中晚唐宗教事务管理探析

秦朝时中央政府诸卿国务机构之首，便是掌祭礼教化的奉常卿，汉改为太常。另外，《周礼》一书春官系列也有诸多掌祭祀的职官，兼管信仰、鬼神之事。然而，秦汉三公九卿政府系统中并没有专职掌管宗教事务的政府职能机关，其时，也没有什么宗教在社会上盛行。印度佛教在两汉之际由西域传入中国，随后由中国本土鬼神信仰演生的道教，也在汉魏之际大为发展，魏晋南北朝不仅佛教、道教扩展迅速，而且起源于西亚的袄教（拜火教）、景教（基督教），摩尼教也由西域传入中国，宗教事务陡然增多。一时南北大地寺庙林立，僧众广泛，寺院经济也高度发达。中古时代的寺院不但是宗教组织，而且是政治组织。④而君主专制时代政府的特点是凡有事都必须设置职官去管，政府官吏的手伸向了社会生活的每一个角落。在君臣子民上下大多成为宗教信徒，宗教组织逐步演变扩大为社会政治、经济组织的情势下，宗教事务管理也就成为王朝统治、政府工作中的大事。与此同时，佛教内部的自组织教团阶梯也有了发展。

两晋之际，著名的高僧释道安参照佛教已有戒律制定了僧尼规范，“天下寺舍，遂则而从之”。⑤释慧远在庐山更强制行用“节度”，对僧众进行行政管理。东晋十六国统治者也都顺势利用大德高僧的权威，让佛教僧团实行自治，作为维护王朝政治统治的社会组织。据释史记载：“晋氏始置僧司”，⑥在政府体制中，也首次出现了专管宗教事务的职能机关———“僧司”。南北朝时随着佛教的普及和僧众的扩展，政府宗教事务管理机构又有了进一步发展，北魏政府初置“道人统”，又置“监福曹”等机构，统管全国僧尼。后又改名“昭玄寺”，“备有官属以断僧务”。⑦北齐政府也沿置昭玄寺掌理佛、道事务，置大统1员，统1员，都维那3员，下有主簿、功曹等员，并统领诸州的沙门统和郡县维那。北齐又于政府外事部门的鸿胪寺置“典寺署”，掌管寺庙佛、道等事务，设有令和丞、僧祗部丞等。西魏北周六官体制中，也有司寂上士、中士、“掌法门之政”、“沙门道士之法”，⑧领掌佛、道事务。而僧官统领已改称“三藏”，⑨至周武灭佛而废去。由此看来，北朝政府从中央到地方有了一套系统的宗教事务管理组织，设置了相应的官员。南朝也一样，中央和地方政府中也都有了负责宗教事务的官员，并有衙署。刘宋还设立了独立的尼局、尼官，管理阶层中僧有僧正，尼有尼正。梁朝的梁武帝佞佛，甚至想以皇帝之尊亲任白衣僧正，成为历史上绝无仅有的怪事。各级僧官由政府发给俸禄，定为常科。僧职由低品级可以一步步上升为高品级，僧官内部有了一套秩级管理制度。然而南北朝历代政府虽然设置了宗教事务管理机构，但各级僧司大都用高僧、道士任职，虽秉承王命掌理僧籍等行政事务，但其自治性很强，僧官系统与世俗官僚组织大不一样，到隋唐时，这一情况发生了变化。⑩隋结束了中央集权的汉帝国崩溃以来的长期分裂，重新建立了巩固的专制皇权，建立统一国家和强政府，并适时进行了政府体制改革，确立了中央政府三省六部体制和二级地方政府体制。

宗教政策上采取三教并重。隋两代君王文帝和炀帝都笃信佛教，也利用道教。隋文帝小时曾由尼姑抚养，称帝后“每以神尼为言，云我兴由佛”，又称“朕祗奉上玄，君临万国”，依道教《灵宝经》定隋年号为“开皇”。隋统治者在利用宗教移风易俗教化民众的同时，也加强了宗教事务的行政管理，明确了中央政府宗教事务机构的职能。开皇年间，隋文帝明确了中央行政中枢的尚书省礼部中的祠部为宗教事务管理部门之一，置侍郎1员为主管，诸寺机构中的太常寺沿秦汉以来旧制，仍掌宗教等教化礼制之事务，置卿、少卿为主、次官，下有郎官及博士、助教等专业管理人员。鸿胪寺的崇玄署则是沿袭前代的专门宗教事务管理部门，置令、丞各1名。这些负责宗教事务的官员不再任用和尚、道士，而都是由政府文官出任。鸿胪寺本是秦汉诸卿寺中的外事管理机构，原名典客，由于佛教源于印度，从外域传入中国，故南北朝时将佛事纳入鸿胪寺管理，视出家人若外域之人。但百万僧徒实际上都是中国人，视若外国人实不应该，管理上也不能名正言顺，不符合鸿胪寺的组织目标。更何况宗教事务分别由三个中央政府机构部门管理，不利于事权统一，机构多也是叠床架屋，使事出多门。且尚书礼部祠部司，太常寺、鸿胪寺除宗教事务外，还分别领有许多其它行政事务，对宗教的管理只是兼职，中央政府中并没有专职的宗教事务管理部门，这显然不利于管理。是故开皇三年（583）至十二年（592），隋文帝废除了崇玄署，以精简政府机构，统一事权。隋文帝还在长安设立大兴善寺，作为全国佛教思想的中心，由政府严加控制，主掌译经、讲经等佛事，虽然由皇帝敕命高僧任职，但不设官署，不置属吏，不参预行政事务。隋文帝在位时大崇佛教，广建寺塔，大办佛事，敕奉佛舍利往全国各地寺庙供养，然佛事虽盛，僧众虽广，但宗教事务却在政府的严密管理控制之下。隋炀帝继位后在文帝开皇改制的基础上，对政府行政体制又进行了卓有成就的第二轮改革，调整了政府机构，强化并明确三省六部九寺五监的职能。鸿胪寺是传统的外事管理机关，隋文帝时下领典客、司仪、崇玄三署，各置令，唯崇玄署置令1员，属员最少，后废。炀帝时恢复了崇玄署，改典客署为典蕃署，又置四方馆于建国门外，以待四方使者，置使掌互市交易，而崇玄署则成为专职的宗教事务管理机关。

隋炀帝“耻崎岖于小径，希优游于大乘”，他曾费尽心机拉扰佛教头面人物天台宗创始人智顗，称“智者融合甚有阶差，譬若群流归乎大海”，希图建立王朝的最高神学，统一思想。炀帝还延揽大批高僧、道士到长安、洛阳，设立翻经馆，负责翻译佛经，将佛事置于王朝政治控制之下。又将各地佛寺改称道场，道观改称玄坛，由政府统一委派官吏充任监、丞，实行行政管理，对寺院僧人教团三纲的上座、寺主、维那进行配置监督。又裁汰无德业的僧侣，省并寺庙，加强了政府对宗教组织的政治控制。但是，由于旧史对隋朝政府宗教管理机构的记载不多，我们只是从唐初政府机构的设置，推知隋炀帝时实行了对宗教事务的统一管理。

唐朝的政教关系和宗教事务管理机构设置的变化

唐朝继承了隋朝的政府体制和宗教管理体系，起先是采用隋炀帝时的一元化领导，但是，李唐统治者为抬高自己的身份，认道教名誉始祖老子李耳为祖宗，在推行三教并重政策的同时更尊崇道教。唐高祖李渊以皇帝的名义，裁定道教次序在佛教之先。到贞观十一年（637）正月十五日，唐太宗又“诏道士、女冠宜在僧、尼之前”。但武则天依佛经以女主受命符谶以周代唐，她在唐太宗死时曾一度入寺归尼，对佛教感情至深，称帝后乃于元授二年（691）四月二日，“敕释教宜在道教之上，僧、尼处道士之前”。于是佛教升于道教之上。延载元年（694），武则天敕全国僧尼隶于尚书礼部的祠部司，不隶司宾（鸿胪寺）。这些变动使原先承隋制统一的宗教事务管理出现了事权分散的格局。武则天死后，中宗李显重又命道教次序在佛教之先，但宗教事务管理机构则沿武周而未改。唐玄宗时曾一度将佛教事务划归鸿胪寺，但不久又归祠部，由祠部郎中（正五品）职掌“僧尼簿籍”。瑐瑠道教在唐由于地位特殊，在行政管理上也就成了大问题。首先是唐太宗以道教“本玄元皇帝”老子之教，为唐祖宗“本根”所系，敕归宗正寺掌管，虽然后来武则天撤销了此制，但鸿胪寺和尚书省祠部都不敢得罪与皇室沾亲的道教徒，于是干脆不管。唐玄宗开元二十四年（736）七月二十八日，中书门下（政事堂）宰相奏：“臣等商量，缘老子至流沙，化胡成佛法。本西方兴教，使同客礼，割属鸿胪。自尔已久，因循积久。圣心以玄元本系，移就宗正。诚如天旨，非愚虑所及。伏望过元后，承春令候宣，其道僧等既缘改革，亦望此时同处分”。开元二十五年（737）二月二日，时任宗正卿的鲁王李道坚奏：“今年正月七日敕，道士、女冠并隶宗正寺。其崇玄署，今既鸿胪不管，其署请属宗正寺”。敕旨依奏。但到天宝二年（743）三月十二日，又敕“道士、女冠宜令司封检校，不须更隶宗正寺，其崇玄署并停”。

司封是尚书省吏部的一个司，职掌九等封爵及食邑等事，与宗教风牛不相及，将道士、女冠划归吏部司封司管理，自然也是不合时宜，与吏部的管理目标不一致。另外，只是因为唐皇室没有根据地认道教主“太上老君”老子李耳为李唐祖宗，而将道教事务归于掌管皇族属籍的政府部门宗正寺领掌，显然也不符合行政管理原则，不符合宗正寺的组织目标，造成了政府管理的混乱。政教关系的复杂、帝王主观权力意志的随意发挥，使行政管理乱了套，造成政府机构职能错乱，不按行政规则办事，当然也使宗教管理不会有真正的成效。按隋制，宗教事务管理的政府机构应是崇玄署，查《旧唐书》卷44《职官志三•宗正寺》下，有“崇玄署”条。崇玄署是中央政府三省六部九寺五监体系中的司、署一级管理机构，相当于现今的司、局。其设官情况是：令1员，正八品下；丞1员，正九品下；府2员、史3员，典事6员、掌固2员。“令掌京都诸观之名数，道士之帐籍，与其斋醮之事，丞为之贰。”其职与尚书礼部祠部司所掌佛教事务略同。又同书同卷崇玄署丞之下注文亦云：“北齐昭玄寺有僧祗部丞、隋崇玄署丞一人，皇朝同之。”职掌则同《旧唐书》所记。这样看来，隋朝总结前代制度而设置的较为统一的宗教事务管理机构崇玄署，到唐朝仅为道教事务机关，因道教“本根”与唐同宗，而由鸿胪寺转归于宗正寺领辖。佛教则由尚书省祠部领掌。但《新唐书》卷48《百官志三》宗正寺•崇玄馆条记其掌道教事务外，仍有佛教事务，云：“新罗、日本僧入朝学问，九年不还者编诸籍。道士、女官、僧、尼，见天子必拜。凡止民家，不过三夜。出逾宿者，立案连署，不过七日，路远者给程”。所管都是具体的行政性事务。《新唐书》卷48《百官志三宗正寺•崇玄署》条则记：“两京度僧、尼、道士、女官，御史一人之。每三岁州、县为籍，一以留县，一以留州；僧、尼，一以上祠部；道士、女官，一以上宗正，一以上司封。”僧、道之籍是最主要的宗教行政管理事项，但却分由数个不同的政府职能部门管理。另外，在帝后忌日及高祖太宗以来帝后万岁千秋节，各佛寺、道观皆要设斋行香修金录，由官府举办。这些，则都列入政府日常行政事务系列。佛道以外的袄教、景教、摩尼教也受尚书礼部•祠部司的管辖。《新唐书》卷46《百官志•尚书礼部•祠部司》条记：“两京及碛西诸州火袄，岁再祀而禁民祈祭”，证明袄教也归祠部领掌。但袄、景、摩尼三夷教众少，寺庙不多，事务简省，唐政府对其采取了宽容政策。

最引人注目的是，一个外来名词———萨宝，从最初西域胡人商务活动的组织者，演成隋唐政府中主管袄教的职官。如《隋书》卷28《百官志下》记“雍州萨保（宝），为视从七品”，“诸州胡二百户已上萨保，为视正九品”。《旧唐书》卷42《职官志一》亦记：“初以萨宝府、亲王国官及三师、三公、开府、嗣郡王、上柱国已下护军已上勋官带职事者府官等品，开元初，一切罢之。今唯萨宝、袄正二官而已。……开元初唯留萨宝、袄祝及府史，余亦罢之。”据文献和出土墓志，萨宝（保）一职早在北朝就存在，有墓志记为“摩诃萨宝”。《隋书》卷27《百官志中》记北齐政府：“鸿胪寺，掌蕃客朝会，吉凶吊祭。统典客、典寺、司仪等署令、丞。典客署，又有京邑萨甫二人，诸州萨甫一人。”萨宝一职先是由西域人士担任，隶鸿胪寺，隋唐时已有官品，有官府和属吏，中央和地方都有，其官有萨宝、袄正、袄祝等员及文吏多人，已成为有系统的“政教合一的胡户管理机构”。如上所述，唐朝宗教管理政府机构呈现出多头并置，分散管理的状况，与宗教管理有关的政府部门至少有尚书省的吏部司封司、礼部祠部司，宗正寺或鸿胪寺的崇玄署及典客署等，有七、八个不同部门与宗教事务有关。我们从行政管理的角度看，这样的分散管理目标分散，效率低下，肯定是难以收到行政成效的。

唐代中晚期宗教事务管理的混乱和政府腐败

从以上所述我们知道，汉魏佛教及稍后的西域诸胡教传入中国，以及中国土生土长的道教兴盛之后，历代专制王朝政府就都试图将宗教事务纳入王朝的控制和管理之下，先是僧寺自治、任用宗教界人士自己管理自己，到隋朝时更由政府派员监管，特别是隋炀帝时统一了宗教管理事权，以鸿胪寺的崇玄署为中央政府宗教事务管理最高机构，地方政府设监设丞，有效地强化了对宗教事务的行政管理。但唐朝却因崇道认老子为宗而擅自将道教的管理权移至宗正寺，造成宗教事务管理权限的分散，宗正寺、鸿胪寺及尚书礼部、吏部等多个政府部门都兼管宗教事务，没有主次轻重，实际上是弱化了宗教事务管理。政府对宗教事务的行政管理主要是度谍和僧籍的管理，用以控制僧侣、道士的数量。度谍是民户由俗入僧的必要手续，领有官府度谍的人才能剃度，度为和尚或当道士。和编户齐民有户籍一样，僧尼、道士也有籍，二者不同的是僧尼、道士享有不纳租税、不服徭役的权利。唐均田制规定，僧尼道士也可授田，但授田不纳租，尚若大量年青力壮的丁口弃俗入佛入道，则政府将丧失大量缴纳租税的劳动力，毁坏王朝的经济基础。因此，历代王朝都加大力度控制僧尼、道士的数量，有时还采取激烈手段废毁佛、道，如三武灭佛（北魏道武帝，北周武帝和唐武宗），其目的主要是向寺庙争夺劳动人手。正因为如此，历代统治者都懂得强化僧籍管理是十分重要的行政工作。而对经业教习等纯宗教性事务，隋唐时仍任由道士僧人领掌。但佛、道寺观利用皇帝给予的特权扩置庄园寺产，经营店铺甚至置钱庄放贷积累大量财富，并贿赂官员修功德，造成政府腐败，成为社会问题。

我们知道，宗教事务是复杂的事务，政教关系更是十分复杂的社会关系，隋唐历代皇帝都懂得利用宗教强化对民众的精神控制，不少帝王更是宗教信徒，如隋文帝自称“法轮王”，唐太宗佞道竟死于道士的长生不老丹药，而其后代皇帝中为道士金丹毒死的还是不乏其人，唐宪宗更令满朝文武大臣迎“佛骨”等。宗教势力依附皇权也将势力渗透到政府各部门，如武则天让佞臣薛怀义入佛，扰乱朝政，等等。这些也都无一例外地造成了政府的腐败，而且其状况越往后越是严重。唐代中后期，中央政府三省六部九寺五监机构由于不适应社会经济政治发展变化的需要，被搁置一边不起作用，使职差遣大量流行。正规的政府组织陷于瘫痪崩溃之中，非正规临时性差遣使职大行其事，宗教管理部门也出现了使职取代原有政府机构的情况。唐玄宗天宝末年，出现了专掌佛事的功德使一职，据《佛祖统记》卷54《僧籍免丁》条载：“天宝六载（747），敕僧尼属两街功德使”。《不空三藏表制集》卷3《三藏和尚遗书一首》，提到天宝十三年（754）有“称弟子功德使李开府（李元琮）”，所谓功德，《大乘义章》卷9有：“言功德，功谓功能，善有资润福利之功，故名为功。此功是其善行家德，名为功德”。修功德即佛家出于其信仰所做的积善修德事业，包括营造佛像、建造寺庙、译写佛经、斋会施舍等。功德使又叫修功德使，并且由宦官有力者兼任，这是由于修功德乃为佛事施舍钱财，兼修功德者显然容易捞取大量财物，功德使也就成为捞钱使，而为有势力的官员所力争。管理宗教事务的功德使一职掌握在腐朽势力宦官手里，显然是政府腐败的一个明显标志。宫廷服务的宦官者流，政治素质极差，居然领掌起宗教管理事务来了。功德使也与当时出现的大量使职一样，由临时性差遣发展为固定的使职。唐德宗时，修功德使已分为长安左、右街功德使，并固定由掌握神策禁军兵权的宦官左、右神策中尉兼任，另外，在东都洛阳置东都功德使，修功德使。唐宪宗时在左、右街功德使之下又分置左、右街僧录。元和二年（807）二月，诏令道士、女冠并隶于左、右街功德使。“自是祠部、司封不复关奏。”

然而，史料表明，僧尼度谍、僧籍管理仍归尚书省礼部的祠部司。如《大宋僧史略》卷中“僧籍弛张”条记：“文宗大和四年（830）正月，祠部请天下僧尼冒名非正度者，具名申省，各给省谍，以凭入籍。时入申名者，计七十万。”宦官功德使和礼部共掌佛事，但行政事务如僧籍等不可能让没有文化不会写字的宦官领掌，功德使主要是护持保护佛教，以修功德来捞取钱财，于是成为凌架于政府之上的宗教事务大总管。宦官有力者出面保护佛教，自然得到了教团的欢迎，时著名和尚惠朗称：“自国家特置功德使以来，众福日滋，群凶时灭，皇帝起崇高之佑，缁门绝挫辱之虞”。由于寺院经济的恶性发展，政教关系的游离及政府腐败，会昌年间，唐武宗在宰相李德裕倡导下，在全国范围内废佛。据当时在中国求法的日本僧人园仁记载：会昌二年（842），唐政府陆续限制佛教诏令，勒令没有度谍的僧尼还俗，充入两税徭役。到会昌五年（845）三月三日，政府下令：“天下僧尼，五十已上，无祠部谍者，尽勒还俗，递归本贯。有祠部谍者，委当州县磨勘，差殊者，尽勒还俗。城中僧尼，委功德使，准此例谍疏者”。四月，又令：“外国僧，未入条疏之例，功德使别闻奏取裁。有敕云：外国等，若无祠部谍者，亦勒还俗，递归本国者”。这里所记僧籍度谍仍归祠部，功德使领掌佛事，但仍高居在祠部之上。回鹘人信奉的摩尼教“寺庄钱物”等，也“并委功德使及御史台，京兆府差官检点。在京外宅修功德回纥，并勒冠带，摩尼寺委中书门下条疏奏闻”。

废毁佛教后，根据中书门下（政事堂）宰相的奏请，将宗教事务划归礼部的主客司领掌。这是继隋炀帝以来唐政府又一次统一宗教事务管理事权，但由礼部主客司领掌与由鸿胪寺崇玄署领掌一样，其主旨都是将佛教徒视若外域人，其教“非中国之教”。唐宰相大臣们论证僧事与祠部宗庙大祭“殊不相及”，组织目标不一致，不应该归于尚书省管下，但归于主客司也相当勉强，与其组织目标也不一致。而且主客司与祠部司均属礼部，都是尚书省的下属机构，在尚书省礼部所属司中调换一下单位，并没有什么本质不同，只不过是为贬低佛教，发泄一下对佛教的仇恨而已。由此看来，以尚书省礼部主客司领掌宗教事务，并没有什么重大意义，但试图统一宗教事务管理大权，则是有意义的改革。然而，不久唐武宗因吞食道士赵归真炼制的金丹中毒而死，同情佛教并掌握神策禁军的宦官左右神策军中尉不与宰相大臣商量，擅自扶立信奉佛教的唐宣宗即位，并很快革去李德裕的宰相职位，宗教事务又归左右街功德使，并例由左右神策军中尉兼任，僧籍仍归祠部，但要听中尉的指挥。唐宣宗敕曰：“制僧尼依前令，两街功德使收管，不要更隶主客。所度僧尼，令祠部给谍。”瑑瑠道教事务也统一归于功德使领掌之下。崇玄署则成为空有其名的政府衙门。唐宣宗更定的制度一直沿用到唐亡。宦官领掌的左右街功德使于是独占了宗教管理事权，宦官通过修功德敛取大量钱财，加速了唐朝的腐败灭亡。据考证，中唐以来兼任过左、右街功德使的著名宦官有：李宪诚、刘崇训、吐突承璀、元从兴、王希迁、窦文场、霍仙鸣、申志廉、孙荣义、第五守亮、马存亮、杨承和、梁守谦、仇士良、杨钦义等，瑑瑡他们为使还，“所裒动巨万计”。瑑瑢在唐后期宦官专政的情势下，唐政府的宗教管理机构也呈现出全面的腐败。唐朝政府不按行政规则办事，不讲行政效率，不依组织目标设置统一的政府机构，却依据皇帝权力意志随意改变宗教事务管理部门的领属关系，使唐政府宗教管理逐渐陷于混乱，最后其管理权落到宦官势力之手，成为政府腐败的一个重要方面。这种状况一直伴随到唐朝的灭亡，给后人留下了沉痛深刻的教训。

后论

通过以上论述，我们了解到隋唐王朝政府虽然力图加强对宗教事务的管理，但并没有管好。宗教管理机构由统一走向分立，自唐太宗以来，唐诸帝自乱其制，始终未能按行政原则建立起统一的政府宗教管理部门。政教之间缠绕不清，反而促成了政府腐败。隋唐政府为拉拢利用宗教而给教徒以不纳租税的特权，僧尼、道士可以授田，却不纳王租，诱使许多青壮年遁入空门，农民依附于寺院，造成重大社会问题。为对出家人加以控制，政府编制僧籍，发放度谍，成为重要的行政管理工作。但却又由于各种干扰，领属不当，而使行政不力，管理不善，造成种种漏洞，而始终未能真正管用、成效。其实，宗教是宗教，经济是经济，民政是民政，应该是各有所职。教徒授田，当然也就必须交租税。元朝的宣政院以及清朝以帝师尊崇佛教，虽然也大崇佛道，但有田就有租，在不损害王朝经济基础的前提下，给予宗教高度的自治，应该说是比隋唐政府高明。