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福建民办幼儿教育发展思考

分类管理是指对民办学校按照非营利性与营利性的标准进行差别化管理。民办学校分类管理政策在我国已酝酿多年,如今已是大势所趋、呼之欲出。2015年4月,教育部副部长鲁昕在非营利性民办高校联盟第二次工作会议上讲话指出:“在经济发展新常态下,大众创业、万众创新和增加公共产品、公共服务‘双引擎’的新形势,为民办教育改革发展提供了新的发展机遇……要构建非营利性和营利性民办学校分类管理、差别化扶持的政策体系,在财政、税收、土地等方面突出对非营利性民办学校支持的导向,引导民办学校为社会提供更多优质的公益性教育产品和服务。”[1]分类管理政策的实行将对我国民办教育发展产生何种影响?各级民办教育管理机构要如何应对?本文以福建民办幼儿教育为例,对这些问题进行深入探讨,以期为相关教育决策提供参考。

一、我国实行民办学校分类管理政策的背景

对民办学校实行分类管理是国外的通行做法,已形成较为成熟的政策体系。我国则是近十多年来才开始关注并思考民办学校分类管理的必要性与可行性。我国民办教育经过30多年的长足发展,虽然取得了显著的成就,但是原先基于捐资假定而制定的相关法律法规和政策措施,已经背离了当前以投资办学为主要特征的民办教育的现实基础,导致宏观管理与微观运行产生激烈冲突。如2002年颁布的《民办教育促进法》虽然明确民办教育属于公益性事业,但是又规定,民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需费用后,出资人可以从办学的结余中取得合理回报。[2]2004年颁布的《民办教育促进法实施条例》进一步规定:出资人根据民办学校章程的规定要求取得合理回报的,可以在每个会计年度结束时,从民办学校的办学结余中按一定比例取得回报。[3]国家出台相关法律法规的目的是解决民办学校的合理回报问题,吸引更多社会资金进入教育领域,然而由于我国民办学校的法人地位属性不明晰,法律规定过于笼统,缺乏可操作性,在实际落实中遇到诸多困难,甚至使民办教育的公益性受到侵害。我国教育界对于民办学校是否实行分类管理、如何确定分类管理的标准,以及如何设计不同法人属性民办学校的差别化扶持政策等问题一直存在较大分歧与争议。2010年,中共中央、国务院印发《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》,明确提出:“积极探索营利性和非营利性民办教育分类管理。”[4]至此,关于民办学校是否实行分类管理的争论在政策层面有了定论。同年10月,国家教育体制改革领导小组确定上海市、浙江省、广东省深圳市、吉林华桥外国语学院作为民办学校分类管理的试点地区和学校,先行开展民办学校分类管理改革实践,探索营利性和非营利性民办学校分类管理办法。2015年1月7日,国务院常务会议审议通过《教育法》《高等教育法》《民办教育促进法》等一揽子修正案草案,明确提出对民办学校实行分类管理,允许举办营利性民办学校,从顶层设计的层面为民办教育的科学、规范、持续发展扫清法律制度障碍。实行分类管理是我国民办教育综合改革的突破口,是解决我国民办教育错综复杂问题的必然举措和有效路径。在前期相关理论探讨和试点改革实践的基础上,教育部将“研究制定民办学校分类管理配套政策”列为2015年工作要点,这意味着我国民办学校分类管理政策制定工作已接近尾声。

二、福建民办幼儿教育发展现状

近年来,福建民办幼儿教育得到长足发展,有效缓解了“入园难”问题,全省适龄幼儿学前三年入园率一直保持在90%以上,位居全国前列,为满足社会的多元化教育需求做出了重要贡献。

(一)民办幼儿园数量规模发展迅速

《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》颁布后,福建在全国率先出台《关于加快学前教育发展的意见》,积极鼓励、扶持民办幼儿园发展,民办幼儿教育数量规模取得快速发展。至2014年,民办幼儿园数占全省民办学校总数的94.50%,占全省园数的70.57%,约为公办幼儿园数的2.4倍;民办在园幼儿数占全省民办学校在校生数的57.70%,占全省在园幼儿数的54.37%;民办幼儿园专任教师数占全省民办学校专任教师数的58.85%,占全省幼儿园专任教师数的64.54%。

(二)大力扶持普惠性民办幼儿园

福建目前仍未对民办幼儿园实行分类管理,对民办幼儿教育的政策导向主要是扶持民办幼儿园向普惠性方向发展,保障民众的入园需求。政府通过购买服务、减免租金、以奖代补、派驻公办教师等方式,引导和支持民办幼儿园提供优质普惠的教育服务,在审批登记、分类定级、评估指导、教师培训、职称评定、资格认定、表彰奖励等方面给予普惠性民办幼儿园与公办幼儿园同等的地位。自2010年起,福建进一步加大对民办幼儿教育发展的财政支持力度,省级财政对入园幼儿人均月收费在150元(不含伙食费)以下的普惠性民办幼儿园,按上学年末在园幼儿园数予以100元/年•人补贴,用于民办园购置设施设备、教玩具、安防维护设施等。[6]同时,对民办幼儿园实行一系列的税费优惠政策,进一步加快民办幼儿教育发展。这种对所有民办幼儿园一视同仁的做法有失公平,容易导致一些“搭便车”现象产生。

三、福建民办幼儿园分类管理路径

民办幼儿园分类管理是一项复杂的、系统的改革工程,涉及利益调整、制度重建等多个方面。福建民办幼儿园数量多、规模大,推行分类管理具有一定的难度,因此各级教育行政部门要加强与其他相关部门的协同合作,理顺关系,积极稳妥地推进民办幼儿园分类管理工作。

(一)明确分类标准与依据,引导民办幼儿园

分流、转型发展教育行政部门要以“办学是否追求合理回报,办学结余是否进行分配”为分类标准,对现有的和即将举办的民办幼儿园实行严格的法人登记注册制度与归口管理。非营利性民办幼儿园由教育行政部门审批,在民政部门注册为民办事业单位法人;营利性民办幼儿园由教育行政部门与工商管理部门共同审批,在工商管理部门注册为民办企业法人。在分类管理过程中,要注意以下三点:一是不能以办学者的申报为分类标准,而要以其行为(办学利润和剩余资产的最终归属)为标准;二是不能以是否有盈利为分类标准,例如公办幼儿园也可能有盈利,但不能将之确定为营利性机构;三是不能以收取学费的高低为分类标准,学费的高低受成本、区域、供求等多种因素影响,不应简单地以学费的多少作为划分营利性和非营利性民办幼儿园的标准。无论是营利性还是非营利性民办幼儿园,都是幼儿教育事业的有机组成部分,都有其存在的价值与意义。非营利性幼儿园主要满足民众普惠性教育需求,营利性幼儿园以满足多样化、选择性教育需求为主。各级教育行政部门要在充分尊重办学者意愿,允许民办幼儿园自主选择办学类型与方式的前提下,引导民办幼儿园分流、转型发展。既要大力倡导和积极鼓励举办非营利性民办幼儿园,也要为营利性民办幼儿园创造发展的环境与空间,从而实现分类管理的平稳过渡。此外,民办幼儿园的分类归属并不是永久不变的,教育行政部门应根据审计和税务部门每年对民办幼儿园的财务和财产审计结果,对民办幼儿园的分类归属进行适时变更和调整。

(二)坚持公益性导向,促进民办幼儿园良性

竞争、共同发展教育既是公共产品、公共服务,也是公益事业。无论是营利性还是非营利性民办幼儿园,都要回归教育的公益属性。公益性体现在改善教育服务质量、维护师生权益等诸多方面。营利性与公益性并不是一对矛盾的概念,营利性不等于非公益性。各级教育行政部门在实行分类管理时要坚持公益性导向,尤其是对民办幼儿园的扶持与优惠政策要把公益性作为一项重要指标加以考量。民办幼儿园分类管理要遵循公平原则,不能对营利性民办幼儿园存在制度排斥和政策歧视,不仅要大力扶持非营利性民办幼儿园的发展、提倡捐资办学,而且要落实营利性幼儿园的办学自主权,充分发挥市场机制的作用,激发社会力量投资办学的活力,使两者在良性竞争中实现共同发展,促进民办幼儿教育质量的提高。在国外,民办学校仍以非营利性为主,营利性学校只占少数。因此,各级教育行政部门要适当控制二者的数量、规模比例,保障民办幼儿教育发展的正常秩序。

(三)完善配套制度,推动民办幼儿园规范、有序发展

各级教育行政部门对民办幼儿园实行分类管理,必须加快制定和完善一系列相关配套制度,主要包括以下四个方面。

第一,建立完善民办幼儿园分类审批制度。教育行政部门要切实加强当地教育事业发展规划,根据学龄人口变化和区域经济社会发展,加大民办幼儿园布局结构调整力度,在分类管理的背景下,依法严格审批民办幼儿园。对不符合当地教育发展需求的,要向申请者讲明教育发展形势和要求,防止盲目建设和资源浪费。对符合当地教育发展需求的,要在实施分类管理的政策指导下,参照同级同类公办学校的设置标准,加强对举办者法定条件、经费保障、规划用地、学校章程、决策机构等进行审查,并组织专家委员会评议,充分听取专家委员会提出的咨询意见。不符合办学条件或未经专家委员会评审的不得予以审批设立。

第二,健全完善民办幼儿园财务监管制度,加强对民办幼儿园收入、支出等情况的监管。民办幼儿园要坚持优质优价、公开透明的收费原则,非营利性民办幼儿园参照公办幼儿园执行,营利性民办幼儿园须报价格主管部门备案并公示后执行,所收取的费用应主要用于教育教学活动和改善办学条件。同时,要推进民办幼儿园资产和财务信息公开,接受政府、社会和学校教职工的监督,强化董事会对幼儿园年度财务预算、决算的审议。

第三,完善民办幼儿园财务会计制度。教育行政部门可以与民政、税务等相关部门共同协商制定适合民办幼儿园的财务会计制度,明晰民办幼儿园的办学成本构成、产权归属,明确规定提留教育发展基金的比例(用于学校再发展)、办学风险基金比例、福利奖励基金比例以及用于合理回报的比例。民办幼儿园要委托会计师事务所依法进行审计,并公布审计结果。

第四,完善民办幼儿园法人治理结构,加强对民办幼儿园的过程监管。非营利性民办幼儿园可以借鉴日本等国的经验,设立监事会,作为董事会的制衡机构。为防止非营利性民办幼儿园的家族化倾向,可规定学校举办者的人数不得超过董事会全体成员的三分之一,教职工和社会人士代表的比例不得低于三分之一,园长及学校关键管理岗位实行亲属回避制度。同时,可通过派驻审计员和会计师等办法,加大对非营利性民办幼儿园财务收支情况的监督,防止牟利行为的发生。营利性民办幼儿园可以按照“股份合作制”的做法,成立股东会、董事会、校长、监事会,规范董事会与园长的职责和权限划分,充分发挥董事会、园长、教师在民办幼儿园内部管理中的作用。在尊重其办学自主权的前提下,教育行政部门也要加大监督和管理力度。

作者:吴丽仙

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