新预算法实施条例下部门预算管理浅析

摘要：2020年《中华人民共和国预算法实施条例》（以下简称：实施条例）实施，实施条例是对政府预算及部门预算的约束和监督，强化公共财政资金使用的规范性，助力实现基本公共服务均等化的远景目标。本文首先从部门预算视角对实施条例的重大变化进行梳理分析，其次结合部门预算管理实务归纳出相关要点及难点，最后提出优化部门预算管理的思路。

关键词：预算法实施条例；部门预算管理；探讨

一、实施条例的一些重大变化

1.细化阐明预算收支范围，确保边界清晰

预算法对政府的收支行为做了严格控制，将一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算四本账全部纳入预算范围，但仅在总则中对第一本账一般公共预算进行表述及范围界定。新的实施条例则在第二章预算收支范围中大篇幅新增了后三本账的相关内容，明确界定了后三本账收支范围和涵盖内容。通观整个实施条例，其中又内涵了四本账之间腾转模式的衔接与调剂导向，无疑是与近几年的财政收支变化密切相关，同时也为未来的统筹安排留有余地。此外，实施条例也对政府性基金预算与相应专项债务偿付的优先顺序予以规范。

2.完善财政转移支付制度，推进区域协同

预算法相关条款对转移支付的设立目标、原则、预算编制、下达时限做出了纲领性规定，有效地减少了跑部钱进的现象，也有利于地方政府统筹安排预算。然而对转移支付的具体性规定未予明确，所以在实施条例出台之前，涉及专项转移支付的实务操作，仍以2015年度财政部修订的《中央对地方专项转移支付管理办法》（以下简称专项转移支付办法）为指引。实施条例的修订，表现在对转移支付的类别范围、提前下达比例、违规追责、专项转移支付定期评估和退出机制等方面做出了详细规定和完善。从宏观目标层面的区域协调发展和公共服务均等化，到中观管理层面财政转移支付的规范性和有效性，再到微观实务操作层面的转移支付预算编制、执行、绩效、监督路径，实施条例与预算法、专项转移支付办法建立深度关联，共同构筑起较为完善的财政转移支付制度体系。

3.规范地方政府债务管理，防范融资风险

预算法为规范地方政府债务管理，增加了允许地方政府举借债务的规定，同时从发债主体、用途、规模、风控机制等方面做出了限制性规定。新的实施条例除对预算法中的余额管理、债务规模、债务类别等概念定义和范围限定外，对一般债务与专项债务的区分、转贷债务的相关管理、债务管理权限和违规举债追责等方面提升了法律层级，坚持了从严控制地方政府债务的原则，着重关注偿债压力和防控化解债务风险，将地方政府举债融资引导到健康有序的轨道上。

二、实施条例下部门预算管理的要点及难点

1.部门预算管理流程

预算编制环节主要有两点变化值得重点关注：一是预算编制时间提前至6月份；二是项目支出实行项目库管理，建立健全项目入库评审机制和项目滚动管理机制。这就要求部门在预算编制时，对下一年度的规划目标落地、所需财政资金的统筹安排更前瞻、更全面，对项目的挖掘、研究、论证、评审、选取更审慎、更精细、更规范。在预算执行环节的变化也有两个方面：一是明确了政府财政部门与各部门单位各自的主要职责。对今后明晰事权和责任，理顺政府间财政关系具有决定性作用。二是将强化预算约束，按规使用资金，合理安排支出进度写入实施条例。相信随着绩效评价、预算公开的实施和完善，必然循着预算管理的流程链条寻根溯源，从而提升预算编制、预算执行的质量。在决算环节，则增加了对收支决算数据的真实性、准确性、完整性的原则要求。

2.部门预决算公开

2018年修订的预算法首次以法律形式对预算公开的主体、范围、时限等进行规定，并要求就政府债务、转移支付、政府采购、机关运行经费等社会关注重点进行了公开说明。新的实施条例增加了对转移支付、财政专户资金、基本支出与专项支出的细化规定。需要补充说明的是，预决算公开的具体内容要求、流程方式、细化程度等涉及实务工作的规定，主要以《关于进一步推进预算公开工作的意见》（中办发〔2016〕13号）和地方政府制定的政策文件为指导。限于地方各级政府机构改革的深化程度不同、部门及所属单位职能差异、项目支出标准体系建设不完善等诸多因素，导致各地各部门的预算公开内容横向对比性不高、纵向连贯性不强，亟待后续相关制度的配套完善。

3.部门预算绩效管理

较预算法而言，实施条例明确了绩效评价的定义，强调了绩效评价结果的落脚点，即绩效评价结果应当按照规定作为改进管理和编制以后年度预算的依据。该条内容的写入，贯通了绩效评价与结果应用之间的路径，强化了预算绩效评价结果的刚性约束力，在提高财政资金使用效益和优化财政资源配置发挥积极作用，也为后续完善问效追责机制确立了法律渊源。通过全面实施预算绩效管理，将绩效目标设定、绩效监控实施、绩效评价开展整个流程同步嵌入到预算编制、预算执行、决算的预算管理流程中，推动预算和绩效一体化融合，健全标准科学、程序规范、方法合理、结果可信的预算绩效管理体系，大力提升政府公信力和执行力。

4.转移支付管理

一是紧密围绕当前脱贫攻坚、全面建设小康社会的国家战略，明确一般性转移支付范围和专项转移支付定义，增强中央宏观调控能力，实现特定经济社会发展目标。二是规范县级以上各级政府建立健全专项转移支付定期评估和退出机制，着力解决部分项目设立和决策不够规范、项目实际执行与目标设定偏离、项目清理整合和调整退出不及时等问题。三是明确转移支付预计数提前下达比例，便于各级政府部门及时进行年度预算统筹安排，为资金到位以及项目执行精准护航。此外，实施条例中对各级政府提前下达预算的时间节点给予了留白，尽管有之前出台的专项转移支付办法作为补充，还是减弱了下一级政府部门在编制下一年度预算草案时的预期性和完整性。目前转移支付管理流程不精细不规范、部分项目透明度不高、相关信息传递不及时不对称、监督管理权被弱化等情形尚有存在，影响了部门对转移支付预算的管理水平。

三、优化部门预算管理的思路

1.健全预算法律法规政策体系

在国家宏观治理的战略框架内，发挥财政政策的导向功能，发挥市场在资源配置中的决定性作用，是财政政策制定并实施的出发点和落脚点。政府预算作为财政政策实施的重要手段，规范政府收支行为，统筹公共财政资源的协调使用、承担国家重大战略任务的财力保障。深化预算管理制度改革，加强对各级地方政府的预算宏观指导，需要建立健全现代财政体制，完善预算法律法规政策体系。

2.贯彻落实制衡机制

就预算管理职权而言，分权制衡监督是具体的制约模式。预决算的决策权属于人大及其常委会，预决算的编制权与预算执行权属于政府部门，预决算的监督权则涵盖了各级人大监督、政府监督、财政部门监督、审计部门监督、政府各部门监督和社会公众监督。其中全国人大、地方各级人大具有本级预算审查批准权，全国人大常委会、地方各级人大常委会具有本级预算执行监督权、预算调整和决算的审查批准权。如何强化相应权责，不因具体操作程序方式的不完善而被虚化弱化，需要分权制衡机制在全过程预算管理中得以贯彻和落实。

3.加强部门内部控制建设

部门内部控制建设是保障权、职、责规范高效运行的机制与手段。良好的部门预算管理依赖于良好的内部控制建设。部门应当提高对内部控制，以及预算收支业务管理的重要性认识，加强组织领导，落实主体责任，合理配置岗位与权责，明确权责运行规程，切实做好预算管理编制、执行、决算与评价等工作。同时，建立健全议事决策、岗位责任、沟通协调、内部审计等机制，确保内部管理生态系统的良性运行。

4.强化部门预算管理

一是保持内部预算管理人员的执业水准，及时更新学习国家、省、市、县各级预算相关政策，综合预决算公开、绩效管理、转移支付、政府采购、政府投资等规定，在实践工作中熟练运用并融会贯通。二是加强项目支出的全过程管理，侧重项目的编制环节和评价环节。其中编制环节重点关注项目立项，经过可行性研究、科学论证、专家评审、集体决策等程序方可纳入项目库管理；评价环节需要强化问题导向和结果应用，并与问效追责机制建立紧密关联。三是完善内部信息沟通和协调机制，提升部门预算管理能力与能效。随着预算绩效管理、内部控制、政府采购、政府购买服务深度嵌入预算管理流程，部门预算管理转变为一项部门全体人员参与、业务范围全面覆盖、管理全程跟踪的综合性事务，确保信息在部门内部、部门与外部之间及时传递和充分沟通尤为重要。在获取完整政策信息的基础上，有效开展部门协调合作，推动各项工作的科学决策、合理执行，保障部门正确高效履职。

四、结语

面对复杂多变的社会经济发展形势，财政政策及预算管理更需要富有前瞻性和针对性。预算法实施条例的修订，是完善国家治理体系、构建现代财税金融体制的重大立法成果，为推进治理能力现代化奠定法治基石，有助于发挥财政政策间的关联协同，对政府预算以及部门预算的精细化管理具有现实指导意义。

参考文献

1.马蔡琛.政府预算（第二版）.东北财经大学出版社，2018.

2.刘彦博.中国部门预算改革研究.财政部财政科学研究所，2010.

3.王银梅，楚雪娇，张亚琼.分权制衡机制与政府预算约束.宏观经济研究，2013（7）.

作者:殷海琴 单位:海宁市价格监测中心