医院后勤制度建设的设想

清理规范各类证明是推动“放管服”改革走向纵深的重要内容，也是深化“减证便民”行动的重要举措之一。近年来，焦作市认真贯彻落实国务院、河南省委省政府关于简政放权、放管结合、优化服务、转变政府职能的总体要求，以部级行政审批服务标准化示范市建设为契机，全力开展各级各部门证明事项集中清理规范工作，稳步推进证明清单制度建设，取得了显著成效，但同时也发现一些问题。本文基于焦作市的实践，对证明清单制度建设作了进一步的探索和思考。

一、概念界定及背景意义

（一）证明清单制度的概念界定

从一定意义上讲，证明清单应属于权责清单和公共服务清单范畴内的一部分，是权责清单和公共服务清单经细化后，在证明事项上另一种形式的具体体现。近年来，随着简政放权力度的加大和行政审批制度改革的不断深入，地方各级政府的权责清单制度日益健全，多个省、市已制定了相对完善的权责清单动态管理和监管制度，个别省、市在建立权责清单制度的基础上，进一步对公共服务事项进行梳理、总结，也开始了公共服务清单制度建设方面的探索和尝试。而对证明清单制度建设的研究相对滞后，目前鲜见这方面的相关论述。本文结合实际并参考权责清单制度建设，界定证明清单制度的概念如下：证明清单制度是指对于政府部门、单位及其工作人员在对行政相对人依法行使职权或提供公共服务时产生的证明事项进行全面严格梳理，并加以清理、调整、审核、确认，将证明事项及相关要素以清单形式进行逐一罗列，在各级媒体进行公开公示，接受各界的监督和建议的一项制度。同权责清单制度相同，证明清单制度虽然最终落脚点体现在清单上，但实际却是一个动态的管理过程，是包括了证明事项的梳理、清理、调整（包括证明事项增加、证明事项要素变动等）、合法性合理性审核以及清单的编制、确认、公示等一系列相关工作所组成的一个有机整体。证明清单制度的建设，即是通过科学、合理的方式确保这一动态管理过程得以实现和保持。

（二）建立证明清单制度的背景及意义

2015年11月，国务院办公厅《国务院办公厅关于简化优化公共服务流程方便基层群众办事创业的通知》(国办发〔2015〕86号)，明确提出要坚决砍掉各类无谓的证明和繁琐的手续。2016年9月，公安部等12个部门联合出台了《关于改进和规范公安派出所出具证明工作的意见》，要求切实解决一些地方和领域存在的要求群众到公安派出所开具证明过多过滥、缺乏统一规范的问题，按照于法有据和“谁主管、谁负责”的原则，全面清理需要开具证明的事项。2016年11月，总理在上海主持召开深化简政放权放管结合优化服务改革座谈会，强调“开展减证便民专项行动，各部门各地方要全面清理并取消涉及群众办事的各种奇葩证明，最大程度便利群众”。近年来，全国各省市结合本地情况，相继印发了关于开展清理规范各类奇葩证明、无谓证明、重复证明等工作的通知文件，证明清理规范工作全面启动，个别改革进度较快的省、市已经向社会公布了保留或取消的证明清单，证明清单制度初步确立。建立证明清单制度，无论对国家、政府还是企业、群众，都具有十分重要而深远的意义。证明清单制度建设是一项直接从解决企业、群众最关心的“办事难、办证难”问题出发，着力打通服务群众“最后一公里”的工作，这种终端式的改革为国家深化改革工作提供了新的路径和重要支撑；对政府来讲，证明清单制度建设对加快自身从管理型向服务型的职能转变、引导部门及工作人员树立服务意识、优化服务流程、提高公共服务质量改善政府形象都有着良好的促进作用；对企业、群众来讲，作为最直接的受益者，证明清单制度建设为他们释了重负，解了难题，激发了活力，使他们提升了对政府的满意度，树立了致力于社会经济建设的信心。

二、焦作市证明清单制度建设的实践历程

焦作市的证明清单制度建设起始于2016年6月，经过持续6个月对各部门无谓证明和盖章环节的第一次集中清理，在积累实践经验的基础上，逐步研究探索，厘清了证明清单制度建设的工作思路。

（一）勇于突破桎梏，先行探索积累

为贯彻落实《国务院办公厅关于简化优化公共服务流程方便基层群众办事创业的通知》中关于“坚决砍掉各类无谓的证明和繁琐的手续”的要求，2016年6月，焦作市印发《关于清理规范政府部门各类证明和盖章环节的通知》，全面启动了各类证明和盖章环节的清理规范工作，除将各部门在面向公民、法人和其他组织环节要求提交的各类证明和盖章环节纳入清理范围外，同时也将金融保险、公共交通、水电气等公共企事业单位以及其他涉及民生的部门纳入范围进行了一并清理。2016年11月，焦作市印发《关于取消政府部门各类不必要证明和盖章环节的决定》，砍掉了第一批不必要证明共32类43项。过去相关部门要求开具的公民身份信息证明、户籍信息证明、无违法犯罪记录证明、安置房证明等一大批无谓证明被彻底取消。此次证明清理规范工作，为证明清单制度建设积累了一定经验，初步确立了证明清理的审核标准，建立了相关工作协调机制，形成了决定取消的不必要证明清单并予以公布。但其中也存在着许多不足之处，比如：审核标准过于宽松，且不够明确；工作协调机制运行不顺畅，部门间沟通存在障碍；清单编制缺乏明确标准；证明清单事项要素不齐；清单类型单一，只编制了取消清单，没有保留清单；等等。

（二）强化顶层设计，明确工作思路

证明清单制度建设是一项新生事物，如何理顺建设中各环节的关系，确保真正取得实效，在全国没有明确的标准可以参考。为顺利推进工作开展，焦作市领导高度重视，将强化顶层设计作为证明清单制度建设的重要“先手棋”，从相关部门抽调业务精干人员，组成专题工作组，大量搜集并学习全国各省市地区证明清单制度建设方面的先进经验材料，组织人员赴各地开展调研，结合本地实际，研究讨论科学可行的建设方案，最终确立了清单制度建设各环节的标准和方法，厘清了工作思路。同时，为加强组织领导，确保各项工作落实到位，市委常委、常务副市长主持召开了焦作市证明清单建设工作动员会议，对市、县两级政府部门和单位证明清单建设工作进行了详细安排和部署，同时印发了《焦作市人民政府办公室关于全面清理规范各类证明的通知》，进一步明确了工作目标、工作范围和工作原则，细化了市编办、法制办以及各级政府各部门、单位的责任分工，对证明清单建设的梳理、清理、审核、编制、确认、公布以及动态管理等环节的工作开展作了具体要求。

（三）深入调查摸底，全面梳理事项

为摸清证明底数，做好事项梳理，焦作市采用了“上下双向”和“纵横交叉”的工作方式。“上下双向”开展调查摸底。一方面要求各部门、单位积极排查梳理本部门、单位的证明事项清单，按照拟定好的表格和固定的申报元素，主动进行申报；另一方面组织人员深入县、乡、村基层单位进行实地调查，通过查看用印登记、座谈了解、征求意见等方式，听取乡、村一线干部和群众的意见，全面摸清各级政府部门、单位在服务企业、群众办事创业过程中要求申请人提供的各类证明事项底数。“纵横交叉”做好事项梳理。一方面做好与其他兄弟市、同级各部门、各县（市）区之间的横向比对，对申报的证明事项明显少于同级部门的，及时与单位做好沟通询问，查漏补缺；另一方面做好市、县（市）区、乡（镇、办事处）、村（社区）四级的纵向比对，结合前期实地调查摸排的底数，多方印证各单位申报的各类证明事项是否全面彻底。通过纵横双向交叉比对，确保证明事项得到全面梳理。

（四）把好审核关口，推进清单编制

在证明清单的审核标准上，把握六项原则：无法律、法规、规章和省以上政策文件依据的坚决取消，能凭有效证件办理的坚决取消，能通过部门调查（函询）或信息共享方式办理的坚决取消，核实有关情况的责任在部门的坚决取消，基层无权查证、无法核实的坚决取消，能通过个人承诺、签字声明或提交协议办理的坚决取消。此外，坚持合法、合理并重原则，对实际工作开展中确实需要的，取消后不利于企业群众办事的，进行专题讨论研究，确需保留的予以保留。在审核内容上，除了对证明事项进行审核，还按照既定的标准，对证明的名称、设定依据、索取单位、开具单位、用途等事项要素，进行严格规范和核对审查。在审核方式上，实行三级审核制，由索取证明单位首先进行自查，确保无误后交由证明事项审核组进行复查，最后由审核组协同法制办再次进行会审，最终反馈给索取证明单位进行确认。

（五）广泛征求意见，接受社会监督

对经各单位确认的证明事项进行汇总，按照统一的编码、格式和要素，编制出拟保留的证明清单和拟取消的证明清单，邀请市人大代表、政协委员以及企业代表等，通过座谈、问卷调查（发放征求意见表）、公布意见反馈邮箱和电话等方式，广泛听取社会各界的意见建议，提高证明清单的公信力。焦作市目前已初步拟定了市直部门拟保留的证明清单，涉及证明事项113项，市直部门拟取消的证明清单，涉及证明事项106项；各县（市）区拟保留的证明清单，涉及证明事项69～205项（均值153项），各县（市）区拟取消的证明清单，涉及证明事项18~144项（均值75项）。在征求意见并修改后，将统一对社会公布，同时对清单实行动态管理，没有列入清单的证明，不得再要求企业和群众在办事创业过程中提供，切实减轻企业和群众负担。因特殊工作需要，确需增加证明材料的，需履行必要的审核论证程序后方可列入清单。对随意让申请人提供各类证明的问题严肃处理，切实维护证明清单的严肃性。

（六）紧密结合实际，抓好配套建设

证明清单制度建设不是孤立的体系，它与许多体制机制建设有着相互依存、相互促进的密切联系。焦作市以部级行政审批服务标准化试点市创建为契机，大力抓好证明清单制度配套体系标准化建设，以促进证明清单制度的不断完善。扩大证明事项外延。在市、县两级部门、单位证明清理规范的基础上，焦作市进一步纵向延伸，开展了乡（镇、办事处）、村（社区）两级便民服务事项清理规范工作；进一步横向扩展，开展了各部门、单位依申请行政权力事项申报材料清理规范工作。大力推进互联网+政务服务。该市着力加快建设覆盖全市、标准统一的互联网政务服务平台，进一步完善政府部门之间数据共享机制，推动公共数据资源在不同部门以及上下级政府之间共享，开展证明事项相关信息的网上验证核对，真正做到凡是能通过网络核验的信息，不得要求其他单位重复提供，凡是能通过网络共享复用的材料，不得要求企业和群众重复提交，坚决避免重复材料和循环证明。建立健全监督机制。该市要求各县（市）区、市政府各部门和单位将证明清单管理工作纳入督查范围，通过随机抽查、定期检查、卷宗评查等方式，对工作开展情况进行监督检查。市政府根据工作进展情况，适时开展专项督查。同时建立健全申请人评议制度、公众监督投诉机制，畅通互联网、举报电话等投诉渠道，完善举报受理、处理和反馈制度，主动接受社会监督。

三、取得的初步成效及存在的问题

（一）取得的初步成效

1.证明事项得到大幅度精简。例如办理低收入职工家庭住房公积金贷款贴息所需提供的困难职工家庭认定证明，为返乡农民工提供就业创业培训所需提供的返乡农民工外出务工证明等一大批证明事项，从方便群众办事的角度考虑都予以了取消。企业、群众办事难、办证难的情况得到了极大缓解。2.行政服务流程得到进一步优化。有关证明事项的取消倒逼相关部门改善工作流程，促使部门对自身工作进行重新思考、审视，从利企便民的角度出发，进一步优化内部管理和业务工作程序，提高服务效率。3.行政行为得到进一步规范。证明清单的梳理、编制，需要相关部门对要求提供的每一项证明事项，按照严格标准进行合法化、合理化审核，促使相关部门及工作人员进一步强化了法治思维，推动法治政府建设更加深入。

（二）存在的问题

1.只从索取证明单位的角度，对要求提供的证明事项进行了规定，缺少证明开具单位方面的统筹考虑。在清单编制中，存在一个证明事项对应的证明开具单位有多个的情况，但实际中每个证明开具单位开具证明的适用条件可能不同，此外证明开具单位的多头现象也容易引起各单位之间的相互推诿扯皮，不利于企业群众办事。2.依然以权力归属为出发点进行证明清单制度建设，实质上潜在地强化了有关部门的权力意识。焦作市目前的证明清单制度，无法完全避免因权力滥用产生的一系列问题，在实际中可能存在有关部门个别工作人员利用手中的权力私设门槛、权力寻租等情况发生，不利于政府部门服务型理念的形成。3.单向的证明清单编制，不利于部门间沟通协调和信息互通共享机制的构建。单单依靠互联网+政务服务平台硬件建设，无法树立部门间主动加强信息共享和沟通合作的意识，不能从根本上解决部门间存在的信息梗阻问题。

四、建立正负“双面”证明清单制度的设想与思路

要解决上述问题，证明清单制度的建设必须统筹考虑索取证明单位和证明开具单位，要以权力为出发点和以服务为出发点并重，要变单向的证明清单编制为双向的证明清单编制。如前文所述，证明清单可视作权责清单和公共服务清单范畴内的一部分，这意味着证明清单也同时具备了权力属性和服务属性，证明清单制度的建设也相应地可以采取“一体两面”的方式，将正面清单和负面清单相结合，形成正负“双面”的证明清单制度模式。为此，本文提出了建立正负“双面”证明清单制度的设想：以当前的正面证明清单制度为基础，从证明开具单位的角度，列出各单位按照相关法律法规规定，禁止开具的有关证明事项，进一步梳理、编制出负面证明清单，与正面证明清单一起对社会公布。对于正面证明清单中列出、或者本地以外相关部门按规定要求开具的相关证明，在本单位负面证明清单以外的，证明开具单位不得以任何理由拒绝。

（一）“双面”证明清单制度的理论依据

1.正面证明清单———有限政府理论有限政府理论是正面证明清单制度的理论依据。有限政府理论认为，法治政府的权力应当是有限的，且需要遵循几个规则：一是政府与市场二分，二者各司其职，尤以政府不能干涉市场为重；二是政府与社会组织二分，随着社会的发展，在很多方面社会有能力通过社会组织实现自治，政府不应过度干预；三是在某些事情中，政府、市场、社会组织都有能力处理，政府应当首先退出，只有后两者成本高于政府时政府才能介入。建立正面证明清单制度，就是要通过梳理需要提供的证明清单并进行公布，对索取证明单位的权力进行限制。2.负面证明清单———服务政府理论服务政府理论是负面证明清单制度的理论依据。服务政府理论认为，“服务型政府”既是与市场经济环境相适应的政府形态，也是当前所需要的行政管理模式，服务型政府的理论核心在于人本位的思想，政府的权力来自人民，政府的权力是人民权力的代表，其宗旨就是为人民服务，政府的职能就是最大限度地为人民谋取利益。建立负面清单制度，就是要通过梳理不能提供的证明清单并进行公布，充分发挥开具证明单位的服务属性的作用。

（二）“双面”证明清单制度的现实可行性

正面证明清单制度建设，经焦作市和其他各省市的实践检验，已经证明了其可行性。负面清单制度在我国最早源于外资引入的管理模式，由上海自贸区率先实行，经过几年来的探索建立和不断完善，取得了巨大成效，后被逐步引入到教育、医疗以及政府权责清单制度建设等各个领域。近年来在建立证明清单制度方面，也出现了对负面清单的初步探索，如上海市普陀区曹杨街道为社区列出了12项不能开具的负面证明清单，青岛市为城市社区列出了不能开具的21项负面证明清单。这些负面证明清单一方面为社区减了负，另一方面也为群众开具证明提供了指导，极大地方便了办事群众。同时也说明，负面证明清单制度建设在实践中具备着较强的可行性。

（三）“双面”证明清单制度建设应注意的问题

1.转变既有观念。一是由单向思维向辩证思维转变，建设中充分考虑各环节、因素、主体之间的相互联系和影响，理顺关系；二是由权本位思想向人本位思想转变，牢固树立政府工作人员为民用权的思想；三是由固守意识向创新意识转变，双面证明清单制度建设没有现成标准可以参考，在推进过程中必定会遇到各种困难和问题，要有敢于突破的勇气和创新的意识，不断制定针对性措施，确保工作向前推进。2.明晰权力责任。正负“双面”的证明清单制度，与单一的正面证明清单制度相比，对相关部门的权责明晰有着更高的要求，证明索取单位和开具单位之间的权责也必须做到一一对应。要进一步加大证明事项所涉及的权责清单的建设力度，在当前的基础上作进一步的细化分解，做到清单中每一项证明事项的权力责任归属明确。3.完善相关法律。国家的各项法律、法规、规章和条例是正负证明清单编制的主要依据，要进一步加大各项规章制度的健全完善力度，尤其是对自由裁量权进行大力规范，使正负“双面”证明清单所列证明事项做到有法可依。4.强化监督问责。制度的推行需要以有效监督作为基本保障，“双面”证明清单制度建设细节多，难度大，推行过程中难免遇到各种阻力。要进一步建立健全证明清单制度建设监督机制，厘清各相关单位职责，强化责任追究，确保制度建设各项工作真正落到实处.

作者:杨晓亮 宋永明 单位:焦作市编办