水源地生态敏感区有机农业生态补偿实践

摘要：生态补偿在国际上又称作生态系统／环境服务付费（PES），在生态敏感区发展有机农业并对其进行生态补偿尤为重要。论文通过对国内外典型的流域及水源地有机农业发展实践及生态补偿案例进行研究，并对现有的有机农业生态补偿政策和补偿机制进行探讨，针对中国南水北调工程沿线等水源地生态敏感区有机农业生态补偿，提出几点合理化政策建议：（1）水源区有机农业生态补偿应纳入流域生态补偿政策规划体系；（2）分区制定生态补偿政策，更灵活多样，避免补偿标准的单一化；（3）发挥利益相关方的积极作用，选好中间“人”，建立各利益相关者共同参与的联动补偿机制；（4）建立生态补偿信用制度体系，强化政府监管下的多元化约束机制。

关键词：水源地；生态敏感区；有机农业；生态补偿；外部性

1水源地生态敏感区发展有机农业的必要性

众所周知，化肥、农药等人工化学品的过量使用所造成的农业面源污染已成为现代农业生态化面临的主要问题和挑战。“绿色革命”以来，以石油农业为特征的现代农业在提高农业生产效率，大幅度提高单位面积产量并带来巨大经济效益的同时，也产生了明显的负外部性影响。20世纪初期，美国学者富兰克林•金访问了东亚中日朝三国，认为东方农耕是世界上最优秀的农业，并著成《四千年农夫：中国、朝鲜和日本的永续农业》一书[1]，认为农业可持续发展的关键是保持土壤的肥沃，东方农耕的核心技术是豆科绿肥、人畜粪便还田和多熟种植等。东方农耕类似于有机农业，有机农业生产系统强调生物动力驱动而非人工物质与能量，在实现环境保护、动物福利、食品安全和人体健康、资源可持续利用、社会公信目标时，有机农业是解决农业负外部性问题的一个途径[2]。虽然有机农业的理念重新出现在20世纪初期，但直到80年代才受到各国重视。仅靠消费者的青睐和支持并不能从根本上促进有机农业的发展，它主要还是依赖政府的政策扶持和引导。欧盟理事会1991年EC法规第20929/1号首次在欧洲确立了有机生产、有机产品标识和检测的大体法律框架[3]。受益于得力的政策，欧洲的有机农业在20世纪90年代增长率超过了75%。美国农业部1980年编写并了《关于有机农业的报告与建议》，1985年农业法案制订农地保护计划，1990年明确发展有机农业和认证制度。日本民众从20世纪70年代开始就在实践有机农业，并在“产消合作（提携）”原则的基础上建立了生产者和消费者之间的信任关系，但90年展起来的种植标准和农产品认证却没有欧美严格[4]。20世纪90年代，现代有机农业开始引入中国[5]，但常规农业化学投入品仍居高不下，2010年全国的化肥施用量达到了5460万吨，而农药的施用量平均每年140多万吨，其中主要是化学农药，占世界施用总量的1/3。2015年，国家农业部公布了“一控两减三基本”政策，并计划在2020年实现化肥、农药两个“零增长”。现代农业生态化转型是中国实施绿色经济战略和生态文明建设的重要任务之一，在生态敏感区发展有机农业并对其进行生态补偿，解决生态敏感区的负外部性问题尤为重要。徐留福等[6]提出了农田、水源地、海岸带、河岸带、城镇5种主要生态敏感区类型。对于水源生态敏感区的水质保护而言，减少或改变农业化学品投入是核心。同时，有机农业发展与水源生态敏感区的生态安全维护息息相关，科学合理地对有机农业进行生态补偿，是促进水源地有机农业发展的重要激励手段[7]。以南水北调沿线水源区为例，为保证一江清水北上，2014年出台的《南水北调工程供用水管理条例》提出了“三先三后”的原则，即“先节水后调水，先治污后通水，先环保后用水”。南水北调丹江口水库库区主要有两类水污染：一为工业废水和城镇生活污水排放；二为化肥农药使用、畜禽养殖和农村居民生活污水排放[8-9]。前者是点源污染，易于发现和监控；后者是面源污染，难以防治。按照《河南省淮河流域、“南水北调”中线工程沿线区域农业面源污染调查工作方案》，南阳市从2005年开始就对淅川、桐柏、镇平、方城、邓州、宛城、卧龙、西峡8个县的化肥、农药等农用化学物质、畜禽养殖废弃物、农村生活废弃物和水产养殖废弃物等造成的农业面源污染进行了调查，并逐步在水源区开展了有机农业示范工程[10-11]。2015年的《丹江口水库（河南辖区）饮用水水源保护区划》规定了陶岔取水口至上游中线距离10千米为一级保护区水域，还分别规定了二级保护区及准保护区的水域和陆域，湖北省也制订了相应规划和保护方案。2016年河南省南水北调水源区的淅川县、西峡县、内乡县和卢氏县被划入国家重点生态功能区，把发展有机农业作为重点方向，但水源生态敏感区的有机农业生态补偿才刚刚起步。

2国内外流域生态补偿研究进展

生态补偿在国际上又称作生态系统／环境服务付费（PES），是一种使外部成本内部化的环境经济手段，谁补偿谁、补偿多少、如何补偿是其核心问题。Wunder[12]认为PES应包含以下几方面内容：一种自愿的交易行为；能够很好地被定义的生态系统／环境服务（ES）；至少有一个ES的购买者；至少有一个ES的提供者；确保ES的提供。2007年，关于流域生态补偿的贝拉吉奥会谈[13]达成一致意见，即流域生态补偿中的下游服务使用者从上游土地利用实践中获益，这会确保诸如土壤免受侵蚀和河流稳定性等服务的供给。Pigou提出政府干预是解决经济外部性带来的市场失灵的一种手段，比如税收和补贴金。Coase[14]认为外部性问题的实质在于双方产权界定不清，出现了行为权力和利益边界不确定的现象。要解决外部性问题，必须明确产权。在国际环境与发展研究所（IIED）的研究著作中，Landell-Mills&Porras[15]对PES做了分类，同时强调了政府和市场的作用以及它们之间互相依赖并合作的关系。其先驱性工作对之后的研究有着极大影响和借鉴。补偿主体不仅是政府，还有供水公司、基金会、非政府组织以及用水户，而受偿主体有上游种植户，包括村委会、社区，还有地方政府。要实现诸如好的水质和健康的环境等正外部性，避免市场失灵，当实际行为不可盈利的情形下，政府需出面以逐步达成双赢状态。多元化的项目发起人和中间“人”也是有力保障。在流域生态补偿领域，特别是关于南水北调水源区的生态补偿，国内的相关研究较多。王金南等[16]指出，狭义而言，生态补偿指国际上生态服务付费的行为，或者增加污染者付费和受益者补偿的内容；广义而言，指有利于生态环境保护的经济手段，不仅包括对生态环境成本内部化的手段，也包括与自然地域环境相关的区域协调发展政策。俞海和任勇[17]认为由于环境资源产权界定或权利的初始分配不同，造成了流域上下游发展权利事实上的不平等，这就需要一种补偿来弥补这种权利的失衡以及生态环境保护产生的正外部性。朱桂香[18]阐述了生态补偿主体的范畴，包括对生态环境本身的补偿、对生态保护做出贡献者给予补偿、对在生态破坏中的受损者进行补偿、对减少生态破坏者给予补偿和对个人或区域保护生态环境的行为进行补偿等。俞海和任勇[17]指出南水北调中线工程下游沿线享受生态服务的中央、地方政府应当是提供补偿的主体，而上游水源涵养区的地方政府、企业法人与社区居民等是接受补偿的主体。生态补偿的范围包括生态建设和保护的额外成本和发展机会成本的损失等。如何建立合理的生态补偿机制，制定合理的生态补偿标准是流域生态补偿研究的主要方向和核心内容。Brouwer等[19]对世界47个案例的分析表明，服务提供者的选择、社区参与、量化目标的监督和中间“人”的数目使得项目参与期限和条件达成的环境目标效果显著。曹明德和王凤远[20]认为生态补偿机制是自然资源有偿使用制度的重要内容之一，其包括两层含义：一是自然资源作为资源性资产，具有经济价值和生态价值，是所有权人实现其经济利益的方式；二是对生态环境保护做出贡献并付出代价者理应得到相应的经济补偿，因为生态功能是具有价值的。邵毅[21]基于博弈论和前景理论的视角，将南水北调工程的水源区和受水区看作两个“个体理性人”，当两者陷入“理性陷阱”.缺乏主动合作的行动时，中央政府的监督惩罚机制变得十分必要；当“集体理性”得以实现时，双方会主动寻求合作，监督惩罚机制的作用越来越小。李平[22]指出建立南水北调中线工程生态与水资源补偿机制的条件已趋于成熟，输水地区经济落后，为水资源保护付出代价大，流域用水矛盾突出，经济社会发展对生态环境的压力大等。而解决水源地经济发展和环境保护两难处境的突破口就在于建立南水北调水源保护区的利益补偿机制[23]。乔旭宁等[24]对流域生态补偿的关键问题，诸如补偿主体和对象的界定、补偿标准的确定等进行了探讨，并在此基础上构建了流域多种生态要素、多元主体间的流域生态补偿机制研究框架。李雪松和李婷婷[25]强调建立真正的生态补偿机制，关键问题是如何分配和使用补偿资金，谁来征收，谁来使用，分配到何处，如何监督和评价政策或机制的效果。因此国家需要建立责权利统一的生态补偿行政责任机制。外部性的生态补偿量很难直接货币化，往往要从成本弥补的角度来考虑。不仅要考虑生态建设和保护的直接成本，还要考虑损失的发展机会成本和政策投入等[26]。所采用的计量方法包括机会成本法、费用分析法、生态系统服务价值评估法、水资源价值法等，条件价值评估法更是被广泛用于生态补偿实践[27-28]。可以将其归纳为两种，即核算法和协商法[18]。近年来，各位学者对南水北调受水区的各个省市应该给予水源区的各个省市的生态补偿量做了标准计量。李怀恩等[29]、史淑娟等[30]以陕西水源区水土保持补偿量为着眼点，对各种补偿量模型进行了估算，表明基于保护水源所付出成本的水源区生态服务补偿支付较为可行。周晨等[31-32]运用CVM方法对农户的支付意愿和受偿意愿进行了估算。Li等[33]、Wei等[34]分别采用了生命周期评价和水足迹的方法对受水区的水资源和作物进行了考察。李亦秋[35]、韩德梁[36]利用3S技术及数理统计方法，对丹江口库区和上游生态系统服务价值进行了分析和估算。胡仪元[37]对汉水流域生态环境状况的历史变迁、生态保护与生态补偿的现状及未来对策进行了考察和调研。谭秋成[8]认为为保护丹江口水库水质，减少氮、磷流入水体，可考虑以生态补偿方式鼓励农民将部分土地休耕或退耕，并估算种植小麦须补偿259.69元/亩（1亩=1/15公顷，下同），玉米须补偿331.64元/亩，水稻须补偿567.31元/亩等。由上述研究可以看出，基于不同方法对不同地域甚至相同地域的标准估算值还存在着一定差异，其标准的实际可行性还有待进一步商酌。总体上看，国内外关于水源生态敏感区有机农业生态补偿的研究文献并不多见。

3水源区有机农业生态补偿实践

国内外流域及水源区有机农业与生态补偿积累了一些典型案例和实践经验，通过对其补偿机制进行分析和比较，可以为水源地生态敏感区尤其是南水北调丹江口水库库区的有机农业发展与生态补偿提供可行的参考依据。

3.1国际案例

在欧洲，1987—1992年对有机农业转换的财政资助包括了丹麦、瑞典、挪威、芬兰、瑞士、奥地利和德国。欧洲经验表明，转换补贴可以促进有机农业份额的增长[38]。欧盟通过欧洲农业保障基金补贴到各国。2000年，欧洲各国政府签署了水框架指令（EEC/60），有强制义务在2015年达成优质地表和地下水的目标。2004年，欧盟出台《欧洲有机食物和农业行动计划》，这一计划表明了有机农业在欧洲农业政策下的相关性，指出了有机农业提供公共物品服务和受到消费者关注的双重社会角色，但发展目标没有设定清楚。2007年，CE834定义了“转换（conversion）”为从常规农业向生态（有机）农业的转变，包括在一段时期内有机生产的供应。该文件还明确了一年作物的转换期为两年。欧盟除转换期补贴外，还有维持补贴、认证补贴、农业环境补贴等多种有机农业补贴形式。新欧盟共同农业政策改革（2014—2020年）保留了市场支持和直接补贴、农村发展这两个支柱，更加注重政策的统筹协调，兼顾公平和效率，注重促进有机和可持续农业的发展。罗马尼亚西北部的Satu-Mare县有450公顷农场，主要生产小麦、玉米、向日葵和大豆等作物。2010年罗马尼亚政府759号决议规定，如果农场在有机农业系统中注册并且处于转换期，其种养业生产将受到特别资助，具体补助金额为5公顷以下补偿540欧元，5～20公顷补偿611.43欧元，20公顷以上补偿510欧元。有机农业的面积从2006年的4.56万公顷增加到2012年的17.46万公顷，增长了3.8倍。相关研究表明，在罗马尼亚有机作物的经济效率要略高于常规作物[39]。德国的农业生态补偿实行政府补偿为主、市场补偿为辅的复合型补偿机制[40]，包括直接补贴、生态转型补贴等。德国巴伐利亚州首府慕尼黑南部的Mangfalltal流域下游有130万住户，年需供水1亿立方米左右，供水公司发现由于上游农业和畜牧业活动导致水质逐步恶化，他们决定采取用水保护措施。1992年，公司与三个有机农业联合会一起在该流域发起了一个有机农业项目，旨在减少水中的硝酸盐和农药含量并改善水质。至2010年，流域上游150户签约，他们需要加入其中一个有机农业联合会来获得认证从而得到现金补偿。在该项目中，受益者是慕尼黑的用水户，他们缴纳税金享受供水。供水公司作为中间“人”代表了用水户的利益，他们负责项目的准备、签约，而监管则属于有机农业联合会。2008年，大约有2500公顷土地转向了有机农业。1992—1998年，有机农业补助为281欧元/(公顷•年)，1998—2010年为230欧元/(公顷•年)，2011年以后补偿分为三个区，每年最多补偿380欧元[41-42]。德国巴伐利亚州的另一城市Augsburg南部有30万居民，2011年接受供水1680万立方米，上游流域是农牧混合区。当地90个农户中有60个签约了有机补偿计划，1991—2009年，若不用农药补助175欧元/(公顷•年)，不用农药、化肥补助250欧元/(公顷•年)，若通过有机农业认证则补助400欧元/(公顷•年)。控制硝酸盐分三个标准给予0～100欧元的生态补偿资金，2009年以后分11个标准，以上补偿标准每5年更新一次[42]。法国是欧洲第一农业生产大国，其农业产值占欧盟农业总产值的1/5，农产品出口长期位居欧洲首位。法国1990年以后开始发展生态（有机）农业。Lons-le-Saunier市西北的Villevieux地区有2.5万人，2011年接受供水180万立方米。Vallière流域有75个农户，65%的耕地种植小麦和玉米，30%为永久牧场，5%为葡萄园。20世纪80年代以后，该流域开始为控制硝酸盐和农药污染按面积分区进行补偿。1993—2006年，若减少使用20%的化肥和农药，则给租地户补助170欧元/(公顷•年)，农场主补助260欧元/(公顷•年)，补偿标准每3年更新一次。2006—2009年，共计对1500公顷农地给予了生态补偿[42]。在哥伦比亚，20世纪90年代甘蔗种植的扩张直接面临着缺水问题，用水户自己成立了一些联合组织来节约用水，Asobolo就是这样的中间组织之一，创立于1993年。该案例的ES目标是水流调节和水量，提供者是上游Bolo河流域的农户，他们通过社会和农业环境发展项目接受实物补偿。受益者是下游的用水户，他们自愿支付税金来实施补偿。Asobolo作为一个中间“人”，负责项目的准备、签约和运行，他们也希望能够改善农户的生活质量[41]。美国的有机农业生态补偿也是由政府和市场共同主导的。随着美国环境质量激励计划的出台，1997年，爱荷华州成为首个实践有机农产品质量激励计划的州。2002年出台的农业法案规定，农业部通过实施生态保护补贴计划，以现金补贴或计划援助等方式，把资金直接分发到农户手中或用于各种生态保护补贴项目。2003—2007年，美国每年拨付300万美元用于资助有机农业研究[43]。非政府组织（NGO）在生态补偿中发挥着十分重要的作用，有机农业的发展是以政府的直接政策为依托，但同时也离不开自下而上的非政府组织的建立和发展。国际有机农业运动联盟（IFOAM）是最具影响力的非政府组织之一，1972年在法国成立，成立之初仅有英国、瑞典、南非、美国、法国5个会员国，目前已经成为一个拥有来自100多个国家700多个集体会员的国际有机农业组织，通过定期召开有机大会将世界各地的有机农业从事者们联合在一起，并且制定了基本的有机生产规范[44]。IFOAM是有机农业生态补偿的重要力量之一，建立政府、市场等多方联动的生态补偿机制，是实施有机农业生态补偿的根本发展趋势。

3.2国内案例

关于水源地生态敏感区有机农业生态补偿的实践，国内相关研究还不多见。以下以北京市密云水库退稻还旱项目、云南省洱海流域农业生态补偿、云南省哈尼梯田受偿意愿、云南省松华坝水源保护区农业发展模式、辽宁省大伙房水源保护等生态补偿项目为例进行总结分析。2001年5月公布的《21世纪初期（2001—2005年）首都水资源可持续利用规划》在北京市密云水库上游的潮河、白河、黑河流域实施了退稻还旱工程，以改善水质与来水量。2003年开始试行，涉及北京市与河北省多个县市。2006年，在张家口赤城县黑河流域成功实施了1.74万亩稻改旱试点项目。2007年正式在赤城县和承德丰宁、滦平两县开始实施稻改旱的项目。北京市每年补贴5665万元支持河北张家口承德地区，共实施了10.3万亩稻改旱，其中，承德市两县7.1万亩，张家口赤城县全县境内3.2万亩水稻全部退出耕种，改种节水型大田作物。补偿金额也从补贴450元/(亩•年)到2008年以后提高到550元/(亩•年)。云南大理州洱海流域2003—2009年累计推广“控氮、减磷增施有机肥，隔年隔季施肥”的农业生态补偿实践20.78万公顷，每亩农田每年补贴100元，全部用于购买肥料，由大理州政府在栽种前以实物的形式发放到农户。项目实施后，平均每亩减少施用纯N2.49千克，P2O52.23千克，增施K2O2.14千克，粮食平均每亩增产4.5%。具体措施包括：首先，开展“一池三改”工作，即改厕、改厨、改厩，建设三位一体沼气池，累计建成沼气池8984口，发展种养结合型生态农业模式，不仅减少了畜禽粪便的污染，而且为农产品生产提供优质肥料。其次，实施稻田养鱼，每亩产水稻619.1千克，较普通农田增产1.71%，鱼成活率80%，亩产65千克，平均增重2.6倍，每亩稻鱼新增纯收入240元；减少了化学农药的使用，平均每亩减少使用除草剂100克，尿素18千克，普钙40千克，既节约了成本又改善了农田生态环境。农产品质量安全认证工作以产地认证和产品认证为重点，实施以绿色食品为先导，以有机食品、地理标志认证为补充的“三位一体”监管模式。洱海流域目前生态补偿主要来源于3个方面：一是国家各部委行业单项补偿资金；二是州、县市视财力财政专项转移支付；三是征收洱海水费、风景名胜资金费等[45]。在云南哈尼梯田的案例研究中，刘某承等[46]以受偿意愿问卷调查为基础对补偿标准进行了探讨，分别估算了在农药化肥各自减半为零、同时减半或同时为零的情形下，哈尼梯田稻田养鱼户接受的政府直接补贴形式的生态补偿意愿值为3727～8732元/(公顷•年)，与人工化学品投入限制标准成正相关。从生态补偿的收益来看，以高收益的化肥用量减半农药禁用情况为例，当1千克稻米价格提高1元时，如果每公顷补贴7112元，政府投入盈余为335元。昆明市政府对松华坝水源保护区实施了“全面禁牧、禁渔业、禁花限菜、限制规模化养殖”等环境保护政策，加强了对城市水源地的保护力度。储博程[47]在充分考虑水源保护区政策、资源、市场、技术、农户意愿五大因素的基础上，提出了几种水源地农业发展模式，包括核桃间种、林药模式、有机野生菌和人工食用菌结合。

4生态补偿机制分析

生态补偿机制主要包括生态系统/环境服务目标、补偿主体、受偿主体、中间组织等。通过对国内外典型案例进行比较和分析，可以看出其异同点.从生态/环境目标看，在国外案例中的主要生态系统服务目标都是为了控制硝酸盐、减少化肥农药等化学物质的使用以及改善水质，并保障下游地区的正常用水，与我国基本一致；从生态补偿发起人和生态补偿主体来看，国外既有政府、也有公司和中间组织，而我国的生态补偿项目多是以政府为主导开展生态补偿。国外项目在由谁发起的问题上更为灵活，多为市场主导，也有以政府为主导。法国案例表明在当地政府和用水公司之间有竞争关系；而在德国，用水公司则从属于市政，运作更有效。补偿主体在我国是由政府出面来对上游农户进行补偿，法国同样是政府出面，而德国则通过供水公司和用水户，哥伦比亚通过用水户联合会。参与项目的各利益相关者主要有四类任务：分配水资源、通过运作项目改善水质、资助项目和技术支持。德国的供水公司虽然属于私有性质，但也从属于市政部门，同时具有分配水资源、运作和资助项目的作用和职能。不同项目有着不同的中间“人”，生态补偿协议的签署也取决于当地的社会经济和政治环境，达成协议的过渡期会比较长。罗马尼亚Satu-Mare项目由政府发起和主导，为了保证农产品质量，政府规定如果农场处于转换期其有机产品生产会得到补助，但限制最大面积为20公顷，而农场的收入还是要依赖市场需求，由政府和市场共同进行补偿。通常情况下，生态补偿是按区给予的，在德国，分区决定基于一个标准——雨水向井水的转变时期，在法国，是根据水文学、实践经验和限度的社会认可程度[42]。但德国Augsburg和法国Lons-le-Saunier的案例并不成功，当地农户渴望一种更有效的用水种植模式。Lampkin&Padel[38]所指出的现象仍在一定程度上存在，即尽管社会认可和公共支持度在增加，但乡村社区对大范围转向有机农业生产仍有抵触情绪。我国的生态补偿需要逐步建立起以政府、企业、市场和非政府组织为主体的多元化补偿主体，实践经验表明，生态补偿只有政策支持还远远不够，还要跨过技术和经济这两大门槛。

5结论及建议

我国流域生态补偿工作方兴未艾，南水北调工程水源地的生态补偿尚处于研究论证阶段。虽然发展有机农业具有正的外部性，生态敏感区有机农业生态补偿还缺乏足够的实践经验和科学依据，目前各级政府对水源地生态敏感区的生态补偿资金还很少或没有补贴。通过对国内外典型案例的剖析，主要建议如下：（1）水源地有机农业生态补偿应纳入流域生态补偿政策规划体系。受偿者可以是用水户上游的有机种植农户，也可以是当地的有机种植农户。将流域补偿的部分资金用于水源地常规农业向有机农业种植的转换成本补贴，按面积分期分批进行补偿，直接补偿到农户。（2）分区制定灵活多样、避免补偿标准单一化的生态补偿政策。从补偿实践看，我国流域生态补偿往往存在补偿不到位，补偿标准单一的问题，在补偿政策制定中参照国际案例，对同一项目目标区域分区进行不同标准的补偿不仅更具有操作性，还更具有科学意义和社会意义。（3）发挥利益相关方的积极作用，选好中间“人”，建立各利益相关者共同参与的联动补偿机制。水源地生态敏感区有机农业生态补偿是南水北调流域生态补偿的有机组成部分，其利益相关方不仅仅涉及政府，还包括其他组织都可以参与，他们同时可以作为发起者兼补偿主体。（4）建立生态补偿信用制度体系。各利益相关方共同遵守补偿协议的各项条款，在政府监督下建立生态补偿信用制度体系和多元化约束机制，对履行生态补偿义务的相关方在税收、信款以及转移支付等方面予以优惠，不履行生态补偿义务的，进行失信登记和公示，并制定相应的惩罚措施。

作者:冯丹阳 赵桂慎 崔艳智 单位:中国农业大学资源与环境学院