促进城镇化的政策抉择

辽宁城镇化水平由1978年的36.6%提高到2010年的62.2%，年均提高1.67个百分点。城镇化在快速发展的同时，也引发了一些不容忽视的问题，如土地城镇化速度快于人口城镇化、城市公共服务需求与供给之间的紧张冲突、城市发展不集约等等。从以往城镇化建设过程看，地方公共财政收支规模和结构是激励、引导、抑制或制约城市经济发展及其空间结构演化的重要因素，城镇化发展成为我国公共财政制度建设的焦点所在。在城镇化发展中，地方政府财政政策选择和财政政策绩效提高成为城镇化健康发展的重要保障。

一、辽宁城镇化发展特点

1.城乡关系有所改善，但城乡差距仍然很大。“十一五”期间随着统筹城乡发展战略提出，长期城乡隔离的二元结构有所改变，过去在一定程度上被压抑的城镇化潜能得到释放。辽宁省财政用于农业的支出规模不断扩大，年均增速达到20%以上，农业从业人员呈现减少趋势，农村居民收入提高较快，大量农村人口进入城市。但由于受城乡长期分割政策的影响，国家以及地方财政在提供公共产品的支出方面存在着城乡间严重不均的现象，农村居民收入和公共服务水平远远落后于城镇的状况没有得到根本性改变。

2.城市空间快速拓展，老城区注重内涵发展提高吸纳力，新城区承接主要新增人口。拓展空间是近年来辽宁大中城市发展的主要模式。2000年至今辽宁城市建成区的面积在原来的基础上扩展了四分之一。城市的拓展主要有两种模式：一是提高中心城市的密度，二是建设新城拓展城市原有规模。辽宁城市建成区人口密度不大，特别是一些中等城市发展还有很大空间。

3.城市基础设施承载能力稳步提升，但城市基础设施建设要滞后于城镇化进程。辽宁近年来城市基础设施建设有很大改善，尽管如此城市基础设施总体建设水平滞后于城镇化进程。

二、近年来财政政策在促进辽宁城镇化建设中的作用

1.建立公共财政体制，支持城镇化建设。公共财政体制的逐步建立使辽宁在财政支出结构上发生了很大变化，财政支出加大了对城市基础设施投入力度，特别是在产业集聚区和新城区基础设施建设上发挥了重要作用。辽宁省设立了财政专项资金支持县域工业园区基础设施建设专项资金，全部用于道路、供水、排水、供电、环保。基础设施建设和改造城市建设固定资产投资额呈较大幅度增长，城市教育、卫生等公共服务领域投入都有很大增加，有效满足了城镇化建设对公共产品和公共服务的需要。

2.实施财税优惠政策，扶持经济发展。辽宁制定了一系列支持城镇经济发展、鼓励承接产业转移、促进资源型城市转型、发展新型产业、提高城镇人口容纳等促进城镇化发展的政策。比如对服务业发展特色显著的区、县、产业园区给予资金支持；调整支持企业财政资金使用方向，重点支持生态环境保护、企业自主创新、循环经济、节能减排、资源综合利用等；增加财政对中小企业信用担保体系的投入，有效解决中小企业融资难等问题。

3.加大对“三农”投入，促进城乡协调发展。增加对农业农村基础设施建设的投入，重点支持防洪体系、农田水利、水源工程等基础设施建设和农业综合开发、小流域综合治理等项目建设；增加发展现代农业的投入，大力支持设施农业小区等重点项目建设，推进“一县一品”和“一县一业”；加大对农民科技培训、农业机械化发展、农民专业合作组织建设等投入力度；增加对农村公益性事业的投入，改善农村交通、卫生条件和人居环境。

4.健全社会保障制度保障城镇化平稳发展。辽宁社会保障支出成为财政支出重点，社保和就业支出增幅高于财政收入增幅，2010年全省社会保障和就业支出达到579.84亿元。城镇企业职工基本养老保险实现省级统筹，连续6次提高了企业退休人员基本养老金水平。先后出台了减免税费、小额担保贷款、社会保险补贴、公益性岗位补贴、提供免费就业服务等一系列财税优惠政策。通过财政补贴、奖励等形式，支持劳动服务机构、劳动力市场网络建设，加强就业指导和教育培训等。

三、现行财政政策促进辽宁城镇化发展方面的不足

1.城镇化建设资金不足制约服务供应能力提高。城镇基础设施建设资金存在较大缺口，大部分需要通过外部融资来解决，一是通过地方政府融资平台向银行借贷，二是通过城投公司发行企业债券即城投债，三是中央财政地方债。此外，还有通过银行和信托公司合作发行信托理财产品等融资方式。现行融资方式存在潜在的财政风险和系统性金融风险隐患。地方政府融资平台一般采取土地质押或政府变相担保的方式进行融资增信，与地方财政有连带关系，由于地方政府融资平台所投资的项目大多是公益性和准公益性项目，项目现金流不足以还本付息，还本付息主要依赖于政府财政补贴和土地出让收入。近几年土地出让金已成为地方政府财政预算外收入的最主要来源，辽宁土地出让金收入占地方财政收入的30%左右。加之地方政府融资平台普遍存在内控机制不健全、缺乏公共监督等问题，一旦数额巨大的负债进入还本付息高峰，或者出现土地出让收益减少、融资平台资金链断裂等情况，可能会导致地方政府融资平台无法按时偿还债务，引发地方政府财政风险和系统性金融风险。

2.城镇基础设施建设公共投资效率不高。一些地区不考虑自身的经济发展水平和财力，盲目地推进城镇化，大广场、大学城、大规模的新城建设等造成城市空间利用率低，土地城镇化速度快于人口城镇化速度，不仅大量浪费资源，也为地方经济的长期发展带来隐患。同时，新城与老城在开发和发展过程中也存在一些冲突。除了在基础设施建设上抢夺投资外，有些城市新城与老城的信息通讯、公交线路、供水、供电、供气等已建成基础设施建设不能很好衔接，无法实现资源共享，造成资源浪费。

3.财政政策在增强辽宁城市集聚功能方面发挥作用有限。辽宁城市的集聚功能作用没有充分发挥，从目前我省城市建成区人口密度看，2010年全省平均为1814人，其中人口密度较大的城市，如沈阳3177人/平方公里，大连2450人/平方公里，但是与北京、上海相比也还是较低，特别是一些中等城市发展还有很大空间；从经济密度看，我省很多城市经济密度较低，2010年沈阳市的经济密度为12.2亿元/平方公里，大连的经济密度为13.2亿元/平方公里，沈阳、大连的经济密度仅为上海的一半，阜新、葫芦岛的经济密度更低，城市发展极为不经济，财政政策在促进企业和人口地域集聚效应方面发挥作用有限。

四、促进辽宁城镇化建设财政政策取向

在现阶段，城镇化更多的是市场机制配置资源的结果，但城镇化过程并不必然是一个城乡之间在收入、消费和包括教育、医疗、社会保障在内的公共服务等方面均衡发展的过程，因此政府要发挥其应有的作用，特别是财政政策应当在创造市场准入、要素流动、建立均等公共服务水平、促进城镇化可持续发展方面提高政策效率，成为促进城镇化健康发展重要保障。

1.建立城镇化发展资金稳定融资机制，缓解当前城镇化过程中的资金压力。增强地方财政在城镇化进程中的自我发展能力，需要建立稳定的筹资机制。要引入市场机制，建立政府、个人和企业共同投资的多元化投融资机制，要放宽民间投资的准入，为城镇建设融资拓宽渠道，引导和支持民间资本进入基础产业、基础设施、市政公用事业、社会事业、金融服务等领域。应明确界定政府投资范围，规范地方政府融资平台管理，防范投资风险；建立严格细致的地方政府债务管理的体制，透明地方政府信息，建立地方政府财政与债务管理评价机制。改变现行依靠农民的土地、资源和积累支持城镇化发展的方式，完善土地出让收入管理制度。通过改革土地管理制度和完善征地补偿制度，使农民更多地分享农业用地转为非农业用地过程中形成的土地增值收益。让土地出让收入更多的用于城镇化发展过程中社会保障、就业、住房、环境改善等方面，促进城镇化的内生增长，抑制土地城镇化过快发展。

2.引导人口或企业集聚，增强城市集聚功能。辽宁建设新城、新市镇的发展战略必然要对辽宁未来的产业布局和人口积聚产生深远影响。依托新城、新市镇的区位优势和资源优势，接受大城市转移出来的成熟产业，开发具有比较优势的专业化产业，以建设产业园区和发展产业集群为重点，培育支撑新城、新市镇长远发展的主导产业和支柱产业；新城、新市镇和工业园区建设要加大投资密度和开发强度，提高新城新市镇吸纳就业人口和居住人口的能力。根据不同经济区域的主体功能，统筹考虑经济布局、就业岗位、人口居住、资源环境，形成合理的城镇化空间格局，保证城镇在其自身的环境容量和区域的资源承载力限度之内持续发展。在资源环境承载能力较强的区域，财政政策要鼓励经济产业和人口的集聚；在资源环境承载能力较弱的生态环境脆弱区域，财政政策要运用转移支付、税收等手段，适度限制产业的发展和人口的集中。顺应城镇化发展规律，支持和鼓励大城市发展，促进大城市现代服务业的发展，使之成为城市经济的重要支撑和新的增长点。提高小城市与外部的经济联系能力，采取有效措施吸引产业集聚带动小城镇的发展。同时慎重发展小城镇，防止出现空城等浪费土地和资源的现象。

3.提高地方政府公共投资效率。监督用于公共项目的财政资金使用。在城镇公共设施项目确定阶段，要有城镇市民参与城镇公共设施项目环节，使城镇公共设施建设真正符合大多数城镇居民的意愿。在选定建设者阶段，应完善招投标制度。建立财政资金在项目事前、事中及事后的监督审核，建立司法监督、行业监督和社会群众监督三结合的监督联动机制。在项目建设阶段，将城镇公共设施建设预算等一些具体内容进行公示，增加城镇公共设施建设的透明度，为提高财政资金使用效率创造条件。改进公共服务供给方式。划分各级政府公共服务职能，明确职责范围，推进公共服务提供方式的社会化和市场化，在提供服务过程中尽可能引入市场因素，以此来提高管理效率，降低服务成本。改变过去公共服务统统由国家包揽的办法，一些公共服务项目也可交由社会团体或私营部门等非政府机构管理。