谈法经济学视角下的集体土地拆迁问题

摘要：用法经济学相关理论指导集体土地拆迁问题，可以化解的“蚁象博弈”格局。为此，应建立行政问责制、建立透明、公开、公正、民主的拆迁程序制度、制定公平合理的拆迁补偿制度以及畅通救济渠道，进而保障在拆迁行为中实现公平正义，达到社会效益和经济效益的统一。

关键词：法经济学；集体土地；拆迁；社会效益

一、问题的提出

萨维尼早在《论立法与当代使命》中就提出：“法首先源于风俗习惯与民众的法律确信，其次是由于法学的著作而来的。一个民族的法律制度，像艺术和音乐一样，都是该民族文化的自然体现，不能从外部进行强加。在任何地方，法律都是内部力量推动的，而不是由立法者的专断意志推动的。”[1]法必须反映一个民族之精神，这是萨维尼对法之本质之认识：没有经过实效化和民族化的法律注定只是死的法律。而滥觞于芝加哥的法经济学历经四十余年的发展，对经济学、法学、社会学都产生巨大影响，且早在1983年便已引进中国，但法经济学这一理论并未充分的与中国社会现实充分结合，更遑论形成中国化的法经济学理论，在某种程度上形成了理论与实践脱离的“两张皮”的格局。而苏力认为：“本土资源本非只存在历史中，当代人社会实践中已经形成或正在萌芽发展的各种非正式的制度是更重要的本土资源。”[2]结合上文，用法经济学对集体土地拆迁问题的研究至少有两个含义：1.以集体土地拆迁问题作为法经济学理论的研究对象，集体土地拆迁事实上涉及到了政府、开发商、被拆迁人的三方博弈，用法经济学的分析工具避免博弈中出现零和效应，实现资源的最优化配置。2.以集体土地拆迁等问题的研究为依托，以“本土资源”为出发点，创建中国化的法经济学理论，使法律移植不仅仅介绍了先进理论，更是围绕现实问题构建本土化的法经济学理论。第一个层次是第二个层次的基础和起点，第二个层次是第一个层次的发展和拔高，两者互为表里互为依据。

二、集体土地拆迁问题引入法经济学的必要性

1.法经济学的可规避拆迁中的“蚁象博弈”格局

一般情况下，集体土地拆迁是作为拆迁者和被拆迁者之间的双方博弈。不同于国外经验，当前社会的拆迁主要是有政府部门强力推行的。因此，在拆迁中事实上是一种三方博弈的格局，即：政府、开发商、被拆迁人。开发商有雄厚的资金实力，地方政府拥有行政资源，开发商在开发项目中受到市场利润的强烈驱动，地方政府则有着加快城市化和商业化的实际需要，拆迁可以同时满足开发商和政府的双方诉求，这就形成了开发商与地方政府作为拆迁人一方与被拆迁人一方进行利益博弈的格局。博弈格局的力量对比态势取决于双方拥有的资源。这种资源从广义上说既有能够调动一切有利条件的能力，也包括博弈双方的经济实力、信息摄取能力等。作为拆迁方，不但开发商拥有优势地位的经济实力，地方政府更是拥有极其相当的公权力资源，其摄取信息的能力和动员社会资源的能力是具有压倒性的优势。因此，被拆迁方注定进行的是一场不平衡的博弈，对抗拆迁方就犹如蚂蚁对抗大象一样的劣势，故称之其为“蚁象博弈”。这种不公平博弈的结果，往往导致利益冲突无法协调，出现一种玉石俱焚的零和博弈的局面，激化社会矛盾，影响社会安定和经济发展。而在法经济学的视角下，往往在分析社会问题时希冀寻求一种经济学基础，以试图发现社会问题之后的经济逻辑，以完善法律的制定和实施。法经济学本土化完全可以选择经济理性、理性选择理论来分析和解决“蚁象博弈”般的拆迁问题。这是因为利用法经济学的分析方法研究拆迁问题，即运用经济学的经济、效益、风险、最优化、均衡、收益等概念和工具来描述、解析、评判拆迁制度、拆迁行为、拆迁效果。考虑拆迁问题的经济后果是不可避免的，然而以往的法律法规对拆迁对社会造成的经济后果却涉足甚少，更谈不上运用法经济学的理论和方法去探讨和研究这样后果。在某种程度上忽视了拆迁纠纷给社会资源配置、社会财富总量产生何种负面效益。具体而言，在市场经济下的拆迁行为，应当合理考虑被拆迁方的经济诉求，要把法律对个别拆迁行为的评价视角有拆迁双方主体延展到整个社会。换言之，要把个别的拆迁行为置于社会整体利益下加以考量和认知，一切不符合整体社会资源优化配置的拆迁行为，都应该予以否定的法律评价，并设定相当的限制。因此，要运用法经济学的分析工具，准确的理解法律精神和利益冲突，实现社会资源优化和社会效益的统一，避免出现“蚁象博弈”的格局。

2.法经济学本土化可达致和谐拆迁之路

众所周知，行政权力应该受到合理的规制，时刻保持着克制，权利应该制约着权力的行使，权力保障权利的实现，只有把权力关在笼子里，才可以达到社会效益和经济效益的统一。而现行的有关城市拆迁法律、法规，却在某种程度上激励政府滥用行政权力，巨大的利益驱动也刺激着权力滥用。在已经发生的一些暴力拆迁中，足可见不受控制的行政权力对社会和公民侵害有多么的巨大。法经济学的分析方法被束之高阁，被拆迁人的服从义务被强化到了极致。而对于政府而言，采用强制措施和无所不能行政权力是成本最为低廉、效率最高的一种手段。在政府主持下的拆迁活动中，根源于几乎不受限制的权力，政府可以基于成本——收益的考量而采用某些过度的手段，以致于给了暴力手段的存在空间。因此，法经济学的及时介入，可从根源上杜绝政府滥用行政权力，侵犯公民的财产权和人身权的可能性。运用法经济学的分析工具，可以提高政府单方行动的运营成本，让滥用权力的成本让政府高的无法承受。使得无论何种情形下政府使用暴力手段拆迁，都必须付出高昂的代价，设置各种制衡的手段，把不受限制的权力驯服，把权力真正的关进笼子里。进而迫使政府不得不直接对社会、公民负责，而不是只关乎个别领导的政绩形象。在这种情形下，一个理性的政府只能采用温和的手段解决拆迁中的纠纷。

3.法经济学可以协调拆迁各方的利益冲突

毋庸置疑，在集体土地拆迁问题这一社会矛盾的背后，事实上隐藏着一个不可调和的经济矛盾。[3]只有用法经济学独有的学科视角，分析拆迁方和被拆迁方之间的利益关系，协调双方之间的经济矛盾和利益冲突，才可以真正的实现资源的优化配置。通过分析可以得知，拆迁方和被拆迁方利用自身的资源和信息，创造出有利于自身的有利局面，从而实现经济效益的最优化。因此，在法经济学的思想指导下，需要在法律规制和法律运行中协调政府、开发商、被拆迁人的利益分配，根据市场规律调节拆迁行为，让交易行为有法可依、有法必依。出于经济学的精髓思想，只有保障被拆迁方的经济利益，提高拆迁方的违法成本，杜绝暗箱操作等不当行为，切实做到信息对称、地位平等，采用收益——成本分析的理论工具对拆迁行为进行规制，保障利益的公平分配和效率的提高。

三、法经济学规范拆迁行为的途径

1.建立行政问责制

法经济学认为，现代社会中的政府必然是一个责任政府。一方面，为了维护公共利益、发展社会经济、提升社会整体福利，应授予政府一定的行政职权。但是政府也应贯彻依法行政，就违法行为应承担相应的法律责任。而在集体土地的房屋拆迁问题上，行政机关应该遵守法律程序，维护被拆迁人的相关权益，保障被拆迁人的知情权，接受公众监督。在拆迁行为中做到合理行政，严禁暴力拆迁等违反法定程序的行为出现，防止借用公共利益名义滥用行政权，确实保障被拆迁人的人身权益和财产权益。政府机关滥用行政权力的动力来自于利益和政绩的驱动，除了从中获得巨大的经济利益以外，更有助于创建“形象工程”，以此彰显政绩的显著。而这些政绩则成为了行政主管官员晋升的筹码，也正式出于如上的利益驱动，地方政府才不惜冒天下之大不韪而大行拆迁改建，乃至赤裸裸的无视宪法对财产权捍卫、物权法对物权的保护。基于此，有必要运用法经济学的思路增加行政官员违法违规的成本。譬如可以借鉴矿难事故和食品安全事故中的首长问责制以及一票否决制，即若在某地区发生违法违规拆迁导致人身、财产损失之时，对该地区的行政首长实行追责，并对主管人员进行行政处分、触犯刑法者予以刑事处罚。以此杜绝政府部门工作人员在拆迁时无视人民群众的生命安全和财产权力。

2.建立透明、公开、公正、民主的拆迁程序制度

被拆迁人的抵触情绪，多是由于现有的拆迁制度不合理所致。现有的拆迁制度，包括决策制度、执行制度、补偿制度、救济制度都是由政府部门订立。按照法经济学的思路，单方制定交易成本，无疑会极力压缩己方的交易成本、而扩大对方的交易成本，以此获得最大的收益。这种不合理的制度安排几乎堵塞了一切利益表达渠道，所以有必要建立公正、合理的交易程序，使得双方的交易成本尽量的趋于平衡，只有在这样的情形下，才有可能实现资源的最优化配置。基于此，可以在决策制度、执行制度、补偿制度、救济制度中实行听证制度，加大程序制定过程中的公开性、透明性、合法性，取得社会的合理信赖。

3.制定公平合理的拆迁补偿制度

目前的集体土地拆迁中，还未能实现国有土地与集体土地房屋征收与拆迁的同等补偿，城乡之间、不同地区之间的补偿标准还存在着巨大的差异，而现行的法律法规对此尚无统一调整。对此，有必要对《土地管理法》进行修改，对集体土地拆迁和补偿进行合理规范。但是，城乡间区别大、地区经济发展不平衡是我国现阶段的现实国情，在制定集体土地房屋征收与拆迁补偿标准时，应考虑到各个地区的经济发展水平和实际差异，在上述法律法规的规定范围内，授权省级人大或政府根据具体情况制定相关的法规规章，因地制宜的制定拆迁补偿的具体标准，但是，应避免权力的层层下方，杜绝可能存在的滥用公权力。鉴于农村土地不能直接通过市场实现交易流转，不能采用国有土地的形式通过土地一级市场进行招拍挂而实现出售，导致农村集体土地缺乏明确的市场价格以供参考，又进一步的导致了集体土地在征收与房屋拆迁的补偿标准普遍低于市场公允价值。为此，在拆迁补偿款的议价过程中，可建立农民与政府直接沟通、协商的对话机制，双方在意思自治和公平公开的基础上形确定补偿价格，进而在事实上实现补偿价格的公平合理。但是农民群体在拆迁中的处于弱势地位，更无力对抗公权力以“公共利益”而推行的强制拆迁，所以此类对话机制的形成需要一定的制度保障。为实现拆迁中的平等对话，国家应该在保障司法途径通畅的同时，为拆迁方和被拆迁方创造平等对话的渠道，各自表达合理的诉求，避免矛盾的激化。

4.畅通救济渠道

法经济学认为在诸多的强制拆迁案件悲剧中，被拆迁人在面对行政机关的野蛮执法时，往往由于缺乏救济渠道，而导致了悲剧事件的发生。这与我国行政体制、权力设置不完善有关，所以应完善权力机制的设置，降低行政机关对司法机关的干涉，保障司法机关在处理拆迁案件时的独立性与权威性，尤其是检察机关应履行检察监督责任。应确立农民个体作为被拆迁人独立的诉讼法律地位，避免仅仅将集体经济组织作为协议一方，而在实际上剥夺个体农民的诉讼权利。而在法院的立案部门，应加强对此类案件的重视程度，不得无端的拒绝立案；对相关的公共利益审查诉讼也应重视。行政机关应提升执法中的法律意识，建立完全的信访工作制度，保障农民可通过信访渠道实现自身利益的诉求。

5.明晰拆迁主体之间的地位关系

在拆迁行为中，政府、开发商和被拆迁人之间实力相差悬殊。政府运用行政权力制定和实施拆迁政策，一举实行政治利益和经济利益的最大化。开发商则依据自身和政府联盟的巨大优势，实现市场利润的最大化。这样的格局决定了被拆迁人处于绝对劣势的不利地位，地位低下且信息劣势明显，始终受到政府和开发商的制约，合法权益处于毫无保障的状态。为了防止拆迁纠纷的频繁发生，平衡拆迁主体间的地位关系，关键要使得政府的决策公平公正。实现帕累托最有的基本保障在于竞争充分、信息对称。政府应当保证开发商和被拆迁方拥有同等程度的信息优势，避免信息不对称、不同步的情况。同时政府也不便于直接参加房屋拆迁工作，为保证拆迁利益的公平分配，可以采用宏观调控的手段对集体土地拆迁行为进行监督和管理。

6.改革集体土地产权制度

制度是为约束在谋求财富或是本人效用最大化个人行为而制定的一组规章、依循程序和伦理道德准则[4]。制度为社会提供一种道德准则，保障人际交往的安全可靠，避免个人主义给集体利益带来损失，保障社会秩序的有序进行。一项良好的社会制度可以减少交易双方的交易成本，实现资源的最优化配置，达到经济效益和社会效益的双重统一。而土地产权不仅可以规范市场交易行为，还可以促进拆迁工作的顺利完成。因此，理清土地产权关系是一件刻不容缓的重要工作，明确土地权力主体的权利、义务和责任、规范市场秩序，保障拆迁主体平等，合理有效的配置土地资源。理清土地产权关系是规范、清晰各个土地主体之间的权利的全能以及相互之间的机构关系，尤其要理顺拆迁时土地所有权、使用权和房屋所有权之前的权能转让顺利，保障土地的合理流转。严格界定土地产权关系极其重要的。拆迁中的纠纷矛盾多集中于拆迁主体之间利益分配方面，只有当拆迁主体的法律地位趋于平等之时，他们的权利义务关系也是均衡对称的，这样的博弈才是有现实意义的，不会因主体地位的不平等导致利益分配的不公平，进而导致支付巨大的社会成本。完善土地产权制度让拆迁主体的地位平等合理，使拆迁工作在法律、经济方面有牢固的保障，促进拆迁工作的有序进行。

参考文献：

[1]沈宗灵.现代西方法理学[M].北京:北京大学出版社,1992:32-35.

[2]朱苏力.法研究的规范化、传统与本土化[J].中国书评,1995,3:16-17.

[3]郭玉亮.城市拆迁现象透析:利益冲突下的多方博弈[J].现代经济探讨,2011,2:45-49.

[4]罗豪才.现代行政法制的发展趋势[M].北京:法律出版社,2004:70-75.

作者:刘丁 单位:华东政法大学