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行业协会参与食品安全社会共治的探讨

摘要:在食品安全监管压力大、政府单一监管不足的情况下,有必要确立食品安全社会共治理念,落实法治要求,加强协会建设,搭建共治平台,提升治理水平。

关键词:共治;理念;平台

食品是维持生命的物质基础,这一基础的安全又是一个社会健康发展的必备要件,关乎民生根本和社会稳定,更是考量政府社会治理能力的重要指标。当前,食品安全问题频发,已成为社会各界广泛关注的话题。在政府单一监管不足的情况下,有必要深入探讨行业协会参与食品安全社会共治的必要性和可行性。

一、行业协会参与食品安全社会共治的必要性

1.社会关注度高,治理压力大

食品安全,事关每一个人的身体健康和生活质量,没有任何人能够置身事外,食品安全问题的敏感性不言而喻。在信息传播手段越来越丰富、越来越快捷的情况下,食品安全事件会迅速发酵,形成巨大舆论压力,极易引发群体性事件,影响社会稳定。“食品安全社会关注度高,舆论燃点低,一旦出问题,很容易引起公众恐慌,甚至酿成群体性事件。毒奶粉、地沟油、假羊肉、镉大米、毒生姜、染色脐橙等事件,都引起了群众愤慨。”[1]因此,迫切需要调动一切资源,提升食品安全治理能力。

2.弥补政府单一监管不足

2013年以前,我国食品安全采取分段监管模式,其弊端在于部门之间相互踢球,监管真空无法覆盖。大部制改革力图通过整合监管资源、消除部门权责混乱,扭转这一局面。但目前改革过程中仍存在一些问题,“实行属地管理原则,造成监管混乱与盲区;食品安全监管部门执法队伍建设落后,威慑和打击能力受限;监督机制不够完善,未整合多元主体力量”[2]。从媒体曝光的重大食品安全隐患来看,无论分段监管、分块监管,还是部门之间、部门内部的推诿扯皮,解决监管问题,均需要跳出体制,放宽视野,动员包括协会在内更多的力量,弥补政府单一监管不足,才有助于更好地解决问题。

3.贯彻落实《食品安全法》的需要

从立法宗旨来看,《食品安全法》的制定,目的是“为了保证食品安全,保障公众身体健康和生命安全”。从具体规定来看,也在若干条款中明确规定了社会共治的目标和要求。如该法第三条规定,“食品安全工作实行预防为主、风险管理、全程控制、社会共治,建立科学、严格的监督管理制度”。第九条第一款规定:“食品行业协会应当加强行业自律,按照章程建立健全行业规范和奖惩机制,提供食品安全信息、技术等服务,引导和督促食品生产经营者依法生产经营,推动行业诚信建设,宣传、普及食品安全知识。”充分发挥行业协会作用,落实立法宗旨和具体要求,整合社会多元的力量,有效弥补当前食品安全监管的不足,全力解决食品安全问题。

二、行业协会参与食品安全社会共治现状和存在问题

1.食品行业协会发展现状

(1)组织体系相对健全。总体来看,目前食品行业协会已建立了相对健全的组织体系。从中国食品协会、中国食品工业协会、中国糖业协会等全国性、分领域的行业协会,到地方各级相应行业协会,既有综合性的协会,也有分领域的专业协会和专业委员会。组织体系的建立,使食品行业发挥自治、自律、自助等作用,有了组织基础。(2)工作机制相对完善。从部分地级市尤其省级以上食品行业协会的发展来看,多数制定了协会章程,建立了代表大会、理事会、监事会制定和财务管理制度,规范了入会、退会程序,明确了协会业务范围,确立了会员的权利和义务。工作机制的完善,为协会开展活动、发挥作用奠定了基础。(3)有效发挥协会作用。基本能够正常开展活动,如宣传、贯彻、执行相关法律法规;开展调研活动,提出行业发展建议;参与本行业产品质量标准、技术标准制定、贯彻实施、监督,组织相关科研活动;组织会员开展行业质量评比、经验、技术和学术交流等活动;提供培训、咨询服务,开展科普活动;创办期刊、网站,以及承办政府有关部门委托的其他相关事项。(4)社会各界越来越重视协会的作用。随着经济和社会发展水平的快速提升,社会各界对饮食质量的关注度越来越高;与之相对,信息传播手段日益发达,食品公共安全事件吸引了更多的眼球。保障食品安全成为考量政府执政能力的重要指标。面对这一形势,中央提出要切实加强食品药品安全监管,用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责,加快建立科学完善的食品药品安全治理体系。各地方政府和部门加快建立健全食品行业协会,充分发挥协会的专业监管作用,弥补政府行政监管的不足。

2.食品行业协会存在的问题

(1)基层协会组织不够健全。除北京、上海等少数地区外,地市级尤其区县级以下行业协会组织不健全,很多区县食品行业协会刚刚开始筹建或仍未开始筹建。食品生产、经营小而散的特点,加强行业参与社会共治的要求更高;基层食品行业协会的功能缺失,严重削弱了食品行业的自治、自律能力和整体监管水平。(2)整体入会率较低。从相关部门的统计来看,目前没有参加任何协会的小型食品企业、门店、作坊仍然占多数;同时,有些知名大企业却没有加入基层食品行业协会,甚至没有加入任何相关行业协会,这种缺位又大大降低了行业协会的影响力。尤其基层食品行业协会,入会率低,代表性差,导致协会作用发挥有限。(3)自治意识不强。《食品安全法》第九条规定:食品行业协会应当加强行业自律,按照章程建立健全行业规范和奖惩机制,提供食品安全信息、技术等服务,引导和督促食品生产经营者依法生产经营,推动行业诚信建设,宣传、普及食品安全知识。协会发挥这一作用前提是自立、自治,在本质上应当是行业内独立经营单位“自愿组成”的自治组织。但现实中,多数行业协会由政府组织成立或发起成立,在经费来源、人事管理、职能履行上都无法摆脱政府的影响和控制。(4)自治能力不足。目前,地市级尤其区县级以下食品行业协会,受多种因素制约,自治能力严重不足。首先是经费不足。协会运行经费一般靠财政支持或收取会费,经费普遍不足或不能自主。其次是是缺少人才。受经费制约,专职工作人员尤其优秀专业人才严重不足,多数由行政部门在职或退休人员兼任,工作随意性强。再次是运行效率低,绩效评估难。多数协会仍局限于聚会、联谊角色,对行业发展难题无法有效破解;尚未建立从收支项目、运行状况、服务质量、服务能力、创新能力等方面进行定性和定量相结合的自治能力评估制度。

三、行业协会参与食品安全社会共治的对策建议

1.确立行业协会参与食品安全社会共治理念

食品生产、经营、消费,环节多,链条长,从种植养殖到生产加工、储藏运输、销售食用,每个环节都存在安全风险。在政府监管能力不足、治理效果不理想的情况下,需要充分动员包括职能部门、食品企业、新闻媒体、消费者、社会公众、行业协会等多元主体参与共治;尤其要充分发挥行业协会内部性、专业性的自治和监督功能,积极参与共治,才能有效提升治理水平。只有确立这一理念,才能为行业协会参与食品安全社会共治创造环境,搭建平台。

2.搭建行业协会参与食品安全社会共治平台

客观来看,食品产业门槛低、分布散、规模小的状况短期内难以改变;从业人员素质参差不齐,企业主体责任落实不够,行业诚信体系建设滞后。同时,产业高速发展和消费结构快速转变,安全监管能力相对滞后;食品安全违法犯罪成本不高,惩戒威慑力度不够。这就需要在完善监管体制、落实监管责任、加强行业自律等方面下功夫,通过行业协会加强宣传教育,建立诚信体系,传递监管压力,使食品生产经营者“不愿犯法、不敢犯法、不能犯法、犯不起法”,夯实食品安全基础。

3.健全行业协会参与食品安全社会共治机制

根据《食品安全法》《产品质量法》等法律法规,明确划分政府职能部门和行业协会之间的职责界限,各施所长,避免职权交叉,消除监管空白。按照《社会团体登记管理条例》要求,健全食品行业协会运行机制,推动协会自立、自治、自律,健康发展。积极探索政府监管、社会监督、公众参与、企业自律、行业自治新机制,建立多元共治体系,充分发挥多元共治作用,提升食品安全治理水平。

4.提升行业协会参与食品安全社会共治能力

参与食品安全社会共治,在共治体系中发挥作用,关键仍要加强协会自身建设,提升协会行业自治能力。在协会章程、自治组织、选举程序、会员权利、责任承担、人才选拔、财务管理、活动开展、绩效评估等方面建立健全运作机制,真正有所为有所不为,在切实保障会员合法权益的同时,围绕提升食品安全目标,加强行业自律,提高食品生产、经营水平。尤其在协会领导层等核心人员的聘用上,要以专业人员为主,建立相应的专家库,加强对会员的培训、管理。

5.发挥行业协会参与食品安全社会共治的专业优势

在技术服务方面,加强和相关高校、科研院所甚至是企业技术部门的沟通与协作,建立常规性的合作机制和协调机制,为企业解决实际困难提供技术咨询和技术培训。在智库服务方面,要充分发挥技术、信息、资源、人才优势,为行业发展提供内部管理、决策咨询、市场信息等方面的服务。在促进发展方面,要善于利用协会“自己人”的优势,及时发现问题、分析问题、解决问题,促进行业健康发展。总之,食品行业发展的新形势和监管的新要求,为行业协会参与食品安全社会共治提供了新机遇。抓好这一机遇,加强自身建设,积极融入这一共治机制,充分发挥行业协会专业性、内部性监督作用,必将有利于提升食品安全治理实效。

参考文献:

[1]习近平在中央农村工作会议上的讲话,2013年12月23日。

[2]黄辉.《我国食品安全大部制改革现状、存在问题及对策研究——以广东省为例》,苏州大学,2014硕士论文.

作者:马宗利 王平 尤晓燕 王树东 单位:南京市食品药品监督检验院 江苏经贸职业技术学院 河南省委组织部

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