探析解决地区少数名族社会稳定的办法

涉及民族宗教，新旧观念冲突的突发事件成增长趋势

甘肃民族地区具有浓郁的宗教文化，宗教对民族文化产生了深远的影响。宗教的民族性尤为突出，甘肃民族地区具有信教人口较多、信仰比较虔诚、居住比较集中和民族宗教问题相互交织的特点。少数民族的宗教信仰以藏传佛教和伊斯兰教为主，在全国都有较大的影响，如甘南的拉卜楞寺，是藏传佛教格鲁派六大寺之一，寺内的嘉木样、贡唐仓等活佛在甘青川藏区享有很高的威望;临夏地区是中国伊斯兰教各教派门宦的发源地，教派门宦分支很多，号称中国的小麦加。当前，涉及民族宗教因素的矛盾呈上升趋势，群体性事件增多。不同宗教之间，同一宗教的不同教派之间存在不同的利益诉求，形成的政治势力也不尽一致，随着宗教群体的参政意识不断增强，宗教与政治生活对立的因素也日益突出。

甘肃少数民族地区大多自然环境较恶劣，交通不便，狭窄的生活空间在一定程度上导致这个区域的各民族大都过着自给自足的生活。人们形成了安于现状的思想观念，外来的开放意识极不易被广大少数民族地区所接受。这使得少数民族地区开拓意识欠缺、自我发展和接受新事物的能力滞后。这样，少数民族地区一些旧的传统和不良习俗在较长时间内还不能彻底消除，客观上与在改革开放条件下的文明进步观念形成新的对立。新旧观念的冲突成为民族矛盾纠纷有增无减的深层次因素。一些群众自身文化素质偏低，思想狭隘，缺乏是非辨别能力，往往用偏激的方式看待和处理问题; 还有少数人对于境外敌对势力的分裂言行和盅惑偏听偏信，形成对社会稳定的不安定因素。

经济快速发展与社会转型带来新的社会问题

“十一五”期间，甘肃省委、省政府坚持民族区域自治制度，认真贯彻落实《民族区域自治法》，制定各种优惠政策，加大对民族地区的扶持力度，民族地区经济社会发展取得了重大成就，成为改革开放以来发展速度最快、改革步伐最大、人民群众得到实惠最多的时期。在此期间，甘肃民族地区生产总值达到250 亿元，年均增长12.7%;全社会固定资产投资达到 268 亿元，年均增长30. 6% ; 城镇居民人均可支配收入年均增长14. 5% ; 农牧民人均纯收入年均增长 11. 3% ，主要经济指标增长幅度高于全省平均水平，人民生活水平有了明显提高。

但是，在经济快速发展的同时，原有的经济秩序被打破，贫富差距、利益协调成为不稳定的新因素。一方面，由于区域劣势、自然、历史等原因的限制，甘肃民族地区经济发展同全省其它地区的差距进一步拉大。在21 个民族县( 市) 中，有14 个县属国家扶贫工作重点县。按国家扶贫新标准1196 元认定，甘南、临夏两州尚有贫困人口120 多万人，占全省总人口的 19. 1% 。就扶贫工作的整体来说，收入水平低，贫困面大，扶贫成本高，因灾、因病返贫问题十分突出，正常年景下返贫率在15%至20%之间。除自治州、县外，全省还有35 个民族乡( 镇) ，人口31 万，其中少数民族人口21 万人，经济和社会发展水平明显低于当地。另一方面，少数民族地区贫富差距逐渐拉大。利益分化导致社会成员之间在地位、权力、财富方面的分化日益明显，不同社会阶层和集团间的利益竞争日益明朗化，这使得生活在民族地区的不同民族成员对本民族的利益问题十分敏感，造成了心理失衡，成为诱发社会不稳定的潜在因素。

一些社会问题呈现新的特点和发展趋势。一是社会矛盾纠纷更加复杂化、多样化。传统的纠纷往往主要表现在家庭邻里或族群之间，而当前的纠纷主要表现在资源开发、工程建设和征地拆迁等经济内容的新型矛盾。二是纠纷事件具有组织化、规模化的倾向。一些地方群体性纠纷参与人数众多，成分复杂，并且组织严密，背后有组织者的操纵指使和行动安排。三是纠纷参与人诉求方式和行为方式偏激，有明显的违法犯罪的特征。参与人往往利用国家重大政治活动、重大节假日或政治敏感期进行集体上访，冲击党政机关。甚至出现殴打执行公务干警和政府工作人员的过激行为，以及自杀、自残的极端行为。

社会管理机制不健全，滋长了社会不稳定因素

社会管理主要是政府和社会组织为促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、监督和控制的过程。在我省少数民族地区，社会管理机制不健全，在一定程度上使矛盾纠纷进一步升级，滋长了社会不稳定因素。

一是对社会管理的认识不到位。有的地方领导对社会矛盾纠纷所产生的负面影响缺乏足够的认识。求稳怕乱的思想比较普遍，实际上是执政理念滞后、执政能力不足的表现。在“多一事不如少一事的”执政观念之下，一些纠纷表面上得到平息，但未得到根本解决，为矛盾的再爆发埋下了隐患。由于目前民族地区法制建设相对滞后，法制观念比较淡薄，监督追究机制尚未健全，地方行政中违反《少数民族区域自治法》的行为屡见不鲜，执法犯法、司法腐败现象时有发生。另外，一些汉族同志对少数民族的风俗习惯和一些禁忌不甚了解、不够尊重。一些长期在民族地区工作的汉族干部不愿意学习民族语言，不愿意密切联系当地群众，有的甚至看不起民族语言，对少数民族群众存在戒心和偏见，既影响了干群关系，又影响民族关系和谐;一些干部对一般的矛盾纠纷过于敏感，容易把风俗习惯问题当成政治问题，导致双方的误解和心理隔阂加深。

二是应急管理机制滞后。一方面少数民族地区政府应急管理基础相对薄弱，投入保障机制不完善，尤其是对危机管理的宣传和教育不及时，不到位。公众的危机防范意识比较淡薄，分辨是非和自救的能力较差。另一方面少数民族地区政府应急管理缺乏有效的协调机制。上下级政府之间和地方政府各职能部门间没有形成权责明晰、运转高效的危机应对机制，在应对危机时缺乏有效的协调和合作。遇到问题互相推诿，小纠纷无人管，大纠纷不想管，致使小纠纷酿成大矛盾，矛盾纠纷因没有得到及时有效的调解而升级恶化，从而对社会稳定形成了较大的压力。

维护甘肃少数民族地区社会稳定的对策与思考

切实加快民族地区经济发展，使发展成果惠及各族群众

首先，少数民族地区要抓住机遇，加快发展步伐。目前，甘肃民族地区的发展面临大好机遇。国家深入实施西部大开发战略，不断加大对民族地区的投入; 国务院办公厅出台《关于进一步支持甘肃经济社会发展的若干意见》，明确提出支持民族地区加快发展; 国务院批准实施《甘肃省循环经济总体规划》，为民族地区转变经济发展方式、探索新的发展道路提供了重大支持; 省委、省政府出台了《关于推进全省藏区跨越式发展的意见》，民族地区有了借势发展的有利条件。因此，民族地区一定要充分利用政策扶持的叠加优势，因地制宜，实现跨越式发展，为民族地区的和谐稳定奠定强大的经济基础。

其次，完善各项扶持政策，实现均衡协调发展，使广大群众获得充足的发展机会和发展利益，避免拉大贫富差距。在落实扶持政策的过程中，在加大对民族地区的财政支持力度的同时，注意改变力度的严重不均，缩短民族地区内部城乡贫富差距;注重培育本土性的经济实体和优势产业，在吸引外资、资源开发的过程中要统筹兼顾自治州、县和当地群众的利益，及时对利益分配进行调节，实现均衡发展。

另外，加快解决各族群众的民生问题。要从广大少数民族群众最关心、最直接、最现实的利益问题入手，千方百计为他们排忧解难，解决好衣食住行，让各族群众共享改革发展的成果。社会保障是民生之本，要尽快建立健全城乡社会保障体系，实现农牧区最低生活保障制度全覆盖，尤其要解决好被征地农牧民、进城务工人员的社会保障问题。扶贫开发是民生之急，要加快扶贫开发，全面解决贫困人口的温饱问题，着力提高低收入者的收入水平。只有使各族群众从社会发展中获得益处，才能真正建立起和谐的民族关系，为实现民族地区稳定奠定坚实的社会基础。

妥善处理宗教问题，完善应对突发事件的工作机制

甘肃是一个多宗教的省份，宗教对甘肃的社会稳定、民族团结以及人们的精神和物质生活都有很大的影响;宗教问题是一个敏感性的问题，能否妥善处理宗教问题对甘肃民族地区社会稳定至关重要。甘肃省委、省政府高度重视加强宗教工作，全面贯彻党的宗教工作基本方针，努力推进宗教工作制度化、规范化。比如，在2008 年制定下发了《关于进一步加强藏区工作的若干意见》，2010年下发了《关于建立健全藏传佛教寺庙管理长效机制的意见》，对依法管理藏传佛教事务、加强藏区基层宗教工作力量建设提出明确要求，有力地保障和推动了宗教工作的顺利开展。在具体实施的过程中，一方面要充分尊重和保护群众的宗教信仰自由，支持正常的宗教生活和活动，充分认识到宗教信仰和宗教生活对少数民族地区的重要意义;要因势利导，注意宗教权威作用; 充分保护和尊重他们的宗教感情。另一方面要调适汉族与少数民族的文化冲突。面对汉文化与少数民族文化的冲突，应该加强与少数民族文化的沟通，注重理解。在开发过程中，寻找少数民族文化与汉文化的共同之处，以此为基点，找出双方都易接受的办法来消除文化冲突，如建立少数民族文化遗产保护区，对文化特色区开发旅游，而不是强行以工业设施摧毁民族文化特色等等，使民族文化在保留自身特色的基础上进行发展与创新。

创新社会管理体制，构建多元化矛盾纠纷解决机制

加强和创新社会管理，根本目的是维护社会秩序、促进社会和谐、保障人民安居乐业。在我省少数民族地区，加强社会管理是当务之急。一是少数民族地区政府要采取有效措施改进公共政策的质量，提升政府的形象，增加透明度和强化责任，切实提高化解矛盾的能力。各级干部要深入实际，深入群众，正确认识和处理各种矛盾，把化解矛盾的过程转化为增强政府公信力的过程。二是要加快民族地区社会稳定预警系统建设，提高预知、预防、应急处置能力，准确评判社会稳定的现实状况，为有关部门制定及时、科学有效的社会稳定调控措施提供信息支持。三是需要转变思路和工作方法，以疏导、理解和融合为主导思路，减少民族间的偏见、隔阂和伤害。在处理矛盾纠纷时，改变从上至下的过分强势态度，智慧地调动本地的积极力量解决矛盾。针对当前少数民族地区矛盾纠纷的新特点和新趋势，采取形式多样的调解方式，化解矛盾，平息纷争。应该具体问题具体分析，决不能搞“一刀切”，处理危机问题时要准确甄别社会问题、经济问题、宗教问题，不同问题采取不同的处理方式。四是利用宗教、非政府组织化解矛盾纠纷。许多宗教自古就有追求和平、崇尚和谐的传统，对净化人心、协调人际关系、消除矛盾纠纷具有积极作用。民族地区信教群众所占的比重较大，在信教群众之间发生纠纷后，有关部门和组织可以邀请宗教教职人员参加调解，引用宗教的教义作群众的思想疏导工作，平息各方矛盾纠纷。受历史因素影响，少数民族地区村组间往往会有比较威望的个人，村民对其的敬重有时更甚于司法威慑，发挥他们在民间纠纷中的调节作用至关重要。要积极探索城乡基层自治组织建设和管理的有效模式，发挥基层自治组织的利益协调作用。

加强教育培训力度，提高少数民族地区人民群众的综合素质

要大力发展民族地区的教育事业，把教育和培训看成是长远解决民族地区问题的重中之重。少数民族地区的教育包括民族文化的教育和现代科技文化的教育，两者互相补充，共同发展。既要大力发展民族文化，充分挖掘宗教信仰在广大少数民族地区的合理成分。特别关注加大和发展适合的民族历史文化的教育内容，又要加强现代科技文化知识的教育，加大公民意识培养，使受教育者改变其保守的、落后的价值观念。政府要持续投入大量的人力和物力，通过补贴、引导等方式吸引适龄儿童完成“普九”教育。继续发展和完善民族地区人才的培养机制，加快完善职业技术教育，加大少数民族地区的农村劳动力技能教育培训力度，加强实用生产技术的培训力度，培养熟练技术工人，更加关注民族地区年轻人的生存状态，确保青年人充分就业。

总之，维护我省少数民族地区的社会稳定、构建和谐社会是一项长期而艰巨的任务。维护少数民族地区稳定，必须加快民族地区经济发展，妥善处理民族宗教，完善突发事件的工作机制，创新社会管理体制，大力发展教育事业，这样才能实现我省各民族共同繁荣、共同发展、共享成果的良好局面。

本文作者：成向东 陈永胜 单位：中共甘肃省委党校 政治学教研部