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地方检察院预算管理模式现状问题解析

摘要:省以下人财物统管的司法管理体制改革对地方检察院预算编制工作提出了更高的要求。本文以T市统管模式下地方检察系统预算管理状况为例进行实证分析,针对预算编报和执行方式、预算执行效果、预算管控机制三个环节分别进行现状分析和问题挖掘。最后从预算编制模式、预算管理的程序和方式、预算绩效考评和监督三个方面提出改进的对策建议。

关键词:司法体制改革;检察院;预算管理

随着省统管模式的推进,检察院经费保障模式发生转变,这对地方检察院的预算管理工作提出了新的要求。T市从2017年开始全面推行省以下人财物统管改革,基层检察院已成为市财政一级预算单位。

一、预算编报及执行形式

(一)现状分析

T市检察系统对经费的管理模式采用分类管理模式,不同类别的经费预算编报的方式不同,预算执行的方式不同。对于基层检察院,资金来源分为市财政和市检院,两类资金分别核算,建立两套账目。

1.人员经费、公用经费、基础建设经费

预算编报方式:通过“二上二下”的预算编审流程,市财政批复预算,并保障资金。预算执行形式:通过市级国库集中支付系统,对预算资金进行拨付和执行。

2.办案业务费

预算编报方式:由市检察院统一编报预算,基层院无需向市财政编报业务费预算。市检院再根据各基层院人数下发业务经费,按季度拨付。预算执行形式:市检院下发给基层院的业务经费存入各基层院业务费专门账户,再通过开具普通转账支票和公务卡报销等方式支出经费。不通过国库集中支付系统支出经费。

3.专项装备费

预算编报方式:由市院集中编报装备费预算,再根据各基层院情况下发,基层院无需单独向市财政保送预算需求,但市检院下发的装备费预算控制数可以编入年初预算。预算执行方式:通过市级国库集中支付系统,对装备资金进行拨付和执行。

(二)问题分析

1.没有完全解决检察经费的地方化问题

由于改革后全市检察系统经费预算均主要依赖市财政,则检察权的行使仍会存在来自政府机关的行政干预风险。

2.预算执行容易出现偏差

基层检察院作为市财政一级预算单位,只有人员、公用等基本支出和部分项目支出纳入年初预算,使得基层检察院作为独立核算的一级预算单位不能实现全口径编制预算和决算,容易使预算约束软化,预算的执行结果易出现偏差。

3.业务费资金存在滞留与沉淀,不符合财政资金管理的效益要求

检察业务费在检察院全部行政运行支出中占据很大比重,但业务费目前并不采用国库集中支付系统对外支付,会降低财政资金的使用效率。

二、预算执行效果

(一)现状分析

部分预算支出效果不佳。如装备购置费的使用中,存在某些采购的设备利用率低下。还有部分项目预算在执行时被相关管理部门否决,造成该项预算虽已经财政部门批复但无法完成支出目标的问题。

(二)问题分析

1.预算约束软化

编制预算的目的是为了对支出进行规划和约束,倘若执行时大量发生拆借现象,则预算就形同虚设。预算与决算产生偏差,一部分是因为某些不可预见因素造成,也有一部分原因是财政指标下达不及时,以及预算的分配和经费的使用存在不合理之处。

2.项目支出的编报流程有待改进

某些需要相关管理部门如工信委、建委等审批通过才能执行的项目,应该先审批项目再编制项目预算,防止预算批复后项目不能通过审批进而无法完成支出的情况。

3.装备费预算执行的绩效管理有待加强

目前装备经费的使用缺乏绩效管理,只是着眼于完成了支出计划,并没有关注绩效产出。

三、预算管控机制

(一)现状分析

1.预算编制组织形式

T市检察机关的预算编制工作主要由行政装备处下的财政科完成,基层院的预算编制工作由行政科的财务人员负责,基层院财务工作人员在预算编制能力方面需要提高和加强。

2.预算管理的考核和监督

对于基层检察院预算管理工作的考核,体现在市检院对基层院行政装备工作的考评办法中。对于基层院预算管理工作的监督,有外部监督和内部监督。外部监督中审计部门通过联网审计进行实时监控,;内部监督,主要来自系统内上级单位的监督。

(二)问题分析

1.预算编制组织形式有待完善

在编制过程中通常只由负责财务工作的少数人完成,这可能会造成预算编制不能很好反映单位的现实需求。同时,检察系统内开展的针对预算编制工作的培训较少。

2.考核评分占比过少,考核内容过于笼统

对基层检察院预算工作的考核评分在全科总分中只占2%,占比过小,且考核内容过于笼统,缺乏具有可操作性的评价标准,这不利于基层检察院对预算工作的重视。

3.内部监督不足

基层检察院在预算工作中应该接受的内部监督,一方面是来自系统内上级部门的监督,另一方面来自本单位院领导和监察部门的监督。现实当中,上级部门的监督一般通过专项检查开展,不能做到及时和全面。

四、我国地方检察预算模式改革的对策建议

(一)转变预算编审模式

1.预算分类管理

在省级统管模式下,仍然应坚持将检察经费分为两类,一是人员、公用、基础建设经费,二是业务费、装备费等办案经费。首先,两类经费的预算编制方式不同。①对于人员、公用、基础建设经费,地方各级检察院分别向省级财政部门编报预算。人员、公用、基本建设经费的保障应在一定程度上承认各省之间的差异,因为人员薪酬待遇和基本公用支出应该和当地的经济发展水平相一致。②对于业务费、装备费等办案经费,则由省级检察院统一编制预算。市县级检察院可以向省级检察院提出业务经费需求,省级检察院统一编报业务经费预算,能够从整体出发,缩小省内区域间办案经费的差异,同时协调跨区域案件的业务经费保障。其次,两类经费的预算审批主体不同。①对于人员、公用、基础建设经费,预算编报参与省级财政“二上二下”的编制过程,其预算需要接受省级财政部门的统筹和审批。②对于业务费、装备费等办案经费,省级检察院统一编报预算。行政机关对该预算的审核只能加注意见不能进行删减,全部提交人大审议①,审议通过后在财政部门备案。
2.将基本业务费编入年初预算

由于省级检察院向市县级检察院分配基本业务费是按照人数来确定的,其数额具有较大的稳定性和可预见性,可以在省检察院确定出市县级检察院分配数额后,将其纳入基层院年初预算。在时间安排上,办案经费的预算编制由于实行单独编制,可以在时间上将其安排提前于市县级年初预算财政批复之前,从而便于市县级检察院将所分配的业务费编入年初预算。

(二)完善预算管理的程序和方式

1.成立预算编制委员会或预算编制小组

在省级检察院设立预算编制委员会,市县级检察院设立预算编制领导小组。主要研究解决本单位部门预算管理中的重大问题,商讨年度部门预算的编制、预算管理制度、审查预算执行情况等。

2.增加系统内预算编制工作的培训

省统管之后,基层检察院的财务人员需要适应预算编制工作由简到繁、由粗放到精细化的转变过程。由于改革后,检察系统的预算编制工作与普通行政单位不同,具有很多本系统自身的特点,需要加强检察系统内针对财务工作的培训。

3.重大项目实行集体民主决策

建立健全科学民主决策机制,对于重大预算开支、重要项目支出,进行集体研究、决策和评审,在预算编制前进行充分的讨论,保证预算项目符合实际需求。

(三)完善绩效考评办法,加强预算执行监督

1.增加考核比重,设置具体评价指标

增加预算工作考核比重,并将评价体系划分为若干具体的、操作性强的指标,如预算编制工作是否按时间按要求完成,本年度是否有调整预算、追加预算,年初预算与年终决算的偏差,预算目标的完成情况等方面。

2.绩效管理重点由控制支出转变为关注成果

传统的预算管理重点在于控制公共资源的投入,即以控制支出为主。而关注成果的预算管理中,则首先要确定根据现实需要所要解决的问题和达成的目标,然后根据目标确定所需商品和服务的数量和质量,进而确定投入。

3.加强内部监督,明确监管责任

通过检务保障系统对异常情况设置预警,对业务经费实行系统内部实时监督,省级检察院设置内部审计制度,定期对市县级检察院开展业务经费审计。本院的分管领导、监察部门要承担起监管责任,督促推进财务运行内部公开制度,并定期听取财务报告。

注释

①张文娟.检察机关省级以下统管改革研究[M].济南:山东大学出版社,2015.

参考文献

[1]陈永生.司法经费与司法公正[J].中外法学,2009.3.

[2]何家弘.检察制度比较研究[M].北京:中国检察出版社,2008.

作者:宁凌玥 单位:天津市河东区人民检察院

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