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政府食品安全监管的第三方评估初探

摘要:食品安全关乎人民群众身体健康、生命安全,甚至是社会稳定。基于此,政府对于食品安全的监管工作就尤为重要,但是监管工作做的好与坏,监管成效如何,缺少科学、客观的评价方法。目前为止,关于由独立第三方评估机构来评估食品安全监管质量的研究几乎没有。该研究通过对政府食品安全监管工作的仔细研读,初研适用的第三方评估机制方法,希望通过建立科学的评估指标、评估模型,得出客观的评估结论有助于政府进一步完善、建立科学有效的食品安全监督管理办法、设立科学的运行机制与保障体系。

关键词:食品安全;监管;第三方评估

“民以食为天,食以安为先”,食品是人民群众赖以生存的物质基础[1],食品的安全与否关系到人民群众的身体健康和生命安全,更是关系到国家经济发展和社会和谐稳定,食品安全监管工作是政府的一项重大民生工程。近年来,从毒奶粉、地沟油、过期肉到最近的海底捞事件都不断地考验着消费者和政府的承受力,事故频发的背后折射出我国食品安全监管工作仍存在不完善的环节。随着政府深化改革工作的不断推进,从2014年开始,政府每年都会引进第三方评估机构对国家政务公开工作进行第三方评估工作,评估报告中包括了对食品安全信息发布的评估板块[2-3]。但是迄今为止,从第三方评估角度独立来评价食品安全监管质量、成效的研究几乎没有,更缺乏独立的第三方评估机制、方法。本文通过对政府食品安全监管工作的仔细研读、调研,初研适用的食品安全监管工作第三方评估机制方法,以评促建,希望通过科学的评估结论有助于政府建立更加有效的监管工作方法。

1第三方评估的含义及其在我国的实践

第三方评估是指由独立于被评对象和服务对象之外的专业评估组织,遵循一定的原则和标准,运用合理、规范的程序和方法对所评对象从政策、规划、计划、项目、机构、人才、绩效等管理活动及其相关主体和要素开展的专业化咨询和评价活动。其作为一种外部监督机制,最早产生于20世纪20年代的英美等发达国家,且最初的第三方评估都是从对行政管理工作的评估开始,与政府绩效管理、政府绩效评估的概念联系在一起的。在我国,由于受到传统体制的影响,1986年以前是不允许第三方评估机构存在的,所有的政务信息依赖于行政系统内部自下而上的报告机制。1992年以后,我国政府绩效的第三方评估机构得到迅速的发展,许多优秀的评估机构涌现[4]。2014年6-8月,国务院通过引入第三方评估,邀请全国工商联、国务院发展研究中心、国家行政学院、中国科学院,针对19类60项具体政策展开调研,并且从2014年开始中国社会科学院法学研究所每年会对国务院部门和省级政府政务公开工作开展第三方评估,并出版中国政务公开第三方评估报告。目前,国内对于第三方评估的研究在各个领域都有应用,如医疗、教育、科技、金融、政府购买服务等,也有部分学者研究评估与新技术的结合等方面。一般来说,第三方同第一方和第二方之间没有根本利益的关联性,也不存在必然的行政隶属或股权收益等关系,是独立的第三方[5]。第三方评估主体通常是高等院校评估研究机构、专业性评估公司、社会公众组成的评估机构等[6]。第三方评估由于其独立性、客观性、专业性,使得评估结果更具有权威性和公正性,并且通过以评促建,进一步对完善有关方案和政策发挥重要作用,具有十分重要的意义。第三方评估机制的运作需要采用适宜的评估体系和先进科学的评估方法,评估方法是评估主体在评估过程中所采用的各种方法、手段和技术,对于评估有十分重要的意义,从某种程度上来说,评估活动的成功与否主要取决于评估方法选择的成功。第三方评估的方法有事前评估和事后评估,评估过程中有些方法是通用的,有些则不同,且都有定性和定量之分。其中,通用的方法有逻辑框架法、综合指标体系评价法、专家打分评价法以及信息调查法[4]。

2政府食品安全监管现状

食品安全的监管是涵盖从农田到餐桌的全过程[7]。从监管对象分类,最主要的监管对象有食品生产环节的生产企业、食品经营环节的经营企业(包括网店、零售店等)以及食品流通环节的餐饮服务场所等。从食品安全监管的时间顺序分类,有事前监管、事中监管和事后监管[8]。食品安全监管要事先预防、事中控制及事后追溯。事前监管主要是指食品安全风险评估、食品安全信息公开、食品安全法律法规建设等方面,我国现行的食品安全法律包括《中华人民共和国食品安全法》、《中华人民共和国产品质量法》、《中华人民共和国计量法》等[9],行政法规包括《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》等,以及包括一些地方人大批准的地方性政策法规;事中监管主要是指食品监督检查制度、食品抽样检验制度以及食品召回制度;事后监管主要是指政府对食品安全事故的反思、整改,对于发现的违法违规的行为进行相应的处理,发现犯罪行为移送相应的司法机关,建立食品安全信用档案体系等。我国在2013年大部制改革以前,食品安全监管实行多部门联合监管机制,由不同的行政职能部门按照行政职能对不同的环节进行监督管理,如农业部负责初级农产品的监管,工商总局负责食品流通全过程的监管,国家质量监督检验检疫总局负责食品加工生产的全过程的监管,卫生部负责致病源细菌的全程监管,食品药品监督管理局负责餐饮消费环节的食品监管[10]。由于这种多部门联合监管存在着监管真空地带、监管部门权力交叉以及部门之间协调问题,所以大部制改革后,国家组建了国家食品药品监督管理总局,负责食品安全监督管理综合协调,推动健全协调联动机制,食品安全监管进入了以食品药品监督管理部门为主,其他部门为辅的监管模式。

3食品安全监管引入第三方评估的必要性

食品安全由于其本身固有的属性,是人民群众密切关注的社会热点和焦点,舆论燃点低,稍有波澜就会引起巨大的社会反响,所以食品安全的监管手段,法规、政策的制定就显得尤为重要,并且这些手段、政策法规是需要具体执行落实的,落实的好与坏,落实结果是否如预期设想,就需要引入评估,而传统的评估都是在监管部门内部或者是上级政府对下级监管部门的评估,都是属于内部评估。但第三方评估由于其本身独立的属性,可以客观科学地评价工作的成效、发现存在的问题;有助于针对问题找出解决方案,实现科学决策和精细化管理,并且相对于政府内部自上而下的评估来说,具有能够摆脱利益纠缠以及外部惩戒约束机制的优点。2016年,安徽省人大常委会针对正在起草中的《安徽省食品安全条例(草案)》,就部门间争议较大的食品生产加工小作坊、小餐饮和食品摊贩的准入管理等重要制度设计,引入第三方评估,委托第三方参与立法工作,这也是十八届四中全会决定在完善立法体制方面的创新举措[11]。所以,引入第三方评估不仅是食品立法工作创新的需要,更是整个食品安全监管体系工作的需要,对我国政府食品安全监管工作的进一步完善、提高是十分必要的。

4食品安全监管第三方评估指标体系初研

第三方评估通用的方法有:逻辑框架分析法、综合指标体系评价法、专家打分评价法和信息调查法。逻辑框架分析法是一种按目标、产出和投入归纳政策的目标及效果的方法;专家打分法是一种定性描述定量化的政策评估方法;信息调查法主要是通过各类调查手段,获得第一手资料,从而为政策评估提供真实、可靠的信息。对于食品安全监管工作的评估,根据第三方评估方法体系可以初步采用通用评估方法中的综合指标体系评价法,综合指标体系评价法是在各专项评估基础上进行综合分析,将所选择的有代表性的若干个指标综合成一个指数,以此对具体事物得出综合性的评价[12]。食品安全监管评估工作如何建立具体的评估指标可以从监管工作的时间维度来分段进行,区分为:事前监管评估、事中监管评估以及事后监管工作,并在每个时间段上提取相应的评估指标,利用多指标综合指数的理论及方法,并采用层次分析加权法将不同的指标赋予不同的权重进行综合评估。本文基于目前的食品安全监管手段、工作来初步研究相应的评估指标。

4.1事前监管评估指标拟选取内容

事前监管也是事前预防性监管,根据目前事前监管的手段,可以对应相应的评估指标。从以下几方面来进行评估:(1)法律、法规执行、建设情况:可用于评价各级监管部门对于现行食品安全监管法律的执行力度;是否根据各地方的具体情况,与时俱进建立相应的地方性监管法规。(2)食品信息公开情况:包括食品安全的标准查询信息、食品标准建设情况、食品的信息披露平台的建设,可用于对地方监管部门的评估。(3)监管人员队伍建设情况:可用于评价各级监管部门是否对定期对监管工作人员进行政策、法规等的培训。(4)是否在相关食品安全风险预防控制措施:可用于评价各级监管部门对于对应的监管内容是否建立有相应的风险监管体系。

4.2事中监管评估指标拟选取内容

由于事前的预防手段有限,且很多情况无法做到预防监管,只有经过媒体、互联网络的传播以及消费者的举报,才能进行事中的监管。事中监管工作的评估可以从以下几方面进行:(1)食品安全定期抽检及信息发布情况:可以从抽检的制度、力度、频率以及抽检信息的公布情况来对地方监管部门进行评估。(2)食品安全检验检测机构建设情况:从具体每个监管部门下属的专职检验鉴定机构来进行评估,包括检验机构人员情况、检验手段、检验设备等各个方面。(3)食品安全行政执法情况:主要是对地方监管部门的行政执法方面,如执法人员态度、执法力度、执法效率、执法能力、执法案件数量、执法查处情况以及公安系统对违法犯罪案件处理情况等方面进行评估。(4)食品召回制度制定执行情况:包括对各级监管部门食品召回制度建设的情况、问题食品是否及时召回,以及对召回的不安全食品补救措施或销毁情况的监管等方面的评估。

4.3事后监管评估评估指标拟选取内容

事后监管虽然是政府监管体系的最后一环,但却也是最关键的一环,事后监管做的好与坏直接关系到人民群众对政府的信任度、关系到整个事故事态发展的趋势,更是关系到社会的稳定。所以对事后监管的评估可根据事后监管评估手段有以下几方面:(1)事故处理公开情况:主要是评估地方政府、监管部门对于事故调查处理信息的公布情况,是否公开、透明,是否厘清责任。(2)食品安全信用档案建设情况:评估各级监管部门是否建立有企业信用档案记录,是否建立各类企业的“黑/白名单”。(3)政府问责制度的落实情况:评估政府是否对于各级监管失职集体、个人有相应的处罚。(4)监管制度的完善情况:评估各级监管部门对事故后的监管制度是否做到进一步的完善,是否进一步号召社会监管力量。在以上指标选取的基础上,根据评估要素重要程度是否相同,选取不同的权重。各指标权重的取值范围应在0~1,同一层次的所有指标的权重之和应为1。确定评估指标、权重后,进行加权求和,最后得出具体的综合评估分值,其中,每项指标权重的选取需要经过行业内专家论证结合各相关方、公众调研、调查等手段之后才能确定。

5结语

在我国,食品安全监管体系虽然经过多年的改革与发展,但仍然存在着信息不对称、监管实施不到位、法律法规、标准建设不健全等诸多问题[13-14]。本文通过对当前食品安全监管工作的分析,初步探讨研究适用于其的评估指标体系,希望借助外部社会力量,利用第三方公平、公正、独立的特点,通过利用评估结果,使得我国食品安全监管方法体系建设得到进一步的完善。但是,由于我国第三方评估工作起步较晚,目前并没有相关法律来保证第三方评估的地位[15],所以从信息采集工作来说,会遇到很大的困难,如被评估对象各级监管部门是否会全力配合,尤其是被监管对象与监管部门是整个监管链条上的利益相关方,被监管对象是否愿意提供所需的评估材料,并且所提供的资料数据是否真实有效;其次,评估指标权重的选取,需要经过实地调研,专家论证,指标权重选取合理与否关系着评估结果的公正性;再者,得出的评估结果是否会被认可,是否会被有效应用。以上等问题是制约食品安全监管第三方评估工作能否得以开展的关键因素。希望通过建立科学的评估指标、评估模型,得出客观的评估结论有助于政府进一步完善、建立科学有效的食品安全监督管理办法、设立科学的运行机制与保障体系。

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作者:王春艳 付强 单位:中国标准化研究院

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