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我国食品安全监管机制缺陷思考探讨

摘要】食品安全威胁着广大人民群众身体健康和生命安全,全国整体食品安全趋势稳定,但问题却依然严峻。“会发光的猪肉”、“饿了么”惊现黑心作坊等使我国社会经济承受巨大损失,大量消费者面临着不同的食品安全风险,暴露了食品安全监管机制存在诸多问题,本文采用公共选择理论的“政府失败”和“经济人”的视角分析食品链成员自利性行为和问题发生的原因,从而提出对食品监管机制的三大建议。

关键词】食品安全;公共选择理论;监管机制;食品链

4月14日,新华社报道,国务院办公厅发出的《2017年食品安全重点工作安排》,强调用“最严谨的标准、最严格的监管、最严峻的处罚、最严肃的问责”,严把从农田到餐桌的每一道防线,这关系到我国13亿多人的身体健康和生命安全,必须抓得紧又紧。这些年食物安全形势不断好转,但问题仍教严重,食品安全监管机制存在诸多问题,老百姓仍然有很多期待,必须再接再厉,确保人民群众“舌尖上的安全”。本文主要分析食品安全监管机制存在的问题,从公共选择理论的角度入手来分析为什么安全监管体制会出现问题,以及对于食品监管机制提出的三大建议,从而让中国老百姓能对每天吃到的食品真正放心。

一、我国食品安全监管存在主要的问题

从目前来看,我国各个级别的食品安全监管部门有卫生、质检、工商、食品药品监管管理局等九个部门。经过多年的不懈努力,我国已经初步已建立起一个相对比较完善的食品安全监管机制,形成以各项法律法规为依托,多个监管部门相协调,共同监管的格局。然而近几年来食品安全问题层出不穷,逐渐地暴露了食品安全机制存在的问题。(一)法律法规不完善,缺乏执行力目前,我国食品安全法律体系框架已经起步,但是,食品安全监管应该是一个”从农田到饭桌”的全过程监控。包括食物的种植养殖、加工、包装、储藏、运送、销售、卖出等的监管。但是在我国因分段立法监管到目前为止还没有形成一系列的覆盖”从农田到饭桌”食品链的食品安全相关法律。目前的法律法规主要侧重于食品产生、生产环节的卫生监管。而且有些法律法规条文或因过于笼统难以执行,或因标准欠缺难以执行。现有食品安全的相关法律法规无论是从法律法规还是法律震慑力都是不强的,这些年来,食品安全问题的严峻性在很大程度上于对事故的处罚力度和威慑力不够有关。(二)政府监管机制存在“漏洞”,监管效率底下我国食品安全监管分工的总体思路是“分段监管为主,不同种类监管为辅,多部门共同监督和管理”。此监管机制有一定的合理性,让食品制造的各个环节都能充分得到政策主体的管理和指导。但是其机制也存在缺陷。各个部门不相互配合、管理重复和管理欠缺等现象突出政策实施的通道被切成不相连接的几段。当食品安全事件需要追究法律责任时,牵扯的各有关方面都会本能地相互推卸责任。这种情况往往导致管理活动的反复,管理活动一致性低和管理盲区的出现等诸多“政府失灵”的现象。这恰好是我国食品安全事故不断发生的根源之一,导致监管效率低下。(三)检验能力和质量标准体系不完善食品安全标准是食品安全监管的技术支持和依据,是必须执行的国家标准。我国的食品安全检测技术力量分散,资源不能有效共享和利用。我国食品安全监管的各级政府部门的设计是一个多分支多级别架构的机制,因此各种各样的检验室、监测站分布在卫生、农业、质检、工商等多个部门中,既独立又封闭,造成了人才的浪费和资源的损失。我国质量标准体系整体普遍落后于其他发达国家,呈现出“少、老、低”的趋势。目前这一情况直接致使了质量标准不能很好的与国际实施标准接轨。我国食品行业国际标准的采标率只有14.63%,严重制约了食品行业技术水平的提高。

二、食品安全监管问题产生的原因

食品安全监管必须以整个食品供给链的监管为根本,私营公司、消费者、政府构成食品链的三大主要行为主体。公共选择理论将“经济人”引入政治市场,用经济学的方法来研究和探讨政治过程。政府是食品监管的主体,政府本身也是理性的经济人,同样也可能产生政府失败。“经济人”范式是一种相当有用的分析工具,是一个人类行为动机的简化的假说,它可以用来解释社会经济活动中一系列相当广泛的问题。“经济人”假设,就是“人是关心自身利益的,是理性的,并且使效用最大化的追逐者”。(一)政府行为的分析“政府失败”是公共选择理论的主要部分,来分析政府行为效率。所谓的“政府失败”,是指政府的行为并不总像应该的那样“有效”或像理论上所说的能够那样“有效”。在布坎南看来,政府作为公共利益的保证人,其作用是避免市场经济的不足并使各经济人所做出决定的社会效应比政府干预以前更高,否则,政府的存在没有意义。但是政府存在着这样的“缺位”、“错位”和“越位”的情况。对于一些底层监管者而言,在经济建设“锦标赛”模式下,基层干部升职与GDP和财力增长有关,比起食品安全市场监管等“生效慢、难出彩”,政府部门这种趋利行为,他们自然喜欢为招商引资这些看得见的政绩忙碌。如“三鹿奶粉事件”不法分子在从奶农到奶站的途中往牛奶中添加三聚氰胺却一直无人监管,就是一个很明显的例子。(二)利益集团的行为分析奥尔森曾在《国家的兴衰》中提到,特殊利益集团为了达到它们的目的,采取最为明显的方式就是影响政府政策的制定过程。利益集团可以凭借自己庞大的资产为政府人员提供创租的机会。利益集团可以由普通民众、非政府组织、公共部门组成,也可以由寻租的利益集团组成。企业、厂商与地方官员来往的过程中,避免不了会出现利益勾连的现象,浮现出“官”与“商”勾结,在这种千丝万缕的官商勾结中,食品生产商只要不出太大问题,就会出现“选择性失明”即睁一只眼闭一只眼。于公可以交税,于私可以交钱。厂商会通过采取游说、示威、威胁、行贿等合法或非法等方式来达到自己的目的。官商的相互勾结是理性经济人通过结成利益集团来追求和实现他们的共同利益要求。(三)消费者的行为分析消费者首先是个理性的经济人,人是关心个体利益的,是理性的,并且是效用最大化的追逐者。每一个活动经济人面临选择时总会倾向于选择给自己带来最大利益收益的机会。这表现为在行动的时候必然进行成本—收益分析,在经济活动中既注重收益,也关注成本,或是取得最大收益,或把支付的成本降到最低。有些消费者在购买有问题的商品时,当自身的权利受到伤害时,往往忍气吞声,不能引起重视,通过法律的手段作为有利抗争,而且消费者原本就存在搭便车的心理,再加上投诉成本太高或没有相应的奖励来鼓励他们的行为,由于食品消费一般涉及的数额不高,如果问题产品没有给消费者带来明显的健康威胁。

三、健全我国食品安全监管机制的措施

(一)完善法律法规,加强法制建设完善食品监管的相关法律法规是食品安全监管的重要基础。应该加快其修订完善的步伐,尽快的完善其配套的法律法规及实施细则,落实处罚到人为人民群众的健康保驾护航。重拳整治非法添加、超范围超限量使用添加剂、滥用农药兽药等农业投入品、制假售假、私屠滥宰等违法行为,所有食品安全违法行为均应追究到人,并向社会公开被处罚人的信息,保障消费者的知情权。推动地方食品厂生产经营小作坊、小摊贩、小餐饮管理办法的出台。规范执法行为,强化执法监管,开展执法检查,做好行政复议和诉讼工作,让失职部门承担起相应的民事甚至是刑事责任,来避免“政府失败”。(二)完善检验检测,提高监管能力推动食品安全标准与国际标准对接,继续完善食品安全标准体系。美国为了满足食品市场的基本需求,在全国范围内成立大量安全检测机构,也结合各州地区的实际发展状态,对食品安全检验标准进行全面调整,把每年的9月确定为“食品安全教育月”加强对食品监管人员的检验训练。借助美国经验,考虑我国现状,我国应该克服行体制的问题,通过改革创新,推进现有机构结合。推动监管行政部门与检测技术部门分开,给予食品安全检测机构独立的地位,来提高检验检测公信力,实现检测和监管分开。加快食品安全监管信息化工程项目建设,建立全国统一的食品安全信息平台。(三)完善食品安全监管机制,形成多方位监管首先要整合食品安全监管机构,更加具体的确定监督管理部门之间的权责划分,要降低食品安全监督管理内部的部门侥幸心理,深层次地确定各监督管理部门的职责,要积极避免责任划分不明、权责不清从而导致监督管理空白。其次,要有分段式管理专向一体化监管。食品安全监督权越集中,监督部门的有效性和积极性越高。最后要加强部门之间的协调,在全局的视角下考虑,加强各部门的相互沟通与协作,从而实现各监督环节的无缝衔接,使监管工作更统一、协调、有效。食品生产者也承担着不可推卸的责任。对社会和公民负责,保证食品质量安全,接受社会监督,敢于承担社会责任。而且我国政府相关部门应采取加强风险教育、提供多样化的公共论坛这样的方法,进而提高公众应对和参与治理食品安全风险的能力。

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作者:藏悦帆 单位:吉林财经大学

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