汉江流域水资源管理制度探索

摘要:汉江流域在我国水资源配置体系中具有重要的战略地位，水利部于2012年批复了汉江流域加快实施最严格水资源管理制度试点的方案，以探索流域实行最严格水资源管理制度的模式和方法。对汉江流域实行最严格水资源管理制度试点(以下简称汉江试点)的背景条件(流域用水矛盾日益突出，水资源利用方式粗放，水生态环境问题趋于严重以及水资源管理能力较为薄弱等)进行了分析。在此基础上，对建立汉江流域水资源管理“三条红线”、实施流域水资源统一调配、加强水源地保护与管理以及构建跨部门和跨区域协调机制等方面的工作及其重要性进行了阐述。根据分析结果，结合汉江流域的实际情况，提出了应推进节水减污型社会建设、合理配置和调度水资源以及完善流域水资源管理体制与机制等方面的建议。

关键词:最严格水资源管理;节水优先;水量调配;汉江流域

1试点背景

汉江是长江中游左岸最大的支流，干流全长1577km，流域面积为15．9万km2，流域范围涉及陕西省、湖北省、河南省、甘肃省、四川省和重庆市(五省一市)，流域多年平均水资源总量为573．18亿m3。汉江在我国水资源配置中具有重要的战略地位，是流域内城乡、南水北调中线工程以及引汉济渭工程的水源地。随着流域内经济社会发展而带来的用水量增长，以及南水北调中线一期工程等跨流域调水工程的建成通水，汉江流域的水资源、水生态水环境压力日益显现，流域管理面临着较大的挑战［2］。(1)汉江流域水资源开发利用矛盾日益突出。2010年，汉江流域的用水量为144．65亿m3，水资源利用率超过了25%，为长江流域水资源开发利用率最高的支流。规划2030年汉江流域的水资源利用率将达到50%以上。汉江干流规划的15个梯级水电站已建成了8个，干支流已建蓄水工程的调节库容超过了250亿m3，约占流域地表水资源总量的45%。大规模水资源的开发利用改变了河流的天然水文情势，导致流域内外、上下游、河道内外以及区域间的用水矛盾日益复杂、纠结。(2)汉江流域用水效率较低。现有供水工程中，无调节的引提水工程占地表水供水量的50%以上。流域内水资源的利用方式较为粗放，2010年，农田灌溉水的利用系数仅为0．490，低于全国的平均水平(0．500)。2010年，万元工业增加值用水量为144．00m3，较全国平均水平90．00m3高出约60%。(3)汉江流域水生态环境问题趋于严重［3］。汉江流域水质状况总体为良好，但是局部河段出现了“水华”，部分支流污染严重。丹江口库区部分入库支流的水质较差，对南水北调中线工程供水水源安全构成了潜在的威胁。白河及唐河南阳河段污染严重，成为省际污染纠纷的敏感点。汉江干流钟祥以下河段枯水期有机污染和富营养化问题突出，20世纪90年代以来，已连续出现过多次较大范围的“水华”现象。(4)汉江流域水资源管理能力薄弱。在开始试点之前，汉江流域的水资源开发利用和保护缺乏明确的约束性管理指标，电调服从水调的水资源调度秩序尚未建立，水资源开发利用行为缺乏强有力的监管;覆盖流域水系、行政区域、重要工程的水资源监控系统尚未建立，丹江口水库周边重要的取引水工程或口门均未建立水资源监控设施。

2试点目标及任务

汉江试点是以确保南水北调中线工程规划目标的实现和本流域的供水安全为前提，以建立流域管理与区域管理相结合的最严格水资源管理制度为目标，以“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”为指导，以水资源配置、节约和保护为主线，以建立流域水资源管理“三条红线”、实施流域水资源统一配置和调度、建设流域水资源监控管理系统、加强水源地保护与管理、完善流域水资源管理体制机制、建立流域水资源监督管理和评估制度为重点任务，来探索流域实行最严格水资源管理制度的模式、经验和做法。通过试点，使汉江流域2015年的用水总量控制在157．88亿m3，农田灌溉水的利用系数提高到了0．510，万元工业增加值用水量比2010年下降了31%，重要江河湖泊水功能区的水质达标率达到了78%。

3试点工作实践

3．1建立了流域“三条红线”

针对汉江流域水资源矛盾突出、利用方式粗放、局部水污染严重以及水生态环境恶化等问题，在开展试点工作的过程中，牢牢把握节水优先的根本方针。在国务院批复的《全国水资源综合规划(2010～2030年)》《全国重要江河湖泊水功能区划(2011～2030年)》等成果的基础上，建立了汉江流域水资源管理三条红线［4］，从水资源配置、水资源节约、水资源保护三大关键环节出发，对取水、用水、排水全过程实施管控。

3．1．1用水总量控制

在用水总量控制方面，明确规定将汉江流域2020年和2030年的用水总量指标分别控制在184．00亿m3和187．00亿m3，并将该指标分解落实到相关的省、地两级行政区域。按照以水定需、量水而行、因水制宜的原则，开展了安康市、南阳市、竹溪县、淅川县、谷城县、天门市城市总体规划水资源论证，以及汉中市航空工业园区、商洛市商丹循环工业园区的规划水资源论证，同时，对规划区域的经济社会发展与水资源承载能力之间的关系开展了分析研究，根据分析结果，提出了规划区域的供水安全指标、污水处理及回用以及城区水源保障方案等方面的建议，为实施区域用水总量控制与管理提供了支撑。

3．1．2用水效率控制

在用水效率控制方面，明确规定将汉江流域2020年和2030年的万元工业增加值用水量分别为72m3和40m3，农业灌溉水的利用系数分别为0．560和0．600。根据汉江流域产业特点及用水状况，选择了天门引汉灌区、石门水库灌区、汉中锌业公司、钟祥大生化工公司等典型灌区和工业企业来开展水平衡测试工作。在水平衡测试工作中，分析了水量平衡关系和合理用水程度，根据分析结果，提出了加强用水管理、提高用水水平的措施与建议。

3．1．3水功能区纳污限制

在水功能区限制纳污方面，明确规定了汉江流域2020年和2030年的重要水功能区水质的达标率分别为90．3%和97．1%;复核确定了流域重要江河湖泊水功能区的纳污能力，提出了相应的入河排污总量控制方案，即2020年限排总量COD为12．10万t、氨氮为1．17万t;2030年限排总量COD为11．40万t、氨氮为1．12万t。同时，结合饮用水源地、自然保护区对入河排污口布局进行了整体规划，提出了入河排污口设置的限制条件，为实施入河排污口管理和强化水资源保护提供了支撑。2015年汉江流域用水总量为147．98亿m3，汉江流域万元工业增加值用水量相比2010年底下降了59%，灌溉水的利用系数为0．521，重要江河湖泊水功能区的达标率为90．6%。上述指标均达到了2015年的预期目标，完成情况良好。

3．2实施流域水资源统一调配

在《全国水资源综合规划(2010－2030年)》和各省级行政区用水总量指标分解的基础上，按照汉江流域2030年将水资源开发利用率控制在50%左右的目标，以流域地表水资源可利用量控制、强化节水条件下的汉江流域供水配置成果为基础，统筹考虑到调入与调出、地表与地下以及河道内与河道外的用水等关系，确定了汉江流域2020年和2030年水平年多年平均地表水的分配水量［5］，分别为166．45亿m3和169．50亿m3。同时，确定了19个流域的水资源管理控制断面，并明确了断面最小下泄流量与下泄水量的指标。目前，汉中、安康、白河、黄家港、皇庄等15个断面已实现了实时监测和信息共享，茅坝关、上津、梅家铺等3个断面已在开展监测设施建设工作。在汉江流域水量分配方案的基础上，以流域控制断面指标为调配目标，以控制性工程为调配对象，明确了汉江流域水量调度的目标、条件及其原则以及调度配置模型。统筹协调流域内外各方的用水需求，实施了南水北调中线一期工程的年度水量调度和汉江年度水量调度，逐步建立了流域水资源统一调度的秩序和体系。通过实施汉江流域水资源统一调配，在丹江口水库连续5a来水量偏枯的不利情况下，汉江流域的用水总量维持在145亿～148亿m3，南水北调中线一期工程累计向北方供水超过了150亿m3，保障了受水区供水安全和汉江流域生活、生产、生态用水的安全，促进了区域经济社会和资源环境的均衡发展。

3．3加强丹江口库区水资源保护

丹江口水库是汉江流域水资源管理与保护的重点，需要从系统治理的角度，处理好开发与保护的关系，维系汉江健康生态。

3．3．1明确丹江口水源地保护范围［6］

根据《饮用水水源保护区划分规范》及大坝加高调度运行后水库水环境模拟结果，经协调，湖北省和河南省人民政府先后颁布了湖北、河南境内丹江口水库饮用水水源地保护区划分方案。该方案划定了丹江口水库饮用水水源保护区的范围，包括一级保护区、二级保护区和准保护区，用于指导丹江口水库饮用水水源地达标建设。

3．3．2科学合理利用岸线资源

根据丹江口水库岸线保护和利用现状及其存在的问题、库区生态环境的保护需求和利用需求，完成了丹江口库周水域岸线保护与管理方案的编制。该方案将库区岸线划分为岸线保护区、岸线保留区和岸线控制利用区，明确了各类岸线功能区的保护目标和管理要求，并提出了管理与保障措施。

3．3．3开展清洁小流域示范工程建设

针对丹江口库区上游水土流失、水体污染以及富营养化等问题，选择湖北省的箭流铺小流域、陕西省的饶峰河小流域、河南省的草庙沟小流域开展外业调查、水样采集与分析以及管理状况评估。在此基础上，编制了清洁小流域示范工程技术指南，用于指导地方政府开展清洁小流域建设。

3．3．4加强丹江口水库监测与监督

目前，已经实现了对陶岔渠首、清泉沟渠首、宋岗电灌站等库区引水口门实时水量的在线监测与实时传输。每年对丹江口水库水源地实施1～2次109项全指标水质监测以及每月2次的常规监测。在陶岔闸上游设置有水质监测断面，对中线供水水质进行在线监测。监测数据表明，水质均符合或优于Ⅱ类水质的标准，符合Ⅰ类水质标准的天数超过了80%。

3．4构建跨部门跨区域的协调机制

为了加强汉江流域管理，长江水利委员会在汉江流域建立了多个协商、协调工作机制。(1)2009年，长江流域水资源保护局协商陕西省的汉中、安康、商洛市人民政府，河南省的南阳市人民政府，湖北省的十堰市人民政府，建立了南水北调中线工程水源区水资源保护和水污染防治联席会议制度［7］。(2)2014年，长江水利委员会协商陕西、湖北、河南省水利厅以及汉中、安康、商洛、十堰、南阳五市人民政府，建立了丹江口水库水行政执法联席会议制度。(3)2015年，长江水利委员会协商电网、发电、航运以及调水等流域管理部门和重要取水户，建立了汉江流域水量调度计划协商会议制度［8］。2015年以来，长江水利委员会对现有汉江流域协商、协调工作机制进行了整合，主要工作职责是协商、协调处理汉江流域的水量调度、南水北调中线工程水源区的水资源保护和水污染防治、丹江口水库水行政执法等重大事项，并且可根据主题的不同有针对性地召开专题会议。目前，协商工作制度运行情况良好，各方参与积极性很高，有力地推动了各项政策与制度的顺利实施。

4加强汉江流域管理的思考和建议

4．1节水优先是解决水资源矛盾的必然选择

汉江流域水资源总量相对丰富，人均占有水资源量为1600m3，约为全国人均水资源量的70%、世界平均水平的20%，但是，同时江汉流域又存在着水资源时空分布不均，枯水时段的水资源供需矛盾突出等问题。因此，节约用水是充分合理地利用汉江水资源的关键。通过严格执行“三条红线”制度，可以有助于控制区域的用水总量、提升流域的节水水平、改善河流的水生态环境。2016年，汉江流域万元工业增加值的用水量达到了全国平均水平，农田灌溉水的利用系数得到了稳步提升，入河废污水的排放量由2010年的19．34亿m3下降至2016年的15．61亿m3，节水降耗减排的效益正在逐步显现。然而，汉江流域面临的水问题仍然十分严峻，水资源利用方式的粗放局面仍然存在，局部水域的水污染、水生态问题仍然严重。节水减排是解决水短缺、水污染、水浪费的优先选项，应当从观念、意识以及措施等各方面都要把节水放在优先的位置，全面推进节水减污型社会的建设［9］。(1)必须明确地方政府的节水责任，强化监督管理和绩效考核。(2)必须实行水资源消耗总量和强度的双控行动，按照确定的水量份额，调整经济结构和产业结构，推进工业、农业、城镇生活等重点领域的节水。(3)必须加大水资源保护和水污染防治力度，减少农业面源污染排放，严格水功能区入河排污总量的控制。(4)必须深入研究汉江中下游“水华”形成的机理及其治理措施。

4．2实施流域水资源统一调配

汉江流域水资源是流域内3500多万人口和华北受水区3000多万人口的重要水源。2014年以来，国务院和水利部先后印发了《南水北调工程供用水管理条例》《南水北调中线一期工程水量调度方案(试行)》《汉江流域水量分配方案》《丹江口水利枢纽调度规程》，这些条例、方案和规程是协调汉江流域用水和跨流域调水的基础性指导文件。汉江流域存在着较为突出的外调水与流域内用水的矛盾、上下游的蓄泄矛盾、区域和部门间竞争性用水的矛盾、水资源利用与水生态环境保护的矛盾。这就需要从全流域的角度对水资源的调配进行总体规划和考虑。(1)应协调流域内外的用水需求，积极组织编制流域水量调度方案、年度水量分配方案和年度水量调度计划，实施水量统一调度、流域用水总量控制和主要断面下泄水量的控制，保证供水安全和生态安全。(2)应优化丹江口水库的调度方式，协调防洪与供水之间的关系，合理确定供水期水库的消落水位，在考虑预报预泄的基础上实施汛限水位的动态控制［10］，以期提高中、小洪水资源化利用的比例。(3)应加强汉江流域重要控制断面的最小下泄流量的滚动预警和动态管控。(4)汉江流域的水资源量难以支撑流域内外的区域经济社会的可持续发展，因此，建议加快推进引江补汉工程的建设。

4．3建立高效的水资源管理体制机制

汉江流域涉及面广、开发治理任务重、涉水管理部门较多，该流域的水资源管理与保护协商、协调工作制度为各相关涉水部门提供了协商议事以及交流沟通的平台，推进了汉江流域管理工作的实施。然而，汉江流域水资源管理体制和机制目前多数仍处于技术研究的范畴，实施流域管理仍缺乏制度保障。为了加强汉江流域综合管理，应当继续完善流域水资源管理的体制和机制。(1)应当充分利用好现有的协商平台，不断深化流域和区域相结合的最严格水资源管理工作。(2)在长江保护法的框架下，应持续推进《汉江流域水量调度管理办法》《丹江口水库管理办法》等水法规建设，合理划分管理事权。(3)应当研究组建汉江流域管理机构，并将其作为长江水利委员会的二级流域机构，代表水利部、长江水利委员会协调流域的防洪、供水、发电、航运以及生态用水需求，统一行使汉江流域水资源开发利用、配置调度、节约保护方面的职责。(4)应当积极探索建立流域生态补偿的长效机制。

5结语

通过试点工作的开展，探索了流域实行最严格水资源管理制度的模式、经验和做法，取得了一定的成效。但是，对于很多技术性成果，还需要根据工作实践来进行不断充实和完善，对于最严格水资源管理制度的落实和深入推进，仍然有许多工作有待开展。下一步，应当坚持人与自然和谐共生的基本方略，积极践行新时期的水利工作方针，深入推进国家节水行动，优化水资源配置，强化水资源调度，控制污染物的排放，严格水资源全过程管理，推进配置合理、调度科学、节约高效以及生态优良的绿色汉江建设，为流域内外的经济与社会发展做好水资源支撑。

参考文献:

［1］水利部长江水利委员会．汉江流域加快实施最严格水资源管理制度试点方案［R］．武汉:水利部长江水利委员会，2012．

［2］马建华．关于汉江流域实施水量分配管理若干问题的思考［J］．人民长江，2010，41(17):1－6．

［3］徐少军，林德才，邹朝望．跨流域调水对汉江中下游生态环境影响及对策［J］．人民长江，2010，41(11):1－4．

［4］水利部长江水利委员会．汉江流域用水总量、用水效率及重要江河湖泊水功能区水质达标控制指标方案［R］．武汉:水利部长江水利委员会，2013．

［5］水利部长江水利委员会．汉江流域水量分配方案［R］．武汉:水利部长江水利委员会，2012．

［6］邢领航，范治晖，陈进，等．南水北调中线水源地饮用水源保护区划分研究［J］．人民长江，2015，46(19):83－89．

［7］水利部长江水利委员会．汉江流域水量调度计划协商会议制度［R］．武汉:水利部长江水利委员会，2015．

［8］王国栋，许秀贞，翟红娟．南水北调中线水源保护联席会议制度探索与实践［J］．人民长江，2012，43(7):94－97．

［9］颜勇．落实节水优先方针全面推进节水型社会建设［J］．水利发展研究，2015(3):3－5．

［10］段唯鑫，郭生练，张俊，等．丹江口水库汛期水位动态控制方案研究［J］．人民长江，2018，49(1):7－12．

作者：戴昌军 单位：长江水利委员会水资源局