谈土地管理政策灵活体系构建

当下，我国社会主要矛盾发生变化，经济从高速增长阶段转向高质量发展阶段，土地管理体制、理念发生深刻变化。适应这些变化，在更高起点、更高层次、更高目标上推进管理制度改革，增强管理灵活性，对解决市场激励不足、要素流动不畅等问题，推进自然资源治理体系和治理能力现代化具有重要意义。深入学习领会党中央、国务院有关精神，加强和改善土地管理制度供给，构建更加灵活的管理政策体系，是摆在面前的重大课题和迫切任务。增强管理的灵活性，做好放活土地要素这篇大文章，根本出路在于深化“放管服”改革，在实践中彻底破解管理体制机制上的主要问题，创新管理方式和服务方式。

合理划分土地管理事权。赋予地方更多土地资源配置的自主权。一方面，以国务院下放用地审批权为契机，系统梳理、合理划分各级政府管理事权，强化省级以上政府的宏观事务管理；将面向基层、面向市场、量大面广，地方能够有效承接的土地资源配置具体事项逐步、逐级下放给地方。另一方面，支持地方政府合理划分管理事权，并建立政府管理权责清单制度，给予直接管理的市、县政府相应自主权。目前，浙江已率先出台《地方政府自然资源管理职责》，明确省、市、县、乡四级政府自然资源管理职责，值得借鉴。各地可通过合理划分各级政府管理事权，建立从中央到乡（镇）五级权责清晰、运转顺畅、充满活力的工作体系，发挥各级政府的积极性。同时，在落实上级文件要求过程中，按照原则性与灵活性相统一、顶层设计与先行先试相协调原则，统筹设计国土空间用途管制制度，系统改革计划管理、转用审批等相关制度。完善土地供应方式和政策，多主体多方式供应土地。一是系统改革供地政策。适应统一行使全民所有自然资源资产所有者职责、农村集体经营性建设用地入市改革要求，全面评估、总结现有供应政策实施效果、经验和存在问题，从完善产权制度入手，理清政府与市场关系，系统改革供应政策，进一步完善土地所有者主体的资产处置权。二是鼓励地方探索和创新供地方式。要鼓励地方大胆探索新的供地方式，并及时总结经验，将成熟的做法上升为国家的政策和法规。三是增强供地政策弹性。供地政策应与国家政策相协调，跟上产业政策变化步伐。有的供地方式是法定的，稳定性很强，要以多样化的方式来补充和调节，以保障发展对用地的需求。供地政策应能够根据形势发展和市场变化适时调整，要体现差别化管理的特点，并给地方结合实际，贯彻实施留有余地。要在坚守“三条控制线”、符合土地用途管制和国土空间规划前提下，给地方更多的自主权和自由度。

打破传统的管理方式，建立土地要素在城乡间、区域间合理流动的机制。一是加快建立城乡统一的建设用地市场制度体系。加快与农村集体经营性建设用地入市的国土空间规划、交易规则和相关标准制定，营造制度环境。二是建立健全区域空间利用协调机制。建议配合区域协调发展战略的实施，加快编制区域国土空间规划，统筹协调区域国土空间利用格局。加强区域土地利用政策的顶层设计和试点，探索建立补充耕地指标、建设用地指标在区域范围内流转，产业转移区域落地等相关制度，推动区域土地要素合理流动、高效利用和市场一体化发展。三是建立区域一体化发展的土地要素指标体系、地价体系、评价体系、统计体系和绩效考核体系。创新服务方式，寓管理于服务之中。要以一流的营商环境为牵引，持续优化政府服务。一是要将管理方式改革与服务方式改革紧密结合起来，寓管理于服务之中；二是要打破行政界限，开展部门联动；三是要建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行土地管理的制度与规则。

作者：张乃贵 单位：自然资源部咨询研究中心咨询委员