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统一税制建设的地方税体系重构探析

内容提要:地方税体系的建设,一方面应在国家统一税制建设的顶层设计框架内进行,不能脱离整体税制建设就地方税论地方税;另一方面应基于税种的经济属性确定是否适合作为地方税,而不仅仅从地方政府收入需要考虑。基于以上分析,本文提出了地方税体系建设的具体构想。

关键词:地方税;顶层设计;税种的经济属性

党的十九大报告明确提出“深化税收制度改革,健全地方税体系”。地方税是国家税制的组成部分,地方税体系的建立、健全,应该在国家统一税制的顶层设计框架下进行。

一、文献综述与评述

(一)文献综述

1994年我国实施分税制改革,理论界开始引入西方财政分权理论,展开了第一轮地方税的理论研究。这一阶段的研究集中于地方税的概念、理论依据及功能定位等基础性研究。1996年5月财政部税政司在北京召开地方税制改革座谈会,会上达成以下共识:地方税属于财政管理体制范畴,是根据中央与地方事权划分及财政管理体制,由中央和地方政府直接或间接行使特定管理权限、收入归地方政府专享的各类税收的总称,包含地方税的立法、政策制定、税收归属、征收管理和机构设置等方面的内容。①2012年营改增试点后,专家、学者(楼继伟,2013;贾康、梁季,2014;靳继东,2015)从财税体制改革及其与社会经济发展的整体协调关系等宏观视角对地方税进行了研究,结合我国实际重新阐释了地方税的理论基础、功能定位等。这些研究逐渐跳出了当年“唯西方”“唯调控”等窠臼,更契合我国国情与理论发展。党的十八届三中全会提出以国家治理现代化理念指导新一轮财税体制改革,刘尚希(2015)、卢洪友(2016)、谷成等(2017)等从国家治理现代化视角研究了地方税体系的理论机制和改革方向,拓宽了地方税的研究视野。郭庆旺和吕冰洋(2013)、谷成(2014)、朱为群等(2015)、刘蓉(2016)等认为,地方税的主要职责是筹集地方财政收入并应用于地方自主决策的、当地民众普遍受益的公共支出项目;建设地方税体系的前提是在调优中央和地方财政关系的框架中厘清界定政府与市场关系、理顺政府间事权分配关系、明晰税收和非税收入的关系;完善地方税体系应与支出责任相匹配,应有益于经济良性运行,规范税收秩序;地方税的合理规模与收益范围主要取决于地方公共支出的受益规模与范围。

(二)评述

以上研究对于推动我国的地方税体系建设起到了积极的推动作用,但由于视角不同,存在一定的局限。比如,因为“事权与支出责任相匹配”,所以要“地方税与支出责任相匹配”,强调以地方政府职能构建地方税,强调政府间税收划分与支出责任相匹配。然而,这一论断忽略了中央转移支付在事权与支出责任相匹配的财政分权管理体制下的积极主动作用,是对地方政府支出责任、地方财政收入、地方税三者之间的关系认识不够清晰,一味强调将地方税收等同于地方财政收入,从而苛求地方事权与地方税必须一一对应。理论上,地方税是地方公共品的筹资来源或价格(赵术高,1999)。但实践中,地方税与地方公共品供给很难具备像私人品投入产出间的准确对应关系。因此,将地方税与地方政府支出责任的关系直接等同于地方公共品供给的投入产出关系是不准确的。财政分权制度下地方公共服务的筹资既包含地方税收入,还包括中央转移支付收入等。前者强调激励,后者保障公平。地方税仅仅是财政管理体制的内容之一,不能脱离转移支付等因素片面理解“事权与支出责任相匹配”。纵观全球,不论何种政体国情,大多数国家是依据税收的经济属性来合理划分政府间的税种归属,同时辅以政府间转移支付保障地方政府支出责任落实。综上所述,地方税是相对于一国的整体税制、整体财政管理体制而言的。所以,地方税体系的建设,一方面,应在国家统一税制建设的顶层设计框架内进行,不能脱离整体税制建设就地方税论地方税;另一方面,应基于税种的经济属性确定是否适合作为地方税,而不仅仅从地方税所需要的税种的收入多少考量。

二、完善我国地方税体系的构想

(一)地方税体系建设的基本原则

地方税体系是国家统一税制体系的一部分,是政府间事权与支出责任相匹配的财政管理体制的一部分,具有税收体制和财政管理体制的双重属性。国家财税体制需要兼顾筹集财政收入、宏观调控、资源配置、收入分配及国家治理等多元化职能目标,地方税体系建设应该在有利于经济社会科学发展、社会公平、市场统一的现代税收制度顶层框架内,依据税收的经济属性进行。地方税体系的建设应在国家统一的税制框架下进行,地方税的税收收入与地方政府公共服务间不一定具备成本收益的一一对应关系。地方税的税种划分应该根据不同税种的经济属性进行。具体如下:第一,税基覆盖统一市场、征税对象流动性大的税种划归中央,反之划归地方;第二,收入分配功能强的税种归上一级政府,反之归下级政府;第三,与宏观调控关系紧密的税种划归上一级政府,反之划归下级政府;第四,以受益原则区分,存在受益外溢的税种划归上级政府,反之划归下级政府;第五,按征管信息的充分程度,哪一级政府掌握的征管信息更充分,则该税种由该级政府征收。

(二)地方税体系建设的构想

总体而言,地方税体系建设应在全国税制改革顶层设计的框架内进行。具体有以下几点:1.关于货物和劳务税。(1)将目前对终端消费课征的增值税、消费税改为零售税,并划为地方税;对货物、劳务在生产、流转环节课征的增值税、消费税划为中央税。从税基的流动性看,商品与劳务在流转环节和最终消费环节的流动性截然不同,前者流动性较强,后者比较固定。因此,应将在终端消费环节征收的增值税、消费税改为零售税,并划为地方税。(2)将车辆购置税并入零售税,将其作为零售税的税目,在商品流转的消费终端环节征收,并将其划为地方税。车辆购置税实际上也是对于车辆零售环节课征的特别消费税,所以,应将其划为地方税。这样划分的优点在于:将商品流转终端的零售税作为地方税主体税种,有利于引导地方政府对于经济的激励从投资型转变为消费需求型,有利于地方经济增长从粗放的投资拉动型增长转向高端服务拉动型经济增长。2.关于所得税。所得税应实行中央与地方共享制。所得税的核心功能是调节收入分配,因此,从国家的宏观调控角度出发,将其作为中央税是合适的。但是,一方面,为了激发地方政府为企业的生产经营创造较好的环境,从“受益与负担相匹配”的角度,企业所得税应作为中央与地方共享税;另一方面,在市场经济发达的今天,人们的收入方式、收入来源出现多样化,个人所得的取得,既离不开全国范围内的公共服务的提供,也离不开地方提供的特有的公共服务,因此,从“受益与负担相匹配”的角度,个人所得税也应作为中央与地方共享税。3.关于财产税。从大类划分,财产税包括房地产税、资源税、车船税、契税等。由于财产所具有的非流动性特征,决定了它天然属于地方税。在发达市场经济国家,财产税是地方政府的主要收入来源。由于我国目前以上属于财产税的税种的收入依然有限,所以它们难以成为地方税主体税种。但随着税制改革的推进,财产税将逐步担纲地方税主体税种的重任。(1)关于房地产税。2018年3月5日,十三届全国人大一次会议李克强总理在向大会所作政府工作报告中指出,“健全地方税体系,稳妥推进房地产税立法。”这是自2013年中央提出对房地产税进行立法后,“房地产税”第二次进入政府工作报告。2018年3月7日,财政部副部长史耀斌在十三届全国人大一次会议新闻中心回答记者提问时表示,“目前全国人大常委会预算工作委员会、财政部以及其他有关方面正在抓紧起草和完善房地产税法律草案。”史耀斌副部长明确,房地产税将按照评估价值计征,收入归地方政府。①所以,虽然我国目前的房产税是按照房产原值计征,而且除了上海、重庆对个人住房试点课征房产税之外,其他省份对于个人住房基本上不征房产税,房产税在地方税收入中的比重有限,但未来随着房地产税的改革,一方面,房地产税按照评估价值计征,税收收入会上升;另一方面,房地产税实行全面征收,不仅对于经营性房地产课征,而且对于个人住房等非经营性房地产课征,那么,房地产税收入在地方税收入中的比重将得以提升。(2)关于资源税。目前,我国除了海洋石油企业缴纳的资源税归中央政府之外,其余的资源税收入归各地的地方政府。所以,资源税基本上属于地方税。近几年,我国实施了资源税改革,对于矿产资源实行从价计征,对于水资源税正在进行试点改革,等等。随着资源税改革的不断推进,资源税收入在中西部地区地方税收入中必然占有一席之地。(3)车船税和契税。车船税和契税是财产税的组成部分,其收入占税收总收入、财产税的比重都非常有限,但这两个税种对于税收调控经济功能的实现必不可少,其收入也是地方税收入的必要补充。4.关于其他税。在目前我国的税种划分中,环境保护税、烟叶税、印花税(不包括收入归中央的证券交易印花税)、城市维护建设税(不包括各银行总行、各保险公司总公司集中缴纳归中央的部分)属于地方税。这几个税种,或有特定的调节目的,或是市场经济体制必要的调节方式。在全国的税收收入总额中,它们的收入非常有限,但是,对于某些或个别地方而言,其收入不可小觑,比如烟叶税对于烟叶生产地政府就是重要的税收收入来源。随着这些税种法律地位的提升(比如,环境保护税、烟叶税目前都是我国为数不多的上升为税法级次的税种),它们在地方税中的地位将得以稳固。

参考文献:

[1]狄方.地方税制改革座谈会综述[J].财政研究,1996(9).

[2]楼继伟.中国政府间财政关系再思考[M].北京:中国财政经济出版社,2013.

[3]贾康、梁季.我国地方税体系的现实选择:一个总体架构[J].改革,2014(7).

[4]靳继东.基于国家治理现代化的地方积体系论析[J].财政研究,2015(3).

[5]刘尚希.不确定性:财政改革面临的挑战[J].财政研究,2015(12).

[6]卢洪友,张楠.国家治理逻辑下的税收制度:历史线索、内在机理及启示[J].社会科学,2016(4).

[7]谷成,蒋守建.基于国家治理现代化的中国政府间税收划分[J].华中师范大学学报:人文社会科学版,2017(1).

[8]郭庆旺,吕冰洋.地方税系建设论纲:兼论零售税的开征[J].税务研究,2013(11).

[9]谷成.分税制框架下的地方税体系构建[J].税务研究,2014(10).

[10]刘蓉.我国分税制体制与地方税改革[J].税务研究,2016(8).

[11]朱为群,唐善永,缑长艳.地方税的定位逻辑及其改革设想[J].税务研究,2015(2).

[12]崔志坤,王振宇,常彬斌.“营改增”背景下完善地方税体系的思考[J].税务研究,2014(1).

[13]王乔,席卫群,张东升.对我国地方税体系模式和建构的思考[J].税务研究,2016(8).

[14]尹音频,张莹.消费税能够担当地方税主体税种吗?[J].税务研究,2014(5).

作者:陈素娥 单位:中国财政杂志社

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