高校预算管理问题分析

［摘要］随着科教兴国理念的不断深入人心，国家对高等教育事业的资源投入力度也在逐年加大，在上述背景下，高校预算科学化管理的重要性自然不言而喻。但目前高校预算管理工作在规划、编制、执行及绩效评价方面存在诸多不足。基于实际问题导向原则，本文提出若干建议，希冀为高校预算管理科学化工作提供些许绵薄之力。

［关键词］高校;预算管理;刍议

一、引言

自2015年1月1日起，《中华人民共和国预算法(2014修正)》(下简称预算法)正式颁布实施，标志着高校预算管理工作已进入到一个全新的发展阶段，如何科学规划预算，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全统一规范、公开透明的预算制度，已成为各高校可持续发展道路上所必须解决的一项重要课题。

二、高校预算管理体系现存问题

如果以预算规划、编制、执行、绩效评价的整体生命周期作为考量口径，高校现有预算管理体系主要存在如下几个问题:

(一)规划角度

首先，高校预算与自身发展战略的契合度不高，不少预算项目在规划时仅以具体事宜为筹划口径，以自下至上的简单数字报送、归集作为实施途径，而忽视该事宜的实际必要性和客观可行性，以及与学校整体发展战略之间的联动性，因而预算呈现出较为明显的“断点性”、“分散性”的特点，无法为高校整体战略的科学分解和落实提供有力的支撑;其次，预算收入结构也不尽合理，主要体现在现有财政主流拨款模式中的“生均综合定额”拨款与各专项资金拨款之间相对独立，核算方式、基础均不一致，且实际主管部门众多，管理办法多样，因此无法形成有效地规划协同，导致资源不能得到合理配置;再次，高校现有预算规划环节缺乏对取得效益与投入成本之间的配比评估，对于资源的投入规律也欠缺可参考的内外部标杆，加之存在人为划分预算周期以及高校自身运行特点等情况，致使预算的连续性和合理性都大打折扣;最后，多数高校采用的是基数加增长的预算分配方式，虽然这种增量方式操作简便，但不一定符合高校发展的客观实际，也不利于推广增收节支的观念。

(二)编制角度

除了有上述规划方面提到的一些共性问题外，在预算编制环节存在的另一主要问题是参与部门、人员较少，且囿于职能分工型的管理模式以及自身视野所限，这些人员无法就预算在空间、时间范畴内运行的全面轨迹有更为深入的理解和认识，致使预算编制水平不高。

(三)执行角度

主要体现在高校预算执行的内部控制不到位。例如一些高校尚未建立起真正的预算管理内部控制制度，只是实行简单的归口管理，将预算管理的权限划拨给各相关的执行部门，这种看似权责分明的管理机制实质上只是一种对人不对事的粗放型运作模式，无法切实提高高校预算管理水平;另一方面，高校需要进一步完善预算调整机制，目前实践中有两种代表性的倾向，一种是认为预算一经主管部门批准，需要严格执行且不得变更，这种倾向易于造成资金使用效率低下，无法动态适应形势发展;另一种倾向是对预算管理进行弱化，随意对预算进行调整、追加，这种倾向不利于管理规范度的提高，且易于滋生腐败现象。

(四)绩效评价角度

预算绩效评价工作不仅是本次预算管理价值链的终端环节，同时也是后续预算工作的开篇所在，并为其合理开展和持续优化提供必要的经验支持，上述预算法也第一次在公共财政预算收支中将法律的内涵融入了绩效管理，凸显了绩效管理在预算管理工作中的重要作用。但现实是不少高校预算评价体系缺失，层次不清晰，流于形式，预算指标选择不科学以及预算绩效评价所需的如奖惩、文化建设等配套机制仍不完善，等等。

三、完善高校预算管理的若干建议

(一)从宏观维度分析，应建立并完善高校预算规划体系，主要是做好如下几方面要素的平衡。

1、高校预算与高校整体发展目标之间的互动平衡。所指互动应包含如下内容:第一，是指高校预算管理的最顶层设计，是高校整体发展目标在高校预算管理工作方面的体现，以形成高校预算管理工作的核心理念，指引高校预算工作的前进方向;第二，依据高校预算工作特点对高校整体发展目标进行持续影响和动态调整，使其不断地适应预算管理实践规律所提出的新要求。2、高校预算的综合平衡。首先要做到统筹考虑各项收入来源之间的平衡，特别是以往年度结转结余，专项基金，往来款项等资金来源，应将其统一纳入到预算收入管理范畴;其次，不仅要做到常规意义上的正常经费内部收入支出平衡，专项经费内部收入支出平衡，更要做到正常经费与专项经费之间的收入支出平衡。目前不少高校采用申报专项经费的形式以弥补正常经费的不足，这种模式导致专项经费申报总额连年加大，占高校预算比重也在逐步提升;加之每笔专项经费的管理特性不一致，归口主管部门各不相同，使得专项资金和正常经费之间的配比结构日趋失衡，合理衔接关系也趋于模糊。例如，由于缺乏统一地思考和规划，大量的专项资金被投入到固定资产购置工作中，随之而来的众多后续运行、维护成本，又给正常经费带来沉重的压力，这就形成了明显的恶性循环局面。基于这种窘境，就要求在高校预算规划环节必须做好各个层面的收入、支出平衡，要做到全校一盘棋，确保有限的资源得到保值增值。

(二)从中观维度分析，应加强高校预算管理所需实施机制的建设。

1、广泛吸收国内外相关预算管理领域的优势经验，最大程度上体现成功预算需要全员参与的核心思想;并在传统职能分工的基础上，逐步拓展预算管理内涵，以优化高校内部预算管理部门的组织结构。例如澳大利亚高等院校设置的预算委员会是预算制订的责任主体，其编写的预算初稿必须向全校并征询修改意见，等预算文件正式定稿后也必须向广大师生进行公布并接受监督;再如美国高等学校同样设有专门的预算编制机构，专门行使预算编制职能，财务部门承担具体实施工作，此外，还设有专门的内部控制部门以履行监督职责。国内高校预算管理亦可参考上述成功做法，例如在组织机构建设上适时成立预算管理委员会为核心的预算管理架构，该委员会直接对高校的最高权力部门如校长办公会负责，其主要工作职责包括预算政策制订和解释、预算可行性分析及编制、大额预算调整方案制订以及预算管理人员队伍建设等;财务处以及相关业务部门作为具体预算执行者，在操作层面接受预算委员会的指导;同时，高校的审计、纪检等部门须充分履行内部监督的职责，全程参与从预算编制到执行、评价的各个工作环节，必要时也可引入会计师事务所等外部中介机构作为监督机制的有益补充。此外，最重要的一点是需要建立预算的公开机制，以便充分接受广大师生的质询和监督。2、建立预算资金循环，做好预算管理的内部控制工作。例如从高校功能定位的角度看，可将预算循环划分为人力资源价值增值循环、人才培养循环、科技创新循环、社会服务循环等;从高校预算资金运动特点及具体业务类型角度看，可将预算循环划分为筹资循环，投资循环、资产管理循环、支出循环，等等;同时在此基础上，建立并完善不同循环内部的相关管理过程(组)，明确过程(组)之间的衔接和权责界限，明确每个过程(组)所需的输入资源和输出成果，以及关键控制点、控制目标、控制流程等，识别并应对可能的风险。通过上述举措，借以研究不同预算资源要素投入的配比特性，研究各循环中不同资金收入、成本支出的驱动效应和价值体现，梳理高校预算管理的最佳实践，以切实做好预算管理的内部控制工作。3、基于胜任力模型，做好预算管理人员角色的转换。美国国际公共人力资源管理协会提出的管理者胜任力模型指明，人力资源管理者的胜任力分别在人力资源管理者的四种角色(人事管理专家、业务伙伴、领导者和变革推动者)中发挥作用。笔者认为上述思路对于高校预算管理人员自身角色塑造和转换方面也有着十分有益的参考作用。作为一名合格的高校预算管理人员，不应该被束缚在传统日常服务提供者这个被动位置，应该积极地实现角色转换。首先要具备足够的战略眼光，能站在学校整体发展的高度来考虑预算设置的必要性和合理性;其次要成为业务专家，不仅局限于应承担的具体分工内容，更要适时了解相关领域的专业知识，力争做到一专多能;再次要履行培训师的角色，指导其他不具备相关经验、能力的人员顺利开展工作，适应预算管理要求;最后要充分发挥文化宣贯者的角色，在高校内部营造良好的预算管理环境。

(三)从微观角度分析，应着重建设高校预算管理绩效评价体系。

建议从两个方面开展高校预算管理绩效评价体系建设，一方面应该实施一般评价，从资产保值增值的角度出发，对预算管理各个过程的合规性、合理性等属性进行评价，如下表所示。同时在此基础上适时采用层次分析法(AHP)、德尔菲法等管理工具，以形成分析矩阵，将从统计或其他观测来源渠道获得的数据、专家意见等要素有机地结合起来。另一方面，需要对高校预算管理进行专项评价或重点评价，主要体现在预算效益评价、预算管理水平评价等方面。在这个环节，确实有必要考虑参考借鉴一下企业财务管理评价的一些工具和办法，例如在预算效益评价时，引入公允价值、机会成本、回收期、报酬率、净现值等参考指标;在评估预算管理水平时，考虑资本结构，敏感性资产组合等要素，以实现不同渠道收入支出的合理配比;或在评估资产管理水平时，突破高校固定资产不提折旧的传统处理模式，通过平均年限法，加速法等折旧办法以反映固定资产的实际使用情况，诸如此类，等等。换句话说，在一定程度内实现高校预算评价体系的企业化模式重构，对于提高高校预算管理水平将是很有益的尝试，试想如果在高校预算评价体系中引入类似杜邦价值分析体系中权益净利率一类的核心概念，并将其划分为几个关键指标，配合层层分解，覆盖预算管理的主要领域，并通过指标间的配合关系以及对应报表披露，以揭示预算管理的实际水平，这将会显著提升高校预算管理的科学化程度。

参考文献

［1］陈盈，李磊．高校财务信息公开的现状探讨—基于高校预决算报表信息公开数据视角［J］．教育财会研究，2014，(6)．

［2］刘巧华，胡军华，刘锐军．平衡计分卡在高校专项资金绩效管理中的运用［J］．财会通讯，2010，(22)．

作者：志伟 单位：北京工业大学