行政事业单位国有资产管理浅析

一、引言

行政事业单位，是以增进社会福利、提供各种社会服务为直接目的的社会组织。它们一般不以盈利为直接目的，所以行政事业单位的国有资产是其履行社会管理责任、为社会提供公共服务的物质前提。由于这些单位的固定资产的所有权属于国家，因此行政事业单位的固定资产是国有资产的重要组成部分。行政事业单位的国有资产管理效率的提高，有利于实现国有资产的优化配置和行政事业单位的更好的可持续发展。根据2012年行政事业单位的决算数据，截至2012年12月31日，全国行政事业单位资产总额14.77万亿元，扣除负债后净资产总额9.60万亿元，行政事业单位净资产约占全部国有净资产总额的三分之一。从资产构成看，流动资产占43.30%，固定资产占47.60%，对外投资占1.93%，无形资产占0.54%，其他资产占6.63%。行政事业单位的固定资产日趋增加，因此对财政管理的要求也必须不断提高，但是目前我国行政事业单位固定资产管理工作还存在很多问题，应该采取相关措施和手段改善固定资产和财政资金的使用效率，提高行政事业单位的效率。

二、当前行政事业单位国有资产管理工作中存在的问题

（一）对管理国有资产的认识不足，管理效率低

行政事业单位的管理者没有充分重视行政事业单位的国有资产管理，这是导致国有资产管理工作效率不高而且混乱的一个客观原因。目前国家对于性质事业单位是按照行政区域设置，同时分部门进行管理，而单位的国有资产就归部门所有，所以具有很大的区域限制性。再加上，很大单位没有管理信息系统，或者系统落户，信息技术的缺乏使得行政事业单位内部的资产信息难以进行集中管理，不能及时有效地分配国有资产和财政资金。另一方面，我国行政事业单位运行所需的资金主要依靠政府财政拨款，只需要编制预算就可以取得所需资金，所以单位和部门都从自身的使用和需要为出发点，编制预算方案，利用财政部门的预算资金不断购置资产，但是由于不能有效的管理，购置后使用又不充分，固定资产的使用效率大大降低。随着科技的进步，行政事业单位的许多国有资产的价格很高，但是由于缺乏规范和科学的管理，很多单位对资产实物的管理比较放松，容易出现账实不符的现象，最终导致国有资产管理工作的漏洞，甚至带来国有资产的流失。

（二）国有资产管理制度存在漏洞，法律约束不健全

在经济高速发展的今天，制度和法律的建立往往落后于现实世界的需要。尽管国家设计和建立了一系列的制度去指导和规范固定资产管理工作，但是在实际工作中出现了很多漏洞和不足。其中，最显著的问题就是现有的固定资产管理法律体系和管理制度却远远滞后于行政事业单位的国有资产管理的现状。而相应的法律法规的缺失导致了现实管理工作的混乱无序和低效率，无章可循的条件下，很多地方行政事业单位随意管理固定资产，更严重的是，有时候有的决策是由个别领导拍桌子决定，在管理过程中即使出了风险和损失，也没有相应的约束和惩罚措施。虽然财政部对于行政事业单位的固定资产的管理工作做出了一些规定，但是对于具体的管理工作的实施并没有做出详细而系统的规定，只是一个框架性的规定。各级政府相关的管理部门尽管也制定了局部性的法律法规，但是部分法规、制度的规定不一致甚至有矛盾，使执行部门无所适从。再加上行政事业单位没有足够重视对国有资产的管理，管理工作不规范，就算有规章制度也没有得到贯彻实施，只是流于形式。

（三）国有资产所有权虚置，缺乏科学合理的激励约束机制

尽管行政事业单位不以盈利为目的，但任何组织和单位存在都要实现其价值。行政事业单位的资金来源于国家财政拨款，不需要单位自己筹措资金实施项目，所以一些单位就利用国家的政策支持，不加节制地利用财政拨款，但资金使用效率低，花费很多资金，取得的成果差强人意，不能与所花费的资金相匹配。因此，行政事业单位的国有资产管理过程中缺乏科学合理的激励约束机制，资源的使用效率很低，行政事业单位运行的有效性和可持续性也受到影响。目前我国还没有全国性的统一的机构去管理行政事业单位的国有资产，行政事业单位的国有资产只是由各个部门或者单位自行管理。因此行政事业单位国有资产的所有权虚置，产权不明晰。很多国有资产的使用单位，甚至使用资产的个人就自然成为了这些资产的实质上的占有者，成为其实际的控制者。当前我国行政事业单位国有资产管理工作中存在很多问题，但是国有资产的所有权不明晰，是这些问题的最根本的原因。

（四）国有资产管理与单位预算管理、财务管理没有有机的结合

由于行政事业单位对于国有资产缺乏统一规范的管理制度，没有将资产集中起来进行管理，而相应的监管部门也同样是分别进行监督，而且与行政单位的财务管理没有很好的结合起来。具体可能表现为：单位购置资产之后并没有及时按照财务制度办理财务手续；资产在使用过程中管理随意，没有按照规定报废、报损，这些管理过程中的不规范操作最终使得资产的台账与单位所拥有的资产实物不符，无法进行正常的财务管理，缺乏对资产有效的财务监督。另一方面，行政事业单位的资产管理与单位的预算管理严重脱节，部分单位预算编制简单，申请之前没有进行认真调研分析，由于资金来源于财政拨款，很多单位只重视资产购置，但是对资产的管理效率低，只求购买和拥有资产，不想办法提高资产的使用效率，最后导致了财政资金的使用效率也受到了影响。

三、改善行政事业单位国有资产管理的建议

（一）树立管理固定资产的理念，重视固定资产的管理

行政事业单位与企业不同，它不以盈利为目的，工作宗旨是为了实现社会服务，因此不能或者很难用物质或者货币来估计这类单位的工作成果、为国家和社会的贡献。所以，这与以盈利为目的、但同时还要保障国有资产增值保值的国有企业，以及以利润最大化为目标的企业，其经营目的有着根本的不同。因此，行政事业单位的主管部门和具体管理者必须转变观念，认识到国有资产对于完成自身职能的重要意义。首先，行政事业单位从领导到普通员工都要开始重视对国有资产的管理，把管理国有资产当做是自己的责任，并且内化自己的具体工作，做到全员参与，共同管理，在具体的工作过程中加强和重视对国有资产的管理和保护。同时，行政事业单位要转变对固定资产的重视购买，轻视管理的错误态度和做法，应充分调动单位每一个工作人员的积极性，在提高员工工作效率的同时，资产的使用效率也得到改善和提高。同时，要提高国有资产管理工作的透明度，细化管理规定和管理行为，从而使将管理行为落到实处，实现科学合理的管理。

（二）建立健全国有资产管理制度，加强监督管理

随着市场经济的不断发展，建立健全国有资产管理制度是改善国有资产管理的前提。所以，随着时代进步和社会发展，我国行政事业单位在改革的过程中，一方面需要对已经不符合现实情况的制度进行必要的修改和调整，同时，对于出现的新情况，需要建立一些新的制度和规定来对其进行规范。我国不仅需要建立健全比较完善的行政事业单位国有资产管理制度，还有采取措施保证制度能在行政事业单位中有效地得到实施，从而达到改善国有资产管理工作的目的。同时，针对目前国有资产管理制度没有得到有效实施的现象，我们还需要建立比较完整的监督管理机制，将内部监督与外部监督有机地结合起来。首先，行政事业单位在其内部根据单位的实际情况，可以建立一套内部控制制度和资产管理制度，明确资产管理工作人员责任，及时处理资产管理工作中发现的问题；同时，国家也可以建立相应的监督部门，加大对行政事业单位国有资产管理工作的监督管理，对于容易出现问题的工作环节增强审计投入。

（三）明确行政事业单位国有资产的产权和管理主体，建立科学的激励约束机制

为了改善行政事业单位国有资产管理工作，理清各级各部门各单位的责任，对国有资产进行分级管理，做到产权明晰、权责明确，进而才能改善国有资产的配置效率，提高使用效率。在产权明晰的基础上，建立科学合理有效的激励约束机制，明确各级部门和单位的责任，可以实现资源的公平配置，进而促进行政事业单位可持续发展。总之，需要借助市场的方法，明确国有资产在行政事业单位中的产权、管理权，将资产的收益和管理责任挂钩，才能提高其使用效率。

（四）将固定资产管理与财务管理、预算管理相结合

为了提高固定资产管理的效率，需要资产的财务管理制度，并且要将资产管理与财务管理有机地结合。行政事业单位需要在遵照国有法律法规的基础上，结合本单位实际情况，制定出相应的资产管理办法，并将其与财务管理制度相结合，在购置、使用、处置等资产整个寿命中实施全面系统的财务管理和监督管理，全面掌握本单位的资产状况，使得资产台账能够及时充分反映所拥有的资产情况，提高会计信息的质量。同时，行政事业单位也要重视对单位预算的管理，将资产管理和预算能管理进行有机结合。强化预算约束机制，科学合理地编制预算，提高预算方案的执行力度，充分利用财政拨款，科学、合理地购置、使用和配置资产。行政事业单位应该将资产管理与财务管理和预算管理结合起来，系统地管理所拥有的财务资源，提高国有资产和财政资金的使用效率。

四、结论

随着经济改革的深入和市场经济的不断发展，行政事业单位在改革中需要重视国有资产的管理，及时发现本单位工作中存在的问题并想办法改正，不断提高国有资产管理效率，进而促进行政事业单位行政效能的提升，有力地推进行政事业单位改革，促进政府职能转变。

作者：陈秀梅