科技创新政策落实存在的问题及对策

摘要：近年来，广东全面实施创新驱动发展战略，颁布实施多项重大科技创新政策，对促进社会经济发展发挥了突出作用，但政策执行落实仍然存在一些突出问题。基于粤府〔2015〕1号文落实情况进行典型分析，文章研究提出解决重点政策瓶颈问题、分类指导各地市加快落实、加强政策执行区域均衡、加大政策宣传力度、建立政策评估常态机制等一些可供参考的政策建议，为广东乃至全国进一步提高科技创新政策的科学性和有效性提供决策参考。

关键词：科技创新政策;广东省;问题;对策

一、前言

在党的报告中提出“加快建设创新型国家”，明确指出，创新是引领发展的第一动力，是建设现代化经济体系的战略支撑。广东省作为我国改革开放的先行省、经济强省以及科技强省，在全国发展大局中具有突出的带动作用和举足轻重的战略地位。近年来，为贯彻落实对广东工作的重要批示指示精神，广东积极将创新驱动发展战略作为经济社会发展的核心战略和经济结构调整的总抓手，重点推进了持续深入推进高新技术企业培育、新型研发机构建设、企业技术改造、孵化育成体系建设等重大举措，进一步聚焦产业发展，突出科技支撑，强化技术转化。众所周知，创新驱动发展的最大外生变量就是科技创新政策。据不完全统计，广东“十二五”期间出台了超过80项重大科技创新政策，营造了良好的科技创新政策环境。特别是，2015年2月出台的《广东省人民政府关于加快科技创新的若干政策意见》（粤府〔2015〕1号），目前仍是广东关于促进科技创新最具普惠性、引导性的文件，共包括12条政策，从企业研发准备金、创新券补助、科技企业孵化器建设用地和财政补助，以及科技成果转化收益机制和人才保障等方面，提出了多个在国内首次探索实施的重大创新政策。在新形势下，分析科技创新政策执行落实情况尤其是存在的突出问题，对于提高政策执行和落实的实效，发挥科技创新政策在广东社会经济发展中的突出贡献作用尤为重要。政策关键在于落实，本文将结合有关收集数据，基于粤府〔2015〕1号文落实情况进行典型分析，研究提出一些可供参考的政策建议，进一步提高政策科学性和有效性。

二、总体落实情况

粤府〔2015〕1号文总共12条，可分为企业研发准备金制度、创新券补助政策、创新产品与服务远期约定政府购买制度、科技企业孵化器政策、科技成果转化政策、科技人员职称评审政策、新型研发机构政策以及高层次人才居住保障政策等8类政策。但由于科技人员职称评审职能在广东省人社厅，不涉及各地级以上市，因此不宜纳入分析评估范围。分析评估均从“政策协同”、“政策执行”与“政策受惠”三个方面进行评估，其中“政策协同”主要侧重评价各地区是否制定相关配套政策及实施细则，以及发文单位情况；“政策执行”主要侧重评价各地区相关政策执行力度；“政策受惠”主要侧重评价各地区相关配套政策执行效果。总体而言，粤府〔2015〕1号文及其相关配套政策在省级层面落实情况较好，12条政策都已基本落地实施，部分政策已取得显著成效，12条政策引起了社会各界的广泛关注；各地级以上市层面执行情况不均衡，珠三角地市普遍执行情况较好，粤东西北地区总体执行情况一般。

（一）配套政策制定及时，全部按节点顺利完成

粤府〔2015〕1号文出台后，广东省科技厅相关省直部门，在较短时间内出台了《省级企业研究开发财政补助资金管理办法》《关于科技创新券后补助试行方案》《科技企业孵化器创业投资及信贷风险补偿资金试行细则》《创新产品与服务远期约定政府购买试行办法》《关于科技企业孵化器后补助试行办法》《经营性领域技术入股改革实施方案》《关于支持新型研发机构发展的试行办法》等多个可落地、可操作的配套实施政策。

（二）宣传发动工作深入，社会各界广泛关注

各类科技创新政策措施制定出台后，广东省科技厅多渠道进行了政策宣传。组织专家宣讲团深入全省21个地级以上市举行22场专题政策解读报告会，培训人数近5000人，参加企业3000多家。推动人民日报等40多家主流媒体进行持续跟踪宣传报道。在省政府网站开辟“加快科技创新、打造广东创新高地”专栏，“广东科技”、“广东科技智库”等微信公众号已经建立，对最新科技政策进行详细解读和广泛推介。

（三）八类政策分类启动，当期效应及时显现

广东省直有关单位加强协作的同时，积极落实政策实施的财政资金保障，加大简政放权力度，发挥各地级以上市的能动作用，使有关政策当年出台、当年落地实施，对基本满足实施条件的政策率先全面启动。比如，2015年，“省级企业研究开发财政补助资金”当年出台实施细则，当年组织企业实施，当年完成资金发放，全省20个地级以上市（深圳市除外）共1583家企业申报，1494家企业获得补助，补助总金额达12.11亿元。2015-2017年期间，共12850家（次）企业获得研发补助，补助金额高达70.03亿元。对经营性领域技术入股等操作技术性强、科技人员尚有一定顾虑的政策，广东省科技厅先期推动在部分高校先行试点示范，引起较大的社会关注与认可。

（四）科技立法顺利推进，政策实施有法可依

为适应创新驱动发展战略新需要，2016年3月完成《广东省自主创新促进条例》修订工作，对涉及科技创新的重大改革及政策进行了修订，为粤府〔2015〕1号文的贯彻实施提供了法律保障。同时，为进一步对科技成果转化进行“松绑”，明确赋予高等学校、科研机构科技成果自主处置权，确保科技成果转化“有法可依”，广东制定出台了《广东省促进科技成果转化条例》，已自2017年3月1日起施行。

（五）政策执行区域差异较大，珠三角地区受益情况更显著

各地级以上市对粤府〔2015〕1号文8类政策都已基本落地执行，政策的组织保障与宣传培训也全面展开，珠三角地区执行情况较好、受益情况更显著。比如，新型研发机构政策已在16个地级以上市启动实施。为贯彻落实新型研发机构政策，广东省科技厅牵头制定《关于支持新型研发机构发展的试行办法》，并在科技计划项目中设立了“新型研发机构建设”专题，采取奖补结合的后补助资助方式对新型研发机构给予支持。2016年，获批的56家单位，获省财政补助新型研发机构数量为54家，获省财政补助总金额达1.89亿元。其中，广州市、深圳市、佛山市获得省科技厅认定的新型研发机构数量、获得省财政补助的新型机构数量和获省财政补助总金额均列全省前3位。

三、政策执行落实存在的主要问题

（一）重要配套政策有待继续调整完善

粤府〔2015〕1号文及其配套政策中的创新产品与服务政府远期约定采购、创新券后补助等，都属于在国内先行先试政策，缺乏现成经验可循，广东各地市在具体执行中也是摸索前行，比如对创新券的面值设置、申请形式、兑换方式、兑换周期等，各地市都在摸索中逐步推进，相关政策也需要在改革推进中不断改进完善。远期约定政府采购政策由于缺乏先行经验借鉴，缺乏更加细化的操作指引，目前该项政策的落实尚未取得实质性进展，迫切需要制定相关操作指引。个别政策、部分权限仍需进一步调整，做好与中央政策衔接，如科技企业孵化器风险补偿政策，也需要适应国家收紧投资类企业注册登记和私募基金设立的新形势。企业研发后补助根据广东政务公开有关的规定，需要对获得企业名单及项目计划公示，容易成为国外其他国家反补贴调查的借口。

（二）政策执行有待加强区域均衡

由于广东地区差异较大，创新政策在各地进展不一，珠三角地区财政条件较好，各项政策执行情况相对较好，粤东西北地区限于财政压力等原因在政策执行上还有待进一步增强。如科技创新券政策，深圳、佛山等地市已向企业兑换了创新券，广州、东莞、珠海等10个地市在2016年就已经启动补助工作，阳江、清远、韶关、湛江等地市也不同程度增加了相关财政科技投入。再如企业研发补助资金实施情况，2015年广州、珠海、东莞3个地级以上市获得企业研发财政补助的企业数量、补助总额，就已超过全省支持数量的90%，粤东西北地区获得补助总额较少。各地级以上市孵化器建设也有类似情况，2015年广州、深圳孵化器数量均超100家，但有些地市目前仍处孵化器建设的起步阶段。

（三）政策执行有待强化部门协同

粤府〔2015〕1号文7类政策，涉及到科技、财政、发改、经信、人社、住建、国土、税务、审计、统计等多个部门，需要多部门协同推进才能保障政策落地实施。如部分欠发达地区的财政部门和税务部门，因税收和财政收入原因，存在落实减税政策和财政补助政策难以协调的情形。土地、规划、住建等部门对于粤府〔2015〕1号文中关于企业孵化器建设用地政策，仍然存在一定顾虑。高校、科研机构主管部门对于科技成果转化处置权的下放仍存在一定的“不彻底、放不下”的心态。各地级以上市的科技创新券组织管理方式不一，与省级科技创新券后补助政策衔接仍存在一定困难。

（四）政策宣传有待创新模式和手段

广东创新政策宣传虽已投入巨大，也得到社会各界的广泛关注，但相当一部分小微企业对政策了解还是不足，企业操作人员、高层管理人员之间的认识有分离。比如，粤府〔2015〕1号文很多政策事实上已经较好落地实施，众多补助政策已嵌入各类省市科技计划中，但相当一部分获得补助的企业，并不知道享受的是粤府〔2015〕1号文的“政策红利”。虽然广东省科技厅等部门开展了大量宣讲宣传培训工作，但还是要靠层层发动来打通“政策覆盖最后一公里”，基层科技部门、科技园区、孵化器的平台媒介作用尚未得到完全地发挥。

四、提高政策执行成效的对策建议

（一）推动省直有关部门着力解决重点政策瓶颈问题

比如，对于创新产品与服务远期约定政府购买制度，该项政策为国内首创，尚无成熟经验可循，省级及地市层面均在探索中，并且远期约定政府购买制度的执行从需求征集到目录形成再到执行采购需要较长的时间周期，建议广东省科技厅、财政厅等有关部门制定完善相关操作指引，为各地级以上市提供更加具体的指引。对于企业研发补助政策，要在继续坚持普惠性的基础上，积极研究最新的世贸组织规则，在现有规则范围内争取最大限度的国家利益。对于科技企业孵化器政策，孵化器风险补偿政策方面，广东省科技厅设立了“孵化器风险补偿专项资金”，并将4000万元风险补偿资金预拨到各地级以上市，部分地级以上市也已经设立配套资金，但仍建议广东省科技厅等有关部门进一步完善科技企业孵化器风险补偿政策，加强省科技企业孵化器风险补偿政策与国家政策的有效衔接。

（二）分类指导各地市加快落实

比如，对于企业研发准备制度，除广州、珠海、东莞、深圳（深圳由于财政单列，不纳入省级补助范围）4个地级以上市，其它地级以上市获得省企业研发准备金补助的企业数量、补助金额都较少，建议其它地级以上市加大组织宣传力度，积极发动本地企业申报省企业研发准备金补助。对于创新券补助政策，建议及时总结各地级以上市创新券政策执行的经验与问题，对创新券的补助门槛、面值设置、申请形式、兑换方式、兑换周期、使用范围等进行优化和标准化，并在各地级以上市进行全面推广。对于创新产品与服务远期约定政府购买制度，目前仅有个别地市针对该项制度出台专项政策文件，建议其它地级以上市先行先试，探索制定创新产品与远期约定政府购买等政策落实的实施细则，切实推动政策落地。

（三）加强政策执行的区域均衡及分类指导

对部分需要地方财政支持才能落实的政策，如创新券、高层次人才居住保障、科技企业孵化器等政策，针对粤东西北地区财政实力相对薄弱的实际情况，建议省财政通过转移支付等形式，适当加大对粤东西北地区的政策倾斜，推动形成具有地区特色的政策执行新机制。对部分地级以上市短期内不具备实施条件的政策，如个别地级以上市高校及科研机构力量薄弱，科技成果转化政策难以执行，在政策执行评估、绩效考核等方面应当区别对待。

（四）加大科技创新政策宣传力度

建立完善全省性科技创新政策宣传QQ群、微信群、微信公众号，多渠道第一时间宣传最新科技创新政策。邀请广东省内高水平科技创新政策专家录制培训视频，将相关视频上传到广东省科技厅、各地级以上市科技局或官方微信群，方便社会公众在线学习。组织南方日报等主流媒体，联合推出系列政策专题宣传活动，结合典型企业的成功案例进行分析，以扩大政策的社会影响面，提高政策的普及度。编印科技政策宣传手册向目标企业精准推送，由地级以上市科技管理部门层层下发，直接送到企业负责人、财务负责人手中，让创新主体第一时间掌握最新科技创新政策动态。

（五）建立科技创新政策评估常态机制

科技创新政策评估是科技管理部门规范运行和有效服务的重要体现，因此，必须把政策评估作为科技主管部门重点工作之一，将科技评估工作摆在更为突出的位置，推动科技创新政策评估工作向常态化发展。建议推进粤府〔2015〕1号文等重点创新政策执行情况评估工作常态化、制度化，针对政策评估的关键环节、适用方法和评估内容形成规范，强化创新政策评估的关键技术支撑。对评估中发现的问题，责成各地级以上市落实责任、限期整改，使政策落实成为一场“接力赛”，确保“抵达终点”。鼓励各地级以上市通过委托第三方机构、实地调研、企业访谈等方式加强科技创新政策落实情况评估，及时总结政策实施过程中取得的成效和部分政策难以落地的症结所在，在不违反法律法规及相关政策基础上，修订完善本地落实相关创新政策及实施细则，建立科技政策评估动态调整机制，切实提高科技创新政策的成效。

参考文献：

[1]郑秋生,李金惠,曾凯华.广东省科技创新政策评估现状、问题及对策研究［J］.特区经济，2017（6）

[2]王富贵,李妃养.广东近年科技创新政策落实情况分析及完善建议［J］.经济师，2016（7）

[3]广东省科技厅.广东扎实推动科技创新政策落实［J］.广东经济，2017（6）

作者:曾凯华 王富贵 李妃养 郑秋生 单位:1.广东省技术经济研究发展中心 2.中国科学院广州分院