新型城镇化发展财政政策国际比较探析

[摘要]在“双循环”新发展格局下，提高新型城镇化发展质量、提升人们的生活水平已成为当下我国城镇化发展的重中之重。通过研究我国与发达国家的城镇化发展进程，比较性地分析发达国家在城镇化建设中采取的财政政策措施及其所产生的政策效果，提出促进我国新型城镇化建设的建议，社保制度福利应更加倾斜于乡村，大力促进农村经济发展，制定优惠政策促进小城镇发展。

[关键词]新型城镇化；财政政策；乡村振兴；城乡融合；特色小镇

一、城镇化发展进程的国际比较

走中国特色的城镇化发展道路就要推进新型城镇化建设，了解我国的城镇化发展历程并把握现阶段我国财政政策和新型城镇化的配套现状十分必要，有助于提出适合我国国情有针对性的财政政策建议。

（一）我国城镇化发展起步较晚

我国的城镇化发展的起步较晚，从1978年实施改革开放以来，我国的城镇化才随着工业和经济的发展逐步快速发展起来。1978年以前我国的城市人口占总人口比重一直在20%以下，而英国、美国、日本三国的城市人口占比稳定在60%以上。1978年我国城镇化率为17.9%，而同一时间的美国、英国、日本城镇化率都在70%以上，世界平均城镇化水平也达到38.5%。1978年我国实施改革开放，国家积极开展经济建设，1978年以后我国的城镇化速度随着国家经济和工业的发展明显提升。2012年我国城镇化率为51.8%，与世界城镇化的平均水平52.5%基本达到一致（如图1所示）。可以看出我国城镇化的发展虽然起点晚，由于经济的快速发展，城镇化建设发展速度加快。应在保持我国城镇化发展进程的同时促进我国城镇化又好又快地适应新时期发展要求，提升民众的生活水平。数据来源：世界银行数据库。

（二）我国已经进入新型城镇化发展阶段

目前，关于城镇化发展阶段广泛被认可的划分标准是：当城镇化率小于30%时，说明城镇化发展处于初步阶段；当城镇化率在30%到50%之间时，城镇化发展正在处于向基本实现迈进的阶段；当城镇化率处于50%到70%之间的水平，认为城镇化发展处于从基本实现到完成城镇化过渡的阶段；而当城镇化率大于70%时，则认为该阶段城镇化已经处于自我完善和发展的阶段。[1]按照这个划分标准将中国、英国、美国、日本四个国家的城镇化发展阶段可大致划分如下：由表1可知，城镇化率由30%发展到50%的过程中，我国只用了短短不到10年时间，我国在2011年城镇化率首次超过了50%，城镇常住人口超过农村常住人口，比英国、美国、日本三个国家历时都要短，平均每年城镇化率以将近3%的速度增加。而2019年我国的城镇化率已经达到60.9%，从2011年的50%到超过60%用了不到10年时间，按照目前的发展速度也快于其他三个国家。城镇化的快速增长不仅意味着我国经济实力和政府政策落实能力的提高，由于城市的过度扩张可能导致的资源环境问题以及人口福利水平等因素也开始出现。[2]考虑到传统城镇化发展带来的资源和环境问题以及我国对于经济发展质量的要求，我国开始重视城镇化发展的质量，不再单一地将常住人口所占比重代表的城镇化率作为衡量城镇化发展水平的唯一指标。2012年“十八大”提出新型城镇化建设，在接下来的中央经济工作会议中也正式提出了走新型城镇化发展道路。我国的新型城镇化道路是在城镇化由基本实现向完成的过渡阶段时期提出来的，也是在充分考虑到我国实际国情和其他国家发展城镇化所遇到的挑战的基础上提出来的，应该按照新型城镇化建设的要求走好我国城镇化从基本实现到完成的过渡阶段时期的道路。

二、发达国家城镇化发展的财政政策比较分析

（一）发达国家完善社保制度的政策比较

完善的社会保障体系是促进社会公平、保障国家经济发展的重要基础。发达国家在城市化发展过程中一直积极探索和建立国家的社会保障制度以提高人民的生活质量，从而更好地促进城市化发展。[3]英国作为“城市化故乡”，根据城市化发展过程中出现的福利问题积极探索改进的方法。在农村社会保障方面，英国设立农场主养老保险制度，并以“农业社会互助金”的模式实现了农村人口社保。英国政府还根据贝弗里奇报告了社会保险白皮书，逐步建立起了完整的社保体系。美国政府针对在城市化进程中由于人口数量在城市的集聚而产生的住房困难问题，提出了一系列的住房保障措施[4]。政府颁布了多项法律法规和补贴政策以确保民众尤其是贫困人口的住房问题，让农村人口与城市人口的社会保障待遇相同，从而促进社会的稳定与发展。而二战结束后的日本同样面临着由于“高发展、低福利”导致的人民生活水平低下和城乡两极分化严重的问题，为了提高人民的福利水平、保障农民基本生存权，日本提出“全民皆保险”的口号，由中央政府、县、町政府共同出资来健全社保体系。并在1985年的《国民年金法》提出让国民年金成为共同的基础养老保险，扩大了社会保障的主体，逐步实现了城乡一体化的社保体系。

（二）发达国家促进乡村发展的财政政策比较

乡村发展是城镇化过程中的一个重要环节，良好的乡村发展条件不仅有利于缩小城镇化发展中的城乡差距问题，也意味着城镇化发展实现了高质量的发展水平。英国城镇化初期忽视了乡村的重要性，由工业革命作为起点城市的快速发展而农村的经济发展停滞不前，城乡差距不断扩大，随着城镇化的进一步推进，英国政府开始重视乡村的地位，英国政府自19世纪末开始积极实施财政政策发展乡村，1909年颁布《住宅城镇规划条例》是世界上第一部关于城乡规划的法律。促进乡村发展的政策有效地解决了之前以城市扩张为主的城镇化发展给乡村带来的不利影响。[5]美国高度发达的工业化是建立在大力发展农业生产基础上的，美国政府在城镇化发展过程中一直坚持农业与工业发展并重的原则，使得乡村和城市在城镇化进程中协调发展。日本为了应对城镇化发展初期出现的城乡差距过大的问题，提出一系列保护乡村、促进乡村发展的措施，实现了乡村在城镇化进程中有特色的发展。

（三）发达国家发展小城镇的财政政策比较

在城镇化进程中，中小城市尤其是小城镇在人口、环境等资源方面介于大城市和乡村之间，因此小城镇可以引导乡村发展并调节大城市的扩张。英国政府将城镇化发展的规划立法，重视小城镇对劳动力的牵引作用和对工业的促进作用，形成了中心城市、小城镇、乡村交相辉映的发展格局。美国政府在城镇化发展的初期就开始重视小城镇的发展，以大城市为依托，利用了大城市的辐射功能带动美国小城镇的发展，并由联邦政府、地方政府以及开发商共同承担小城镇的开发建设费用，逐步确立了大都市、小城镇、乡村互相促进的发展格局。[6]日本自20世纪50年代以来由于大都市圈的过度扩张，大都市的发展与其他地区发展极度不平衡，为了提升城镇化发展质量，日本政府运用资金大力扶持落后地区、小城镇的发展，实现了均衡的城镇化发展。

三、我国新型城镇化建设的建议

新型城镇化是促进国内大循环的重要引擎，当前财税政策仍然存在需要改进的空间以促进新型城镇化进一步发展。[7]对比分析英国、美国、日本在完善和促进社保、乡村和小城镇发展过程中的政策手段，可以为我国发展新型城镇化提供借鉴。

（一）社保制度福利应更加倾斜于乡村

社保是保障人们生活质量的“兜底线”，社保制度能在一定程度上反映人民的生活福利水平。在以人为本的新型城镇化建设过程中，更加强调人们的生活质量和福利水平。我国的社保制度虽然在不断改革与完善，但当前的社会保障机制仍然不能满足新型城镇化下公众对于福利水平的要求。一方面，当前户籍所附着的福利制度使得我国的城镇人口与农村人口享受的社会保障待遇不同，城镇人口拥有更多的医疗、教育等方面的保障，而作为需要更多扶持和保障的农民反而享受更少的社会福利，当前农村的社保制度不符合新型城镇化下对于人们生活福利水平的要求。[8]另一方面，现阶段下，对于流动人口尤其是农民工，由于他们的就业地点、生活居所的不稳定性，以及这些人口自身对参与社保的积极性不够，使得他们的生活得不到有效的保障。对比发达国家在城镇化进程中完善社会保障制度的措施，我国的社保制度应该更倾向于农村，现阶段我国城镇的社保制度比乡村社保制度更加完善，城镇人员享受更多的福利，相反生活水平并不高的农民的社保覆盖面很小，这不利于城乡的融合发展，因此财政资金要促进城乡社保的均等化，扩大财政资金对农村的社会保障力度，给予农民更多的优惠和便利。我国的社保制度还应进一步扩大社保的覆盖面，让全民都享受到更好的社会福利。政府应该积极探寻改善社保机制的方法，通过鼓励商业保险在社会保障方面的参与，来补充、完善现有的社保机制存在的不足；通过降低社保费率来降低企业的成本，从而激发企业吸纳更多就业的能力，增加社会就业。

（二）大力促进农村经济发展

新型城镇化发展不仅是城市的发展是城市与乡村之间的统筹、协调发展。在小农经济时期，自给自足的经济特点使得乡村自身可以提供人们生存发展所需要的环境和条件，而随着社会分工的出现和经济的进一步发展，城市的规模化效益更适合现代经济发展的需要。[9]因此很多地方走上了以农养工的道路，即牺牲农业和乡村的发展来促进工业和城市的发展。但是这样的发展道路并不符合新型城镇化建设对于乡村和城市融合发展的要求，新型城镇化是既要保证城市高质量的发展，又要有针对性地扶持乡村、振兴乡村的发展道路，是让乡村和城市都实现有特色、高质量发展的模式。我国农村地区一直以来都属于欠发达地区，农村经济落后于城镇经济，虽然我国已经全面取消农业税来减轻农民负担以及农村经济的成本，但是要想发展乡村经济，财政政策不能止于减轻农民的成本问题上，更要大力扶持农村经济的发展。因地制宜帮助农村发展农产品加工业、建立厂房来增加乡村就业，增加农民收入来源；通过财政支出的方式引入先进技术改善农业装备条件，发展现代化农业；帮助并鼓励发展创新型的农业经济发展模式，开展合作化、规范化的农业发展和经营模式，真正实现乡村振兴。同时，由于市场在自发条件下资本会选择短期内有较大回报的投资项目，因此各基金政府要适当引导社会资本投向农业。

（三）制定优惠政策促进小城镇发展

不同于大城市可以利用一系列配套资源走规模化、集约化发展模式，也不同于乡村较为单一的发展模式，小城镇可以作为二者的中间体起到调节和过渡的作用。对城市发展而言，小城镇建设可以避免大城市的过度扩张，吸收城市人口从而减轻大城市的人口压力，缓解大城市的环境污染。与此同时，也可以吸引大城市的部分企业在小城镇落地刺激小城镇经济的发展。对于乡村而言，小城镇的基本公共服务条件优于乡村，其二、三产业的发展也具有一定规模，在地理条件上比大城市更接近乡村，因此小城镇可以吸收农村的剩余劳动力、促进非农人口的转移，为乡村的发展提供资源，带动农村经济的发展并实现农业现代化。发展小城镇是调节大城市和乡村发展的重要措施，经济高质量发展的前提下，我国新型城镇化发展的主要战场将转向中小城市和重点小城镇。小城镇在空间上是统筹城乡发展的重要载体，也是连接城市和乡村的重要枢纽，是处于“城之尾，乡之首”的桥梁，可以避免我国城镇化发展趋向两极化。因此发展新型城镇化需要重视小城镇的作用，政府应该加大资金投入力度并以各种政策性优惠方式刺激小城镇的发展，让小城镇的发展有一定的资金保障，同时，也应该进一步完善小城镇的基础设施建设，积极开展公路建设项目让小城镇的交通条件不成为制约其发展的瓶颈。加强市政基础建设和公共服务建设，鼓励优质的教育机构和医疗机构在小城镇设立分支机构。与此同时，我国小城镇也要探索特色发展路径，与本地的文化、地理条件等结合起来，因地制宜打造特色小镇，发展有差异性、独特性的工业园区和产业基地，让小城镇成为新型城镇化建设中一抹亮丽的色彩。

作者:张小锋 杨淑敏 单位:哈尔滨商业大学财政与公共管理学院