谈行政诉权分层保障机制优化

引言

我国现行《宪法》虽未直接对诉权作出明确宣示，但2014年修改后的《行政诉讼法》已经在“总则”部分构建起行政诉权的基本保护框架，主要体现在该法开篇四条的规定上：第一条重申了“保护公民、法入和其他组织合法权益”的诉讼目的；第二条确认了公民、法入和其他组织的行政诉权；第三条规定了作为行政诉权核心内容的起诉权；第四条突出了人民法院对行政审判权的依法独立行使。可以说，上述规定奠定了新《行政诉讼法》作为“当事人行政诉权保障法”基本法的地位。如果说上述法律规定体现的还只是一种观念层面行政诉权的话，那么新《行政诉讼法》的实施无疑就是一种现实层面行政诉权的展示。“观念诉权”只有转化为“现实诉权”，对于诉权主体来说才真正具有价值。新《行政诉讼法》实施五年来，行政案件受案数量快速增长，为行政诉权保障提供了广阔舞台；“立案难、审理难、执行难”的问题得到了有效缓解，为行政诉权的实际拥有提供了有力佐证。与此同时，诉讼程序空转、裁判口惠而实不至、少数当事人频繁启动政府信息公开诉讼等现象涌现，暴露出当事人行政诉权保障和规范方面的不少问题。如何在加强行政诉权保障与必要规范之间取得平衡，是我国今后行政审判工作面临的重大考验之一。正是基于对行政诉权保障法落地实施的关切，笔者率先提出“行政诉权分层保障”的理论命题，主张以原告实际行使诉权的理性程度为标准，分别就诉权“理性行使”“精明行使”“不当行使”“恶意行使”设计出不同的机制加以保障和规制，引导我国公民养成理性维权、依法维权的习惯，进而促进法治社会的实现。

行政诉权理性行使的有效保障机制

党的报告提出了“培育自尊自信、理性平和、积极向上的社会心态”的社会建设任务，为行政诉权保障机制的优化提供了目标指引。行政诉权理性行使有效保障机制的优化可从如下三个方面展开：第一，科学把握立案登记和审查的关系。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》就公正司法明确提出了“有案必立、有诉必理”的要求。作为对该决定“变立案审查制为立案登记制”的首次贯彻，新《行政诉讼法》第51条规定了“登记立案”制度。受所处特殊环境和媒体过度宣传等多方面因素的影响，部分法院机械理解执行立案登记制的规定，甚至收到诉状材料不经审查径行立案。这种做法虽然使一审行政案件的受案数量在短时期内有了明显增加，但相伴而来的高裁定驳回起诉率却证明了一审受案数的“虚高”，既不利于当事人诉权的有效保障，更是对有限司法资源的浪费。为此，最高人民法院在《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》中明确提出，要正确理解立案登记制的精神实质，“既要防止过度审查，也要坚持必要审查”。鉴于新《行政诉讼法》第49条已经规定了起诉的基本条件，因而行政审判实践需要在《行诉解释》细化起诉诸要件规定的基础上作出相对宽容的解释。在“李波、张平诉山东省惠民县政府行政强制及行政赔偿案”中，最高人民法院就创设地运用“推定被告”方法，撤销了一、二审法院以起诉的被告不适格为由作出的驳回起诉裁定。这一创造性的裁判体现了最高人民法院对立案登记制内涵的科学把握，可谓“在保障起诉权与防止滥用诉权两方面”的精准平衡，其公正意识和正义立场应当为地方人民法院所接受。第二，诉讼类型选择法官释明义务机制。新《行政诉讼法》虽然没有直接明确行政诉讼的类型化，但《行诉解释》第68条通过对作为起诉条件之一的“有具体的诉讼请求”的详尽解释，部分地实现了行政诉讼的隐形类型化。来自行政诉讼类型精细化设计的德国经验表明，法院不可以因原告选择了一个不适当的诉讼种类而将该诉驳回。在“郭传欣诉巨野县政府、菏泽市政府案”中，最高人民法院认为，行政诉讼类型制度的意义在于对法院的诉讼行为进行规范，使法院能够根据不同的诉讼类型选择对当事人最适宜的救济方式和裁判方式。“设置诉讼类型的目的既然在于为公民权利的保护提供一种具体方式，那么选择一个适当的类型不应成为公民的任务甚至额外增加的负担。”在“王吉霞、黄贵兰诉河南省人民政府不履行法定职责案”中，最高人民法院对一审和二审法院以原告拒绝法官释明、诉讼请求不具体为由驳回起诉的做法并不认同，认为当事人诉讼请求的提出并不影响法院对请求的合并。在“张艳丽诉北京市人民政府不履行行政复议法定职责案”中，最高人民法院认为，在经过释明后原告坚持不作更改的情况下，人民法院可以根据原告诉求的实质性质，选择最为合适也能最大限度实现其诉讼目的的诉讼类型和判决方式。这种有利于当事人行政诉权有效保障的诉讼类型释明制度，应当成为各级人民法院行政审判的基本遵循。第三，灵活运用行政案件协调化解机制。行政纠纷的实质性化解具有三个内在标准：一是案件已经终结；二是当事人之间的矛盾真正地得以解决；三是行政机关和社会成员能够自动根据法院的裁判调整自身行为。各级人民法院在实质性化解行政争议的目标指引下，充分运用协调化解机制处理行政案件，改变了某些情况下判决结案“口惠而实不至”的窘况。2019年5月，上海市高级人民法院在上年度行政审判白皮书的同时，还首次了2018年行政争议实质性解决十大案例，实现了案件类型和调处手段的多元化。2019年6月，安徽省高级人民法院也对外了全省法院实质性化解行政争议十大典型案例。沪、皖两地新近的行政审判实践，代表了行政诉权理性行使有效保障的新动向，彰显了实质性化解行政争议目标指引下协调结案的中国智慧。

行政诉权精明行使的适度容忍机制

按照通行的诉讼法理，诉讼行为是组成诉讼程序的基本要素，是实现诉讼程序价值和目的的基本载体。司法机关主要还是根据法律规定对当事人诉讼行为是否成立、是否有效、是否合法、有无理由进行评价，并非通过当事人的外在行为进行诉讼心理层面的推断。从近年来行政审判实践中所谓的“职业打假人”“投诉专业户”“信息公开申请专业户”维权现象上看，有些是属于现有法律制度规定的模糊地带，有些是当事人采取的诉讼策略，有些则是传导社会压力的工具。这些举动固然增加了行政机关的工作量，甚至给行政机关和司法机关增添了麻烦，但其本身也具有社会监督、倒逼行政机关依法行政的“溢出”效应。除了完善法律规定、堵塞规范漏洞之外，人民法院可以通过诉讼风险交流机制和诉讼繁简分流机制予以积极应对。第一，诉讼风险交流机制。目前，对行政争议实质性化解理念的推行更多借助各种类型的府院良性互动机制。相比之下，法院与原告之间的常态深度交流机制尚未确立。从诉讼风险防范和管控出发，应当建立法院与原告之间的互动交流机制，与府院互动相向而行。特别是在当事人精明行使行政诉权可能造成诸多消极影响时，应当通过法院与原告之间的深度沟通交流加以规避。以安徽省高级人民法院对外的实质性化解行政争议十大案例之首的“葛某某诉安徽省人民政府行政复议案”为例，原告因与征收实施单位无法就补偿安置达成协议，已经针对土地征收过程中的项目选址意见书、立项复函、公告等多个行为提起了十余起行政诉讼。安徽省高级人民法院在审理该案的过程中，并未机械地就案论案，而是经过反复沟通，了解到葛某某提起多起行政诉讼的真实意图是寻求补偿安置问题。按照实质性化解行政争议的要求，法院紧紧抓住当事人补偿安置的痛点直接展开调解，最终促使葛某某与征收实施单位之间达成补偿安置协议，葛某某不仅撤回本案上诉，而且提起的其他行政诉讼也都撤诉。受案法院通过反复释明和交流掌握了当事人的内心真实诉求，以适度容忍最终换回了行政争议的实质性化解。第二，诉讼繁简分流机制。新《行政诉讼法》第82条规定了行政诉讼简易程序的适用范围，为人民法院开展繁简分流改革提供了立法支撑。不过，受制于审理期限、当庭宣判、绩效考核、管辖改革等多重因素的影响，行政审判实践中繁简分流改革进展并不顺利，修法的红利未获释放，“繁案精审、简案快审”的格局并没有形成。一些行政审判基础扎实、环境良好的地区已经率先进行更大范围的繁简分流探索，对提升行政审判质量和效率发挥了积极作用。行政案件的速裁程序、普通程序简易审等繁简分流改革模式也次第推出。2019年3月，中央政法委、最高人民法院和最高人民检察院联合下发《关于进一步优化司法资源配置全面提升司法效能的意见》，明确提出了“完善分案机制”“推动简案快办”“推动类案快审”“探索示范诉讼”“简化法律文书”等具体改革任务，还特别针对行政诉讼提出“依法扩大行政案件简易程序适用、探索建立行政速裁工作机制”的改革构想，为行政审判实践拓展繁简分流提供了指引。

行政诉权不当行使的必要矫正机制

在近几年的行政审判实践中，一些不当行使行政诉权的现象开始出现，如有的当事人或者人出于干扰法庭秩序、施加压力、延缓开庭等目的，随意提出回避申请；有的当事人将法庭当成发泄个人不满的舞台，不服从审判长指挥；有的当事人藐视法庭不举证不陈述，致使庭审无法进行。可以从诚信诉讼的程序规则支撑和诉讼失权制度的精准适用两个方面入手，针对行政诉权的不当行使进行必要的矫正。第一，诚信诉讼的程序规则支撑。总体来看，五种情形可以纳入诚信诉讼的程序规则支撑体系之中：一是针对重复起诉、执意缠讼的径行裁定驳回起诉机制；二是针对明显不属于法定回避事由申请的当庭驳回机制；三是针对经传票传唤原告无正当理由拒不到庭或者未经法庭许可中途退庭的按照撤诉处理；四是针对妨碍庭审活动进行的中止诉讼机制；五是针对庭审中拒绝陈述导致庭审无法进行的视为放弃陈述权利机制。值得肯定的是，行政审判实践中人民法院的裁定已经多次使用了“诚信诉讼”“理性合法表达诉求”等字眼，并对当事人不当行使诉权行为进行了相应的矫正。第二，诉讼失权制度的精准适用。行政诉讼中的失权是指当事人在行政诉讼活动过程中原本享有的诉讼权利，因某种特定原因或者事由的发生而丧失。从诉权充分保障的角度上看，失权要件的构成应当尽可能明确、具体。新近发生在江苏省南通市的“纪爱美诉如皋市人民政府、南通市人民政府征地补偿安置方案行政批准及行政复议案”（以下简称“纪爱美案”）之所以引起社会广泛关注，就缘于法院认为原告纪爱美的穿戴（头戴黑色鸭舌帽）不符合司法礼仪要求，且经法院多次释明后仍然无正当理由拒绝纠正（拒绝脱帽），导致庭审活动无法进行，应视为纪爱美放弃本案的诉讼权利按照撤诉处理。鉴于行政诉讼失权制度关系到个案中行政诉权的剥夺，人民法院在行政审判实践中宜采取慎重态度。

行政诉权恶意行使的严厉制裁机制

2015年2月，江苏省南通市港闸区人民法院在“陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案”中率先大胆提出“滥用诉权行为的法律规制”命题，认为“保障当事人的诉权与制约恶意诉讼、无理缠讼均是审判权的应有之义”。最高人民法院在一系列再审行政案件裁判中延续了“陆红霞案”的裁判思路。对于当事人最极端的滥诉行为必须予以严厉的制裁措施，将有限的司法资源真正用于对理性行使行政诉权者的充分保障。从新近的司法判例及权威文件来看，如下两项制裁机制亟待明确。第一，滥诉差异化立案审查机制。行政诉权的滥用通过人为制造案件，挤占了有限的司法资源，不仅干扰了行政机关的正常工作，而且阻碍了行政审判功能的正常发挥。考察“陆红霞案”以来最高人民法院的一系列裁判，可以大体上看出行政诉权滥用两方面的构成要件：一是客观要件，即行为人在一定周期内反复多次提起相似的无关痛痒的诉讼请求；二是主观要件，即行为人故意通过频繁起诉起到骚扰施压的案外目的。为了及时有效制止行政诉权恶意行使，可以探索建立差异化的立案审查机制，即人民法院对认定滥诉行为者所提起的类似行政诉讼进行严格审查，一经核实直接按照《行诉解释》第55条第2款的规定，径行退回诉状并记录在册；坚持起诉的，直接以滥诉为由裁定不予立案。最高人民法院在“陈则东诉浙江省人民政府不履行行政复议法定职责案”的判决为认定滥诉行为提供了范本，所提出的差异化立案审查机制和快速退回机制都具有推广适用价值。第二，诉讼失信人信用惩戒机制。在经济下行压力增大、社会矛盾纠纷激增的特殊社会历史时期，行政机关和人民法院担负着艰巨的发展和稳定任务。如果任由极少数人滥诉行为的继续横行，不仅有限的司法资源被无端耗费，行政机关的正常工作受到滋扰，而且国家治理体系和治理能力的现代化也会遭受巨大挑战。《全面提升司法效能意见》提出，要探索建立诉讼失信人名单制度，并与社会征信系统接轨，对不诚信的诉讼行为人实施信用惩戒。诉讼失信人信用惩戒机制的构建可从两个方面入手。一是权利救济系统内的联合审查机制。对于记录在册的滥诉行为人，应当实现权利救济系统内的信息共享。滥诉行为人在启动新的申诉、复查复核、复议等救济程序时，主管机关可以对其进行差异化的严格审查，防止其再度掀起新一轮毫无实质意义的救济。二是法律服务领域内的从严审核机制。人民法院所认定的滥诉行为人的信息，可以逐步开放为司法行政机关、公安机关等与法律服务有关的行政机关共享使用，在其接受法律援助、从事公民等与法律服务相关的活动时从严审核，防止其对国家法律实施系统造成新的滋扰。当然，对滥诉行为人失信联合惩戒的运用是一把双面刃，需要在惩戒对象、惩戒范围、惩戒周期等方面审慎推行，避免行政系统失信联合惩戒过多过滥引发的合法性和正当性危机。

结语

自提出“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的重大政治论断以来，法治社会建设日益引起法学理论界的关注。法治社会的核心内涵是公权力运作系统之外的社会生活的法治化，社会成员的普遍守法、信法、尊法则是法治社会构建的基础。行政诉权是否理性平和行使，关乎当事人实体权利的有效保障，关乎司法机关纠纷化解和社会治理功能的实现，关乎诚信社会建设的实效，需要加以及时规范和有力引导。通过行政诉权分层保障机制的健全，能够引领依法维权、理性维权、诚信维权社会新风尚的形成，真正使法治的阳光照耀到行政诉讼活动的每一个环节。

作者：章志远 单位：华东政法大学法律学院教授