农业政策及经济增长关联性分析

一、农业政策评价与我国农业经济增长

农业现代化在全世界基本上实现，是在19世纪40年代到20世纪初，刚开始是传统农业过渡到现代农业，现代农业真正确立的时期是在20世纪初50～60年代。历史发展到这一阶段，全球主要发达国家农业现代化的目标接二连三全面实现。发展中国家相对而言步伐较为缓慢，大多数到了80年代，仍然处于传统农业转型、现代农业起步的历史阶段。经过60多年的发展建设，自新中国成立以来，实施包产到户激发生产力，我国农业在传统农业转向现代农业方面取得了很大的进展。农业生产科技水平不断提高，农村经济发展持续开放搞活，如何理解农业现代化的内涵就成为一个重大的现实问题。按照农业现代化的内涵来理解，在我国来讲，农业现代化伴随新中国工业化的进程可划分为三个阶段。第一历史阶段是1953～1978年。苏联模式是我国农业向现代化迈进的学习对象，农业水利化、农业机械化、农业电气化、农业化学化基本囊括了当时现代农业的理解内涵。在这一初期阶段，出于民族主义和加强防御的责任，农业养育工业是当时国家的必然选择，农业剥夺是当时的农业政策取向。第二历史阶段是1979～2001年。改革开放初期，在总结过去的历史经验基础之上，农业养育工业的政策继续实行，管理现代化、技术现代化和基建现代化是这一时期农业现代化的基本内涵，进一步解放思想，肯定农民的创造性，强调农业发展、农民增收，农业支持是当时的农业政策取向。第三历史阶段是2002年至今。在这一阶段，总体上我国已经进入到了“以城带乡、以工促农”的发展阶段，改革开放得以全面推进，市场经济体制改革不断深入，国家各级政府贯彻了“多予、少取、放活”的方针，使得农业养育工业的政策得到了彻底的改变，无论是农民生活消费方面、还是农业科学技术方面，无论是调整农业经济结构，还是保护农业资源环境，农业现代化的基本内涵明显取得了发展，农业多予是当时的农业政策取向。对复杂历史的简单回顾来看，我国农业经济增长具有效率低、分散性、落后性、资源差等典型特征，半封建的农村生产关系其实是，农业现代化经济建设的起点。尽管农村生产力随着中国革命胜利的而得到很大的解放，全新型的农村生产关系已经完全建立。回顾我国的农业经济增长历史，关键点主要有三个：一是靠投入；二是靠科技；三是靠政策。要引导我国农业转向现代农业的轨道，离不开政策的支持，新中国的发展，在一定程度上，我们也可以这样认为，每取得一个成就，其背后都有一项正确的政策在进行引导。由于我国国民经济进入了市场经济体制改革的深化阶段，农业经济增长也取得了长足的进步。从增加粮食生产到关注农民增收、环境改善，我国农业政策已经发生了根本性的重大转变。如果说提高产量是1997年之前我国农业政策的重点，那么历史发展到今天，我国农业政策的重点已经转向了增加农业收入和保护自然环境上来。2004年，粮食直接补贴政策在我国全面展开，这可以看作是新中国新政策的一个新起点。

二、关于农业政策制定的理论探讨

任何政策都不是孤立实施的，它总是无法离开一定的社会环境。要具体对一种农业政策深入了解，当然离不开分析政策所在的具体社会政治经济环境。任何一种农业政策都不是孤立的，作为一种社会现象，它与外部环境之间的关系紧密联系、高度契合，同时农业政策各个子项之间，也是相互依存、相互共生，与外部环境之间、内部子项政策之间，遵循内在规律的关系运动共同构成，使得农业政策成为一个有机的整体。资本数量、劳动和土地，决定了农业的产出，这是古典经济学的传统理论所认为的；如何做好政策安排，从而提高劳动力和土地的生产率，有效决定了农业发展，这是新近的农业发展理论所认为的。作为一项制度安排，实施农业政策尽管本身是无法增加农业资源投入的，但是由于其可以影响要素配置价格、改变生产所处环境，从而使得农业发展的效率、速度和方向得到调整。如果农业政策安排合理，必然促进农业经济较快增长，社会经济目标同时可以得以顺利实现，促进国民收入分配公平，引导经济结构合理升级。必须要指出的是，政策制定是一把“双刃剑”，全世界农民在历史实践中，深深感受到决策正确所带来的益处，同时对于政策失误的灾难体会也更为深刻。农业政策与外部环境平衡与否、平衡的程度是否合适，在一定程度上决定了农业政策是否成功。多种复杂因素决定了这种平衡，它必需要兼顾多方综合意义上的要求。就农业政策内部子项目联系的层次性而言，农业政策是国家宏观经济发展战略的一个重要部分，不同的经济发展历史时期，国家宏观发展战略侧重点有所不同，农业政策自然也受制于具体情况判断，前者是一种常规性影响，后者则体现一种特殊取向。国家宏观发展战略决定了农业政策的实施角色，无论是运行机制，还是利益结构和制度基础，政府决策最终限定了农业政策的选择空间。国家宏观调控政策中包括了对对农业的自身调控，这是对现实条件的一个重要的高度概括，农业不可能不依赖国家的宏观政策去单独发展，只有国家调控好宏观经济政策环境，农业以外的国民经济政策不断推行，农民的经济困难才能得以解决，农业的发展目标才能得以实现，农业和其他部门之间不平衡关系才能得以纠正。无论是整合农业政策也好，还是做好农业内部政策协调也好，具体来看应该贯彻三个原则：一是坚持互补性原则。设定一种政策制度安排，除了生成特定范围的产物之外，还会产生许多意想不到的副产品，可能导致政策风险增大、实施效果偏离，政府应在发现问题之后，抓紧制定配套的政策手段，控制负面后果的不良效应，防止其累积为更大的问题；二是坚持协调性原则。任何一种政策都是“双刃剑”，各项政策之中相应的损益信息各有不同，对资源配置的影响也自然不尽相同，推出每项政策之时，自然应更多考虑政策之间的相互协调问题；三是坚持完整性原则。为解决某个特殊的现实问题，或者是发现一个时点空间上的有限问题，具体政策只能起到一定的针对性，也自然限定了每项政策的适用范围。为了有效弥补政策之间的相互缝隙，甚至有时是相对冲突，减少政策结构上的明显漏洞，政府要针对具体的政策对象，都要充分考虑其发展空间的可能性，及早提出相应的解决办法和控制政策。具体到每一项农业政策而言，它们都是农业政策整体结构的一个重要组成部分，对于整个政策体系的功能都起到维持和平衡的作用。某项政策的性质发生变化之后，很可能会对其他各项政策造成很大的压力，甚至对整个政策体系带来巨大的冲击。安排任何一项政策，都无法不去考虑其他相关政策的存在。各种政策安排之间的关系错综复杂、彼此照应，如果不参考其他政策安排，无法评估某项政策实施效果的效率。有的时候，或者说是在特定的历史发展阶段，单项政策实施可能是有利的，但是可能会对整个政策体系造成冲突，最终导致和整个政策体系环节无法相容，对其他政策安排很可能造成不利影响，则这个单项政策最终肯定是不实用的。除了与特定的环境达到平衡之外，成功的农业政策肯定是也必需是，在整个政策体系的设计上，要达到结构均衡、协调发展。

三、新时期农业政策的选择思考

在我国国民经济的发展中，影响农业经济增长的政策选择正确与否，需要要看其对社会主义新农村建设的影响如何，对社会主义和谐社会建设的影响如何，对我国宏观经济发展的影响如何，而要实现这些目标，一个基点必须牢牢把握，那就一定要看改革开放所带来的经济增长成果是否被我国广大农民所真正分享。新时期的农业政策制度设计，必需要考虑是否有利于农民收入的持续增长，是否有利于农民能够从事优势特色明显的农产品生产，是否有助于农民融入市场经济，是否有助于建立在全国范围内达到统一的农产品市场。一要完善农业支持体系，突出农业发展的比较优势。要根据对农业国际化发展趋势和我国农业市场化基本情况，做出准确的判断，从而得出农产品比较优势，并对参加国际竞争进行综合评估，从而构建相应的农业支持体系。要根据市场需求进行灵活决策，依托地区优势组织生产，因地制宜发展高效农业，实施比较优势战略，从而推动我国农业保持可持续发展道路。如果具有很大的比较优势，则应积极采取措施，进一步扩大比较优势，扩大国际市场份额，从而提高该产品的国际核心竞争力。如果农产品的比较优势相对缺乏，则应采取适度减产的战略，从而能够保证安全供给，战略调整的基点一定要明确。二要放宽农业部门融资条件，加快推进农村金融体制改革。正如前文所述，要按照比较优势原则来调整结构，减少比较优势相对缺乏农产品的生产，增大具有很大比较优势农产品的产量，从而在农业变革中获得长期利益。资金是农业生产条件中的一个重要因素，农业转型是否成功，资金支持到位情况非常重要，作为影响农民生产和生活的一个重要因素，金融和信贷问题非常突出。只有农村金融体制改革不断进行深化，才能使得农民贷款难的问题在根本上得到解决。目前的金融体制改革，在一定程度上仍然只是多在资金注入上想办法，现行体制仍然是一种常态维持和运行状态，更为科学合理的金融体制并没有建立起来，自然无法从根本上去解决问题。农村金融市场化改革包括两个方面：其一，构建多元化的农村金融体系；其二，实施农业存贷款利率的浮动化。对现行的农村金融政策实施改革，要加大对农民在农业生产转型中的资金支持，建立政策性农业保险，充分发挥农业保险的保障作用，让效率高的部门获得更多的信贷支持，在在经营中获得更坚实的保障。三要积极推动要素市场快速发展。农业政策的制定一定要坚持“功夫在诗外”，不能仅仅孤立在农业范围内，否则农业就不可能取得重大进展。作为农民收入的重要来源保障，要素市场的发展充分与否对提高农业生产率的意义同样重要。实现多余劳动力从农村转移，并不能仅仅理解为农民走出农村，更为重要的是把农村劳动力的转移方向实施调整，要从农业向非农产业实施转移。要提高农民收入，一个必需经过的途径是降低农业人口占总人口的比重，同时创造新的非农就业机会，才能增加农民来自非农产业的货币收入。农村高素质劳动力的提高，要坚持走质量和数量并重的原则，这样才能缩小城乡收入差距，实现资源更加合理的配置。四要农产品市场尽管实施统一标准。沿海发达地区和西部欠发达地区的经济差异越来越大，在农业经济领域也同样如此，因此必需亟待构建全国统一的农产品市场。其一，建立统一的农产品市场，农业中的市场信号才能可以真正发挥作用；其二，建立统一的农产品市场，农产品的国际竞争力才能得到有效提高；其三，建立统一的农产品市场，农产品区域比较优势才能得以充分利用。只有建立统一的农产品市场，中西部才能从市场中获益，才能形成在农业经济增长上，东部拉动中西部发展的良性循环。

四、构建支持农业经济增长的四大政策支持子系统

当前随着“十二五”规划的实施，我国经济发展进入新的跨越时期，“工业支持农业、城市反哺农村”，使得农村经济增长获得了前所未有的历史发展机遇。建立农业政策支持体系是我国农业经济增长发展的历史要求，对于推动农业快速发展，有效解决“三农”问题，无疑都具有特别重要的意义。根据我国现在经济发展新阶段的形势来判断，应该构建农业收入支持、农业营销支持、农业生产支持和农业基础设施支持四大子系统，从而使得我国农业综合支持政策形成一个完成的体系。一是农业收入支持体系。农民增收问题是“三农”问题的核心，要彻底保证农民收入得到增加，最终的关键在于减少农民的数量，否则单靠提高农业生产率，是无法解决这一重大任务的。农业劳动力要实现转移，必需要剩余的农业劳动力从农而已转向非农业生产领域，从而减少农村劳动力。由于我国仍实施户籍制度，因此要早日解决农民的户籍问题。同时要加强对农民的教育支持，提高其劳动技能和知识素养，从而能够胜任更多更好的工作岗位，更多在非农岗位上找到就业机会。二是农业营销支持体系。农业产品如何转换为经济效益，是农业生产中的重要环节。其一，建立全国和全球性的农产品价格信息系统，积极开拓国际市场，切实提高我国农产品出口的核心竞争力；其二，及早转换政府职能，增加国家对农产品国际贸易的支持力度；其三，走农业合作化道路，把独立分散的农户生产有效组织起来，最终把千家万户的农民和国际市场有效联结。三是农业生产支持体系。其一，加强对农民的技术教育培训力度，将农村经济增长的落脚点转移到提高劳动者素质的轨道上来；其二，加大对农业的信贷扶持，继续实施农业贷款优惠利率政策；其三，加强农业保险的政策性支持；其四，加快粮食商品基地的建设步伐。四是农业基础设施支持体系。农村基础设施不应简单理解为硬件，应该是包括通讯、道路、医疗、教育、水利、卫生、社保等各种软硬件建设。这些基础设施搞好了，可以给农业生产和农民兄弟提供有效的生产生活保障，虽然经济效益可能是最不直接的，但其所产生的经济效益和社会效益却是长远的。今后一定要在提高农村人口的受教育水平上下功夫，增加国家对农村基础教育的经费投入，提高农村居民的教育水平，提高农村劳动力的劳动技能，从而使其在相应的工作岗位上，产生更高的生产率，对整个国民增长做出更大的贡献。