，全面考虑影响工程建设的各种因素，掌握本区域建设价格成本信息，合理确定项目投资规模。可行性研究报告则具有公正性、可靠性、科学性的特点，可行性研究报告对成本控制具有决定性作用，而后续的设计概算原则上不得突破可研确定的投资规模。总之，新建项目前期阶段的调研分析、科学论证，为项目决策提供可靠的依据是十分必要的。

3．2提高项目预算编制水平

基建项目预算编制是一项学校承担建设任务的管理部门制定项目资金年度使用计划的预算活动，必须符合国家预算法规范。预算编制应当遵守国家编制预算的基本原则，按照预算编制办法和程序进行。基建部门项目预算是学校预算的重要组成部分，它的准确性、科学性如何，直接影响整个学校预算的执行质量，也关系到部门项目建设任务的顺利完成。因此，学校应根据自身特点，针对不同性质的建设项目和建设内容，制订一套合理规范的预算管理模式，提高预算编制的全面性和真实性。基建部门应加强对建设项目预算编制重要性的宣传，要把预算编制工作当作一件大事来抓。预算编制人员要增强依法办事观念，规范业务操作。项目预算经过“两上两下”审核后一经确定，就必须严格执行，如因实际情况确需调整的，要经过相应的审批程序，接受学校财务管理部门和教职工对预算编制和预算执行的监督，形成刚性的制度约束，提升预算管理水平，从源头上预防和治理腐败。

3．3建立绩效管理内控机制

在年度预算执行过程中，通过完善的内控管理，加强对预算资金使用的管理和监督，逐步建立起预算编制、执行、监督相对分离又相互制约的预算管理新机制［3］。依据国家基建财务制度的规定，做好基本建设资金的预算编制、执行、控制、监督和考核工作。多途径、多形式优化和完善基建财务管理人员的专业知识结构，提高业务能力。使基建财务人员不但能够熟悉工程技术、工程招标、工程现场管理等工程管理基础知识，了解投资概算、施工预算、竣工决算等“三算”之间层层控制的关系，概算控制预算，预算控制决算［4］。还能掌握基建财务制度和相关的政策法规，培养具有较高的政治素养和职业操守、胜任项目绩效管理工作的财务管理人员。

4实施项目绩效管理的主要途径

绩效评价是地方高校绩效管理的重要手段，也是绩效管理的主要内容。财政部《基本建设财务规则》明确提出“加强对基本建设活动的财务控制和监督，实施绩效评价”，基本建设支出的绩效评价成为高校基建项目管理面临的一个新的课题。地方高校基本建设项目管理领域引入绩效评价，实现全过程科学化的基本建设项目管理，使“问效”机制由事后延伸到事中、事前，其实施途径主要有:

4．1着力建设项目绩效管理人才队伍

(1)绩效管理的理念提升。引导项目管理部门增强绩效管理责任意识，宣传绩效管理的重要性、必要性及相关政策，将绩效管理工作作为深化学校基本建设经费支出管理体制改革，提高建设资金使用效益的常规性工作来抓。(2)绩效管理的专业培训。开展基建财务管理人员业务培训，采取邀请校内外财务管理方面的专家进行咨询、指导，组织召开绩效管理工作培训专题会议，有计划的参加财政部门组织的相关业务培训等多种形式，积极创造条件对本校基建管理部门财务人员进行必要的专业培训，以提高工作技能，掌握最新法规动态，不断适应新形势下高校基建财务管理的需要［5］。(3)同类高校的学习交流。组织人员到同类高校开展绩效管理专题调研、考察交流，学习借鉴绩效管理工作经验，探讨适合本校绩效管理工作的办法和思路。

4．2构建科学的项目绩效管理评价体系

项目绩效评价是指财政部门、项目主管部门根据设定的项目绩效目标，运用科学合理的评价方法和评价标准，对项目建设全过程中资金筹集、使用及核算的规范性、有效性，以及投入运营效果等进行评价的活动［6］。绩效评价指标体系建设对于项目绩效评价工作十分关键，目前地方高校所采用的评价指标大多是零散的、随意的，缺乏系统性。为打破我国过去“重投入，轻绩效”的局面，客观上就应倒逼高校建立科学的绩效评价指标体系，对其取得的绩效进行客观、公正、综合的评价［7］。针对扩建新建、维修改造等不同性质的基建项目又需要设置不同的绩效评价指标，这对于不同类型的基本建设项目来说，其评价结果才具有公正性和合理性。对此，首先应就基本建设项目的一般特点搭建绩效评价指标体系基本架构，构建项目决策指标、项目管理指标、项目效果指标三大类一级指标体系。其次，分类建立二级指标体系。如项目决策下设计绩效目标、预算编制;项目管理下设计资金管理、财务管理、组织实施;项目效果下设计预算设定绩效目标完成情况、当年学校下达任务完成情况等。为使评价指标体系具有实效性和可操作性，还可进一步设计第三级指标体系。以一级指标“项目决策”为例，其二级指标“预算编制”下设计两项三级指标。一是“预算编制的准确性”，即项目预算金额是否具体、是否提供项目明细，是否存在虚编、漏编现象;二是“预算编制的合理性”，即项目在本年度支出中，支出金额和支出范围是否与工作计划匹配和关联。这样，不同类型的建设项目在一、二级指标体系基础上进一步设置更具针对性的三级绩效评价指标，建立分类型的专业指标体系，使不同性质的基建项目对应相应的评价指标，保证一、二级评价指标相同，三级评价指标体现特性，构建全方位、立体的评价指标体系，以使绩效管理工作更加完善实用、科学合理。

4．3发挥项目绩效评价的作用

学校开展基本建设绩效管理工作，在完成绩效评价后，应充分发挥项目绩效评价的作用，推动基本建设项目绩效评价结果的使用:①运用于次年预算编制。学校绩效评价小组对基建项目进行集中绩效考核，重点对目标设定合理性、资源配置全面性、过程管理规范性进行评价，对预算管理执行不规范的，进行调减或撤销。将绩效评价结果与项目资金预算安排和资金拨付相关联，以此促进建设资金的合理分配与有效使用;②纳入学校对部门年度考核范畴。学校财务管理部门结合基建管理部门项目年度总结、自评报告、相应的佐证材料，判断项目是否完成预算确定的绩效目标，形成评价结果并报学校领导层，作为部门年度目标任务完成情况考核的一项重要内容。同时，按校务公开的相关规定，将绩效评价结果在学校网站或专题会议上公示，提高绩效评价工作的透明度，接受师生的监督;③与管理者个人责任挂钩。建立基本建设项目绩效管理问责机制，对于在绩效评价中存在问题且整改不到位的，应当追究基建管理部门负责人和有关人员的责任。利用评价的指挥棒有效引导管理者的行为，将工作目标任务、能力业绩及服务质量作为评价内容，将评价结果和个人责任、经济利益挂钩，指引和推动各项目标任务的实施和目标任务的落实［8］。地方高校基本建设项目绩效管理自2013年全面实施以来，相关的管理制度亟待完善，绩效评价工作机制急需建立，也没有可供使用的现成的操作性强的管理模式，需要地方高校管理者，特别是基建财务管理者，在实践中不断总结与探索，在绩效管理理念提升、绩效评价指标设置等方面进行深入研究，逐步构建起科学合理的符合我国地方高校基本建设实际的绩效管理制度体系。

参考文献

［1］许梦博．地方财政学［M］．北京:清华大学出版社，2015．

［2］马楠，马永军，张国兴．工程造价管理(第二版)［M］．北京:机械工业出版社，2016．

［3］蔡军．绩效导向型公共预算管理研究［M］．北京:中国书籍出版社，2013．

［4］陈俊，张国强，谢志秦．建筑工程项目管理(第二版)［M］．北京:北京理工大学出版社，2014．

［5］黄青山．高校基建财务管理风险分析与防范［J］．经济研究导刊，2011(16):68－69．

［6］财政部令第81号．基本建设财务规则［S］．上海:立信会计出版社，2016．

［7］李梦苏，贺强．高校财务绩效评价指标体系构建研究［J］．东北财经大学学报，2013(6):108－111．

［8］乌婷，权凯．适应一流大学建设的高校财务治理创新探讨［J］．会计之友，2017(1):110－113.

作者:冯建立 朱芳琳 曾永刚 单位:成都大学