高质量发展的现代税收制度构建

摘要：税收制度作为宏观调控的重要安排，在统筹疫情应对和中长期体制改革中影响深远。围绕优化税制结构，完善直接税制度，健全地方税体系，提高税收征管水平，深度参与国际税收协调，加快构建现代税收制度，对推动适应新形势要求的经济高质量发展具有重要作用。

关键词：现代税收制度；宏观调控；高质量发展

肺炎疫情给我国经济社会发展带来了巨大风险挑战，在疫情防控常态化条件下，如何有效推动经济高质量发展，是我国今后一段时期面临的重大问题。税收是宏观经济调控的重要手段，税收制度在疫情应对和制度建设中发挥着重要作用。因此，深入分析我国现行税制的基本情况和存在的不足，探索构建现代税收制度的路径，对推动新形势下经济高质量发展具有重要现实意义。

一、我国现行税制的基本特点

我国现行税制是以间接税为主的复合税制，具有以下基本特点:一是间接税是税收的主要来源。从税制结构看，我国现行税收制度共包含18个税种，分为直接税和间接税，其中企业所得税、个人所得税、房产税、车船税和船舶吨税属于直接税，增值税、消费税等其他13个税种属于间接税。以2019年的数据看，我国直接税收入占比为33.8%，间接税收入占比为66.2%，直接税与间接税收入的比重约为1∶2。二是企业是税收的主要缴纳者。从纳税主体看，以间接税为主要收入来源的税制决定了我国企业虽然不是大部分税费的负担者，却是实际的缴纳者。目前，我国直接面向个人征收的税种只有个人所得税和车辆购置税，2019年上述两项税收在全部税收收入当中所占的比重不足10%，企业端纳税总额在全部税收收入中的占比超过90%。三是央地共享税是地方财力的主要支撑。从收入归属看，按照我国现行的税种划分方式，分为中央税、央地共享税和地方税。中央税包括消费税、车辆购置税、关税和船舶吨税等4个税种，央地共享税包括增值税、企业所得税和个人所得税，其他税种为地方税。2019年，央地共享税收入中地方收入部分占全部地方税收收入的66.2%。四是征税对象存在一定重复。从税种品类看，针对土地征收的税种涉及有耕地占用税、城镇土地使用税、土地增值税、契税等4项，其中耕地占用税、城镇土地使用税都是对使用土地资源征税，与资源税以及政府性基金中的国有土地使用权出让的征收有类似之处。党的对我国税制改革作出了重要部署。截至目前，包括增值税、消费税、个人所得税、房地产税、资源税和环境保护税在内的六大税种改革取得了关键性进展。但总体来看，我国现行税制下的税负分布还存在一定的失衡，税负向企业端集中、征收向生产和流通环节集中、收入向央地共享税种集中、地方税向土地资源集中等。这种失衡将对我国经济的高质量发展形成掣肘。

二、现行税制对推动经济高质量发展的制约

（一）对微观主体活力激发不足企业是国民经济发展的基础，是推动经济高质量发展的主体，其中民营和小微企业作用不容忽视，他们贡献了60%以上的GDP、50%以上的税收以及80%以上的就业（1）。疫情冲击下，一些企业停工停产，民营和小微企业由于抗风险能力相对较弱，出现亏损倒闭现象。疫情期间党中央、国务院出台了多项税收减免政策，一定程度上缓解了困难企业压力。但以间接税为主的税制决定了我国企业仍是税收的主要缴纳者，企业税负感较重，2019年，我国企业端纳税总额在全部税收收入中的占比超过90%，而OECD国家仅为55%，美国联邦政府税收收入中企业缴纳部分占比不足20%（2），这不利于微观主体市场信心恢复和活力激发。

（二）对技术创新研发支持不足创新是牵动经济社会发展的“牛鼻子”，是推动经济高质量发展的动力。当前，以大数据、云计算、物联网、人工智能为代表的新一轮科技革命正在加速发展，这些新技术在疫情防控常态化条件下有了更为多元丰富的应用场景，新兴产业以及与新技术融合下的传统产业具有了强大的成长潜力。目前，我国支持科技创新的税收政策主要以企业所得税优惠为主，但部分政策认定标准较高，中小企业政策可行性较弱，对人力资本的激励以及对早期风险投资和后期成果转化的支持力度也还有待进一步加强。同时，高线技术企业产品附加值高，可抵扣进项少，增值税负担相对较高。

（三）对居民收入分配调节不足收入分配是民生之源，收入分配公平是社会稳定之基。收入差距过大在短期内会抑制消费需求，出现产能过剩、产品滞销；中长期则会造成社会不稳定并影响经济增长。从此次疫情看，疫情对经济的冲击是非对称的，众所周知，以间接税为主的税制呈现较强的累退性，中低收入群体相对于高收入群体反而承担了更高的税负。同时，直接税的累进性较弱。譬如，个人所得税主要对劳务所得征税，且主要面向工薪阶层。2018年，工资薪金、个体工商户生产、经营和劳务报酬所得合计占个人所得税收入的77.5%；利息、股息、红利所得和财产转让所得税占比仅为19.3%（3）。现行税制对收入分配的调节作用不足，使得中低收入群体的就业和收入状况面临更多风险。

（四）对地方政府财力保障不足近年来，受经济下行压力和减税降费双重影响，全国财政收支呈现“紧平衡”，地方财政收支平衡压力明显加大。叠加疫情影响，地方财政收入回升缓慢，同时疫情防控、民生保障以及公共卫生等方面支出大幅增加，地方财力尤其是县区级基层政府财力严重不足，风险挑战加剧。但一方面，营改增后地方主体税种缺失，2019年地方独享税收入占全部税收收入的比重仅为约15%，地方财政收入主要依靠共享税收入分成和上级转移支付获得；另一方面，我国税收的立法权和管理权均集中于中央，地方政府难以因地制宜设计和管理税种，也在一定程度上影响了地方稳定财源的形成。

（五）对国际竞争协调应对不足随着肺炎疫情在全球蔓延，世界经济形势更加严峻复杂，贸易投资保护主义抬头，经贸摩擦持续升级，“逆全球化”思潮也不断加剧，各国纷纷出台多项减税措施，缓解本国企业困境，吸引产业链回流，中长期看将对国际分工和产业链布局产生重大影响。从我国现行税制看，制造业企业增值税税率仍然较高，涉土地税费较为繁杂，对高端人才的税收优惠较少，同时我国在国际税收分配的制度性话语权仍然较低，参与国际税收协调的能力不强，影响企业在国际市场中的竞争力。

三、构建推动经济高质量发展税收制度的建议

（一）完善涉企税制，强化创新导向1.进一步深化增值税改革实体经济是国民经济的根基，增值税改革必须始终坚持推动实体经济尤其是制造业高质量发展为本，着力减轻实体企业负担。从税率级次看，我国税率级次偏多，目前有13%、9%和6%三档增值税税率。而在167个实行增值税的国家和地区中，超过70%的国家和地区实行单一税率或一档基本税率配合一档低税率的增值税税率结构。税率级次偏多，不仅有悖税收中性原则，也会提高企业的税收遵从成本。从税率看，我国目前13%的基本税率低于德国（19%）、法国（20%）、荷兰（21%）等欧盟国家水平，但仍高于日本（8%）、韩国（10%）、越南（10%）、菲律宾（12%）等亚太地区国家。进一步深化增值税改革，一是推动增值税税率级次三档并两档，并降低基本税率；二是完善增值税抵扣链条，从制造业企业入手，逐步将企业贷款利息支出纳入增值税进项抵扣；三是加快建立健全增值税留抵退税制度，进一步放宽留抵退税条件，减少企业占压资金，充分释放市场活力。2.进一步完善企业所得税优惠政策我国目前关于企业所得税的优惠政策较多，但存在碎片化倾向和导向性不足等问题，应在规范清理现有优惠政策的基础上，构建引导新兴产业发展和鼓励技术创新的普惠性税收支持体系。一是加大对中小企业优惠力度，允许研发费用在一定标准内直接从应纳税所得额中扣除，并对应税收入不足抵免部分给予税收返还。进一步简化税收优惠认定程序，降低企业税收遵从成本。二是提高企业购置固定资产设备费用化的标准，并对智能制造、信息通信技术、医疗卫生等领域设备投资按投资额的一定比例抵免企业所得税。三是进一步提高居民企业转让技术所有权所得免征和减半征收企业所得税标准，在保护企业创新积极性的同时降低技术转让门槛。四是进一步提高高新技术企业科研人员工资和五险一金的税前加计扣除比例，建立健全科创企业人力资本税收激励机制。3.进一步简化税制设计土地、厂房等是实体企业资产的主要组成部分，也是企业的主要成本来源。进一步简化税制设计，一是统筹推进土地和房地产相关税种改革。取消城镇土地使用税和土地增值税，将房产税并入房地产税征收，统筹考虑房屋的开发建设、交易和持有环节税负，降低契税税率。二是取消城市维护建设税、教育费和地方教育附加等附加税。主要是考虑附加税依附于增值税和消费税两大税种，没有独立的征税对象，存在意义较低，且许多地方已经在权责范围内对附加税予以了减免。

（二）加快直接税改革，调节好收入分配1.完善个人所得税制度随着经济社会的不断发展，我国纳税人收入日益呈现多元化趋势，资本类所得在高净值人群为代表的纳税人收入中所占的比重呈现快速上升趋势。完善个人所得税制度，一是进一步扩大个人所得税综合征收范围，逐步将个体工商户经营所得、财产租赁所得、财产转让所得和偶然所得并入综合所得范畴；二是加大对资本所得的调节力度，公平居民收入分配；三是调低最高边际税率、拉开税率级次，建立专项附加扣除标准定期调整机制，并适时引入家庭申报制度，在吸引高素质人才的同时更好地释放消费潜力。2.稳妥推进房地产税立法收入分配差距主要表现为存量财富的差距，而房产是存量财富的主要体现。房地产税立法是一个新税种从无到有的过程，尤其在当前复工复产复业复市的关键期，房地产税法出台的时机选择尤为重要。稳妥推进房地产税立法，一是房产税立法应遵循以构建基本法律框架体系为主，在充分考虑社会承受能力的情况下，以大多数城镇居民可以享受免税或低税负起步，尽可能减小居民面临的增量税负压力；二是统筹研究理顺房地产开发建设、交易、持有环节的税费关系，在增加保有环节税负的同时，适当降低开发建设和交易环节税负。

（三）健全地方税体系，发挥好地方积极性1.完善共享税收入分成机制共享税是目前我国地方政府税收收入的主要来源，完善共享税收入分成机制有利于调动中央和地方两个积极性，也有利于在筹集财政收入的同时更好地推动地方政府职能转变。完善共享税收入分成机制，一是在增值税方面，在维持央地五五分成不变的基础上，将地方收入分配的依据由生产地原则逐步向消费地原则与均衡化原则相结合转化。即，综合考虑当地社会消费品总额占全国社会消费品的比例、人口、一般公共预算支出等因素，将增值税收入在地区间进行横向分配。一方面，较大程度缓解增值税收入与税源相背离的问题；另一方面，引导地方政府改善消费环境，减少投资冲动，并促进地区间均衡协调发展。二是在所得税方面，将目前的按照所得税税额分享调整为税率分享，并允许地方向中央备案后，在自享税率范围内调整税率。2.培育地方独享税税基培育地方独享税是健全地方税体系的重点，应坚持原则性和灵活性相结合，既要因地制宜，允许独享税种体现地方特色，又要防止形成税收洼地，导致地方政府间恶性竞争。一是改革消费税制度，逐步将在生产环节征收的消费税品目后移至批发或零售环节，并将相关收入划归地方。适当扩大消费税征收范围，允许地方向中央备案后，结合地方实际设立地方特色消费税税目。提高卷烟、鞭炮等有损环境与健康消费品的税率，对娱乐业等高消费行业以及打高尔夫球等高消费行为开征消费税。二是扩大资源税征收范围，将水、草、田、林、湖等自然资源纳入资源税征收范围。三是结合各地实际，逐步将房地产税培育成为地方主体税种之一。

（四）优化税收征管，更好适应创新发展要求1.优化数字经济税收征管互联网兴起以来，数字经济迅猛发展，疫情暴发后数字经济更是走向了经济社会发展的中心，深入影响微观主体生产生活的方方面面。优化数字经济税收征管，一是有序推进关于数字经济的税收征管。数字经济作为新兴动能，对其进行税务规范有一定必要性，但同时也应注重保护其发展的积极性。税收征管需要在“税制中性”和“税收公平”的前提下，加强对数字经济领域创新和发展的引导。二是加强数字化技术在税收征管方面的应用，准确识别纳税人身份和涉税行为。三是妥善划分税收管辖权。这既包括国家间税收管辖权，也包括中央和地方政府间的税收管辖权。应明确居民税收管辖权和来源地税收管辖权的认定标准，防范技术性避税等问题。2.提高信息化征税管税水平信息化时代，交易行为、数量、结算等方面都较之以往有了翻天覆地的变化，交易的多样性、便捷性和规模性都给税收征管带来了较大挑战，需要信息化征管来应对信息化经济。提高信息化征税管税水平，一是建立健全涉税信息数据系统，加强税源跟踪和部门间信息共享，解决信息不对称等问题。二是发挥信用在税收监管中的作用，简化税收优惠申报的同时，加大事中事后抽查力度，将失信者行为记入信用记录，对严重失信者实施联合惩戒。

（五）应对国际竞争，更好参与国际税收协调1.坚决反对恶性税收竞争恶性国际税收竞争会降低政府提供公共物品效率，并引发经济社会发展的不平衡和不可持续问题，需要世界各国相互合作予以坚决打击。坚决反对恶性税收竞争，一是高度关注国际税制改革动态，同时保持定力，坚持从我国实际国情出发完善税制、减轻税负，谨慎采取竞争性策略应对全球税收竞争。二是充分利用现有国际组织和平台，协调国际税收冲突，推进国际税收合作和税收联合监管。如，充分利用G20等多边平台，积极参与议题设置，协调各方立场，号召共同降低税收竞争程度，并联合打击实体经济转移行为，防止税基侵蚀。2.提升我国参与国际税收协调的制度性话语权国际税收协调实际上是对国家间利益分配的协调，只有掌握制度性话语权才能最大程度保障本国利益。建议以“一带一路”倡议为契机，深入参与国际税收协调，提升我国制度性话语权。一是充分利用“一带一路”税收征管合作机制平台，聚同化异、求同存异，加强各国（地区）税收征管能力、加快争端解决、提高税收准确性。二是进一步完善税收协定。对于此前已经签署税收协定的国家，应及时细化条款内容，并根据当前国际经济形势和“一带一路”合作前景及时修订不合时宜的条款内容；对于尚未签订税收协定的沿线国家，加快与其税收协定的谈签进度。

参考文献

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作者：闫少譞 单位：中国财政科学研究院