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农村集体土地使用权典型模式研究

摘要】农村土地问题是新时期我们党和国家全面建成小康社会的重要着力点,进一步发挥农村土地优势加快农村经营模式的转变具有重要的时代意义。回顾历史展望未来这将为我们提供充足的信心,只有把握住了历史,解决当下存在的问题,就一定能把农村农民问题推向更加美好的未来。

关键词】农村;土地制度;历史;流转模式

1建国后我国农村土地制度形成历史回顾

从历史上来看,除原始社会外,我国各个时期都有相应的土地制度,而土地制度不是从来就有的,它是历史的发展的产物,是在私有制产生后才出现的。我国的集体土地制度的历程主要是建国后的一段时期内经过不断地调整而形成发展。总的来说集体土地制度的形成在建国后经历了三个阶段的变革才最终稳定下来:第一,个人所有时期。建国后党在广大新的解放区进行了土地改革,将封建地主土地和奴隶主土地分配给广大农民,自此到社会主义改造完成之前这个时期全国建立起农民土地所有制代替了原来落后的封建土地所有制和奴隶主土地所有制,从此农民实现了当家做主的理想,但是很快由于新中国经济基础薄弱,分散化、零散的个体生产无法满足社会主义工业化建设的要求,自1953年起国家主导的农村合作化经营组织开始建立,逐步克服了生产资料不足,个人生产效率低下的障碍。第二是集体所有制时期。这个阶段可以分为两个时期,一个是符合实践要求的高级合作社阶段,一个是背离一般规律的“大放卫星”的人民公社阶段。最终由于发展道路指导方针出现激进冒险的错误,牺牲了广大农民的权益,破坏了农村经济,给国家带来巨大损失。第三个发展时期严格来讲土地所有制的性质没有发生任何改变,但是由于实行了家庭联产承包制后对土地的经营方式做了大的改革。这样就和之前的农村面貌形成巨大反差。在党和国家的政策支持下,新时期的改革就从农村如火如荼的展开了。但是进入到新时期这样的制度活力在慢慢降低,在改革开放中我们发现中国是一个农业大国,但不是一个农业强国,要彻底的改变农村面貌,增加农民收入,发展现代农业,就必须探索新的发展方式,这最先开始于改革开放最前沿的沿海地区,经过不断地实验和实践开创了一个又一个现代农业发展成功的模式,为党和国家在政策制定和广泛推广上做好了理论和实践的准备。改革开放以来,农民一直在土地的生产性收益上做文章,效益也为世界所见证,中国人民的勤劳用世界7%的土地养活了占全球21%的人口,创造了一个世纪奇迹,但是后工业化时代的到来,城镇化的飞速发展,已经把生产性收益的发展极限推向临界值。当前,我们要实现百年中等发达国家理想,要实现中华民族的伟大复兴,要实现维护世界和平与发展的国际形象,要求我们还需继续努力,改变农村生产力落后现状,发掘一切发展的动力,而土地的财产性收益的发展和常态化,是我们必须适应的世界潮流。在不改变现有制度下如何来挖掘农村集体土地的更大的生产性收益和财产性收益?作者认为应该把握住两个方面的原则:首先要在“确权”基础上用法律筑起一道农民利益的坚固“护城墙”。其次就是把一切有效流转方式都曝光在可见层面,做到规范、灵活、个性,杜绝“一刀切”的简单粗暴工作方式,积极推进农业的现代化进程。可以说当前是我国农村发展的有一个巨大机遇期,做好农村土地流转工作将会极大地有利于“三农问题”的破解。

2全国农村土地流转的典型案例分析

改革开放以来,对于土地流转制度和方法的探索一直都没有停止,本文根据历史发展脉络,选取比较具有代表性的几种模式分析发现,随着探索的深入他们在保护农民权益做的有益探索逐渐完善,当然也暴露出一些不足。

2.1南海模式

南海模式实在上世纪80年代,大量外资集聚到东南沿海地区,大量的用地需求和国家严格的土地制度形成尖锐的矛盾。为发展经济在地方政府的鼓励下,集体组织探索出土地入市流转的早期土地股份合作制。集体组织将集体土地统一入股,按照社区农民户口配股,农民享有永久分红权,土地的规划、开发、出租、收益均由集体组织负责,以村为单位成立股份公司,负责行政村的相关事宜的协调和利益分配,在股权设置上,土地股份公司在扣除经营性成本后的49%作为分红,51%的收益作为预留基金,作为进一步规划发展使用。在社区范围内,股权可以任意的处置,封闭的社区限制和行政村相重叠,农民没有比较自由的选择权。南海模式正是这样的流转经营模式导致农民权益两个方面影响:首先,农民的流转自愿性被忽视,选择权受限制,集体经济组织可以不受监督的强制损害农民的个体利益。第二个方面就是,固定分红比例,以及集体组织话语人控制着绝大部分的流转收益,一方面不利于农民收入的较大增长,另一方面就是代理人的风险经营行为要全体农民承担,可能出现腐败的经济问题,损害农民的集体利益。

2.2昆山模式

昆山模式是在倒逼机制下的成功典范,上世纪90年代昆山遭遇到前所未有的困境,各项经济指标处于全市倒数第一。为破发展瓶颈,逐渐探索出一条通过“复垦”方式获得非农建设用地的“额度”。村自治组织组织农民自愿成立投资协会或股份合作社,采取对外招租方式投资厂房工厂开发,以此获得财产性增值收益。很快在上海的带动下,实现了全部可用建设用地的利用,农民根据协议选择分红或者建设出租,通过这样的方式农民可以获得80%以上的租金收入,大大的提高了土地的利用效率。昆山模式与南海模式都是通过这种做法也增加了企业用地的选择性,正好满足了工业化、城市化的发展要求,这样的结果就是交易费用减少,企业生产成本和合同履行成本均下降,农民权益切实得到保护。但是昆山模式对农民行使权力的限制较小,农民监督集体组织比较容易,从最大程度上保障了农民参与权、选择权、知情权、收益权等基本权利,这比南海模式要好些,但是由于建设用地指标的限制无法最大限度的发挥土地规模效益,同时个人选择的自由又限制了其扩大经营,导致农民的抗风险能力低下。

2.3重庆地票制度

重庆的地票制度更多的是借鉴南海模式和昆山模式等有益经验上,通过发展形成了一套比较灵活、高效的农村土地流转模式。地票通俗来说就是票据化的建设用地指标,通过原有的建设用地复垦为耕地后形成的土地挂钩指标在重庆全市范围的农村土地交易所挂牌流转,获得的用地指标。这样既解决了城镇化建设用地问题,也是对耕地“占补平衡”的新的探索。经过几年的探索基本上形成了一套适合当地发展的“地票”流转制度,国家也在各项制度上给出了相应的指导意见,在2009年的国务院《意见》中指出改革的最终目标是建立城乡统一的建设用地市场,探索完善配套的政策法规。重庆市的做法主要是通过六个步骤三阶段完成“地票”的流转。第一个阶段为地票生产阶段分为三个步骤:签定农户协议,落实补偿政策—达成复垦经营合同—验收合格出指标。其次是地票的交易阶段主要分为两个步骤:交易平台挂牌—打包拍卖发“地票”。最后就是地票的使用阶段主要就是地票持有人完成开发利用后,相关部门收回注销。重庆模式相比较南海模式和昆山模式,在保护农民基本土地流转收益的基础上,做了更多有益的探索和制度创新,特别是城乡指标的互换不仅解决了城市发展土地紧缺的问题,同时降低了农民融入城市的成本,这一点的成就充分展示了制度的人性考虑,这样的流转程序取得了可观的成绩,有利于消除城乡二元结构的潜在差距,在一定区域内有利于农民市民化的进程,降低了转化成本,有利于和谐社会的构建。但是在流转的过程中也暴露出一些不足,打包交易方式灵活度不够,导致价格差异和地票浪费现象。地票申请制度不健全,地票持有人办理程序复杂,缺乏制度保障。再加之在利益补偿机制中缺乏个性化设计,导致失地农民补偿不合理。

3全国土地流转的成效分析

总结全国土地流转经验来看取得了一些可观的成效,第一,农民通过土地流转获得了更大的财产性收益,得到了实惠;第二,农民的流转权和选择权得到有力的维护,集体所有权的财产收益权利得到发挥。第三,土地作为重要的生产要素,在流转中体现出重要的资产价值。第四,缓解了城市发展土地“瓶颈”问题,开启农民市民化的低成本渠道和可行之法,盘活了农村经济活力。第五,建立比较发达的土地交易市场,为形成全国性的土地交易市场打下基础,同时土地被集约化经营发展,提高了土地的利用效率,为探索国有土地和集体土地的“同权”轨道的开通走出了重要的一步。通过分析,我们不难发现以上几种土地流转的模式的共同特征,首先,都是在经济快速发展的形势下做出的制度改善,也是在一些经济较好的区域开展的。其次,各级政府特别是基层政府对流转的影响明显。再次,都是复垦方式换取建设用地指标,受政策指标限制较大,而作为农民生产对象的耕地流转经营政府和集体组织热情不高。最后,流转中的农民集体权益得较好的实现,但不同程度对个体农民的利益存在或多或少的侵害现象普遍的存在。当前,摆在我们面前的最大问题就是如何在西部经济欠发达地区实现广大农民的财产性、生产性制度创新,包含改善居住、生产、生活水平的综合农村土地流转创新的研究探索。这或许可能在成都市统筹城乡背景下的综合改革中发现一些启示。作者简介:陈林,1989年生,男,法学硕士,助教,川北医学院思想政治理论课教研部教师,主要从事马克思主义理论教学与研究工作。

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作者:陈林 单位:川北医学院

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