谈基础设施PPP项目风险管理

摘要：改革开放以来，我国基础设施建设加快，融资模式也得到创新，PPP模式是近年新兴的一种新型公私合作方式，在基础设施项目建设上得到了尝试应用，克服了传统融资的一些缺点，同时也伴随着许多风险，加强基础设施PPP项目的风险管理，对保障项目成功，降低风险，促进资金的优化配置具有重要作用。通过本文分析为当前的基础设施PPP项目风险管理提供一些参考和启示。

关键词：PPP；基础设施；特点；风险因素；风险管理

近年来，我国社会经济飞速发展，基础设施建设增多，PPP作为新型融资模式在基础设施建设中逐渐得到应用。但是，PPP模式克服传统融资缺陷的同时也带来很多风险，加上PPP在我国应用的不成熟，抵御风险能力较低，应加强PPP项目风险管理，提高风险防控能力，保障PPP项目的顺利实施。

1PPP模式的概念和特点

1.1PPP的概念

PPP是PublicPrivatePartnerships的首字母缩写，中文翻译为政府和社会资本合作，俗称公私合营，PPP没有固定的定义，十分宽泛，没有固定表述，不同的文献翻译PPP有不同的表述方式。广义上的PPP被定义为一种合作关系：联合国培训研究院给出的定义包含两方面内容，一是为了满足公共产品需求，公共和私人倡导者之间的各种合作关系；二是指公共部门和私人部门为了满足在公共产品的需要建立伙伴关系实施大型公共项目。美国PPP委员会将PPP解释为一种结合了外包和私有化的公共产品的提供方式，强调充分利用私人资源满足公共需要；欧盟委员会将PPP定义为公共部门和私人部门之间进行合作，提供那些传统上只由公共部门提供的公共服务和公共项目；加拿大PPP委员会强调PPP是公共部门和私人部门资源分配、风险共担、利益共享的一种合作经营关系。狭义上的PPP是一系列融资模式的总称，包含了BOT、TOT2、DBFO3等多种模式，国外的研究多偏向广义的PPP研究，国内研究多专注于狭义的PPP研究，本文的研究也一样。

1.2PPP模式的特点

PPP模式是一种区别于传统融资的新型融资模式，鼓励在政府主导下，民营资本、私营资本积极参与国家的公共基础设施建设，得到比单方面行动更加有利的效果。PPP模式引入了民间资本，有利于缓解政府部门资金短缺的问题，充分发挥民间资本的作用，也有利于政府部门提供技术手段和国家政策支持，实现双方的互利共赢。PPP模式下，政府和私人部门在市场的主导下平等协商、风险共担、互利共赢，政府为私人部门提供土地开发权限、税收优惠、“特许经营”等政策支持，调动民间资本的积极性，为私有部门提高积极性创造效益提供了便利；PPP模式下，政府部门和民间资本的融合，分项共担、效益共享，引入了竞争机制，有利于提高各方面效率，提高服务质量。公私合作，拓宽了融资渠道，将民间闲置资本运用了起来，改善了传统融资模式下资金规模小、融资周期长、管理效率低等缺陷，不仅促进公私双方的互利共赢，还有利于公共项目的建设效率，减少时间成本，提高投资回报，是当前社会应用较多的一种高效率的合作方法。

2PPP基本组织结构及在基础设施建设项目中的应用

2.1基本组织结构

PPP模式下，基础项目融资与传统相比有很大的不同。传统的基础项目融资，由政府进行项目的可行性分析、核定、审批，项目报批后，由专门的国有项目企业来进行融资，资金包括财政拨款和向金融机构贷款，待项目投入使用后，通过公众服务使用者支付的费用或税金来获得投资收益。PPP模式下，政府确立公共基础设施的项目，扮演投资经纪人的角色，通过竞争机制，吸引具备相应资金和技术的企业参与项目整个过程的建设，项目参与方会共同成立专门的SPV组织(SpecialPurposeVehicle，特殊目的实体)进行项目的融资、项目整个过程的建设并承担风险，政府会给SPV组织开发权，在一定年限内，SPV组织有该项目的经营管理权及通过提供公共服务获取收益的权利，期满后，经营管理权将移交政府，个别情况下，SPV组织拥有项目的产权。

2.2PPP在基础设施建设项目中的应用

PPP在西方发达国家应用较为成熟，但在我国，起步和应用都较晚，还处于探索应用阶段，应用范围较广。目前在交通运输建设、能源建设、教育和保健机构建设、安全设施建设等方面应用较广，公路、铁路、桥梁、港口、城市供水供电供气排污、监狱、法院等很多都有PPP模式的应用。根据项目区分理论，公共基础设施项目被分为三种：经营性、非经营性、准经营性基础设施，不同的基础设施类型，项目的性质、开发、建设、运用机制、投资主体、资金结构、资金运作方式、权益分配方法、风险承担原则等都有所不同。根据基础设施的存在形态，又可以将基础设施项目分为现有城市基础设施、扩改建现有基础设施、新建基础设施三大类，具体的建设经营权益分配和风险承担也是不同的。PPP模式下，一个完整的公共基础建设项目的实施基本可以分为4个阶段：前期决策、组件SPV、项目开发运营、项目移交终止。

3PPP项目风险因素

PPP模式下，关系复杂、项目风险的因素很多，加强项目的风险因素分析，有利于风险防控，提高收益。

3.1政治风险

PPP模式下，政治风险对基础设施建设项目的影响较大，政权的变更、战争、国际政治经济形势的变化、国家政策的变化、腐败、政府的不当干预、政府信用风险、征用、政府决策、审批延误等都可能会给项目带来风险。

3.2法律风险

法律法规不健全、法律监管不完善、法律变更、税收调整等，也会给PPP项目带来很多风险。

3.3经济风险

市场变幻莫测，对市场走向预测和评估不足、项目建设材料价格的大幅度变化、技术不足、建设项目发展方案制定的不科学、利率变化、通货膨胀、外汇、融资环境不好、融资成本过高、融资可能性低、市场需求变化、竞争等都会增加项目风险，降低企业经济效益，严重时甚至造成企业破产。

3.4运营管理风险

PPP项目实施过程中，运营管理上也存在很多风险，设计方案、技术不足、施工预算、施工质量风险、管理上决策失误、工程评估不达标、费用支付不及时、运营成本超支、残值、第三方不履行合同义务、人事危机等，也会造成风险的增加。

3.5社会风险和自然灾害风险

PPP项目在实施过程中，重大社会事件的发生、公众对社会的反对也可能会给项目带来风险。自然灾害也是PPP项目实施过程中的风险因素之一，气候条件重大变化、地质条件恶劣、环保评估、地震、泥石流、水旱灾害等，都可能给项目的实施带来很多风险。

4PPP项目风险防控

PPP项目克服了传统基础设施项目融资的一些缺陷，但同时面临的风险也增多了，加强项目的风险防控至关重要。

4.1加强项目的可行性研究

PPP项目要想降低风险，必须加强项目的可行性研究。应加强项目的社会、经济、环境等各方面因素的研究，包括宏观方面和微观方面的，比如区域的总体社会经济发展状况、行业的发展趋势，项目的综合市场、产品和服务的供求状况、原材料供应、技术条件、人力资源管理、地理地质条件等所有风险因素的调研和评估，分析项目的可行性及潜在风险，风险是否在可控范围内，并制定全面的风险防控预案，确保项目的顺利有序进行。完整、深入、科学、详实的可行性研究报告是项目能否进行的重要依据，是促进项目决策程序化、科学化、降低风险的有力武器，必须重视。

4.2加强项目风险识别和评价

PPP基础项目施工，应根据项目的类型、性质，选择合适的融资结构、融资方式，设计出各参与者应分担风险的比例，促进项目的实行。应根据项目的可行性报告，注意项目实施过程中政治、经济、社会、自然灾害等的风险识别，并对相关风险因素进行评价，根据相关风险因素的等级，和各方签订相应的担保合同、融资合同，将风险、责任严格划分，划定风险承担方式等，便于应对项目的各类风险，保障各方利益。

4.3采取一定措施规避项目风险

PPP项目的风险很多，加强项目可行性研究分析、项目风险识别、评价后，应采取一定的措施规避项目风险。如果在某项基础设施的建设中，发现项目风险重大，并且无法通过有效手段将风险控制在可承受范围内，应及时终止项目，及时止损。如果项目的风险能通过一定的方法进行预防、控制、减轻，应积极建立项目风险管理体系进行事前主动控制、事后减免，降低损失。有些风险是可以转移的，PPP基础项目进行中，应通过购买保险、采取担保的方式将一些风险进行转移。PPP项目是典型的公私合作模式，政府和私人部门共同承担风险，所以应通过合同条款明确双方的风险分担，化解风险等。

5结语

PPP模式是近年新兴的新型公私合作模式，在基础设施建设中逐渐得到应用，我国的PPP模式虽然应用较广，但应用程度不成熟，没有形成完善的应用路径和成熟的可借鉴经验。但是，PPP模式具有传统融资模式所没有的很多优点，未来必定具有广阔的应用前景。PPP应用不成熟，需要应对的风险也较高，本文从PPP模式的概念、内涵及特征出发，介绍了PPP模式在基础设施建设中的应用结构，分析了应用过程中的风险因素，简要探讨了风险规避的相关策略，希望为PPP模式下基础设施项目建设防控风险提供一些参考和启示。

参考文献

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作者：廖雪军 单位：中交二航局第二工程有限公司