行政条例全文(5篇)

摘要：2015年5月1日《存款保险条例》生效，我国金融安全网建设迈出了关键的一步。存款保险机构是银行破产程序中的核心机构，对于维护公众对金融体系的信心有着至关重要的作用。这样一个关系到金融系统安全的机构，在中国是一个新事物。虽然其他国家已经有了很多法律实践，但在中国国情下存款保险机构的出现尚属首次。存款保险法律性质与相关法律关系的构建、法律关系主体的权利、金融体系的稳定息息相关。本文通过对《存款保险条例》进行法条分析，从法条的表述总结出立法者对我国存款保险机构法律性质的倾向，明确存款保险机构的公法属性。

关键词：存款保险；管理机构；公法属性

存款保险机构，诞生于美国1929年至1933年的经济危机时期。为了使美国金融体系能够充分稳定和赢得充足的公众信心，美国国会通过《格拉斯－斯蒂格尔法案》将存款保险机构定位于一个具备独立职权的联邦政府机构。值得一提的是美国国会在立法时，对存款保险机构命名为“联邦存款保险公司”(FDIC:FederalDepositInsuranceCompany)。采用“公司”的名称，往往容易被误解成受到《公司法》调整的商法意义上的股份有限公司和有限责任公司。我国《存款保险条例》(以下简称《条例》)在引进该项制度的时候，特别注意到了这一点，没有采取和美国一样的用“公司”来命名，而是采用了“机构”这个名称。但是“机构”这个名称本身具有一定的模糊性，对于存款保险机构究竟是“行政主体”还是“特殊商事主体”定位不十分明确。一旦存款保险机构与银行业监管部门、中央银行甚至是银行业金融机构产生争议，应当采取何种方式进行争议解决，就会成为整个案件的核心问题，进而影响整个问题的解决，甚至延误金融监管的时机。本文先是分析了对存款保险机构现有的研究，总结出具有一般性意义的观点，然后结合法规条文的表述，从不同角度归纳出存款保险机构的公法属性。

一、现有研究分析

笔者梳理了现有的研究文献，发现大量文章都发表在《条例》公布之前。有些文章甚至在十多年前就已经发表，说明我国对存款保险机构的研究已经持续了相当长的时间。关于存款保险机构的法律性质，总体上共有三种观点:(1)公法人;(2)具有行政主体和商事主体双重特征;(3)特殊企业。无论如何定位，存款保险机构的共同特点就是承担一定的政府管理职能，行使一定的行政权力，以追求社会公共利益为目标。从上述三种观点来看，尽管对存款保险机构法律性质的认识有所不同，但后两种观点也充分考虑到了存款保险机构和传统的行政机关有着明显的不同。虽然存款保险机构具备一定的自主经营权利(《条例》第六条第三款)，具备某些商事主体的特征，但从三种观点的共性来看，学者们在存款保险机构具备行政机关的某些特征上达成了一致。《条例》在法规条文中间也存在相当多的依据，足以认定我国的存款保险机构是具备行政机关性质的组织，具备强烈的公法属性。

二、对《条例》的条文分析

法律法规的条文，是揣测立法者意图的最基本依据。通过对法规条文的逐条分析，能够发现蕴含在不同条文中的共同理念，从而总结出贯彻整部法规的法律原则。存款保险机构的公法属性，亦是通过这种方式得出的结论。特别是在我国还没有具体建立存款保险机构的现实情况下，没有任何实际经验的前提下，通过条文分析进行研究，是确立存款保险机构公法属性的最重要途径。

今年9月1日起正式施行的《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《条例》），相较2014年版本，对土地征收程序进行了更为细化的规定，让土地征收的每一个环节都有章可循，充分保障被征收人的知情权、参与权、监督权，有利于提高群众的法治意识，让全民守法成为共识。

一、新旧《条例》土地征收程序对比

修订之前的旧《条例》只有第二十五条和第二十六条涉及土地征收程序的内容，而新条例则列出独立章节，用1382字的大篇幅内容，进一步规范了集体土地征收的程序。具体变化如下：

1.进一步明确和细化集体土地的征收程序，充分保障被征收人的实体权利。《条例》增加了征收土地预公告制度，并将签订安置补偿协议的时间提前到征收土地申请土地征收报批前，且要保证有关费用足额到位，相关部门才可以批准土地征收。这些内容分散在《条例》第二十六条、第三十条、第三十二条。关于征收所需土地现状调查的内容，《条例》中明确规定，征收所需土地现状调查应当查明土地的位置、权属、地类、面积，以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的权属、种类、数量等情况。《条例》明确了社会稳定风险评估的内容，应当对征收土地的社会稳定风险状况进行综合研判，确定风险点，提出风险防范措施和处置预案。《条例》第二十七条明确了征地补偿安置方案的内容。上述规定进一步明确和细化了集体土地的征收程序，充分保障被征收人的实体权利。

2.进一步畅通被征收人的参与渠道，充分保障被征收人的知情权、参与权和监督权。《条例》进一步畅通被征收人的参与渠道，保证被征收人在整个征地过程的知情权、参与权和监督权，以确保其在土地征收程序的各个环节中能够有效参与并充分反映诉求，切实保障被征收人的合法权益。这些规定主要在第二十六条、第二十八条中，明确了被征收人可以通过获取预征收公告、征收公告，参与社会风险评估，申请听证等多种渠道参与土地征收工作。

3.突出社会保障费用安排，完善征收土地安置补偿机制。《条例》第三十二条对土地征收补偿安置的费用保障和分配规则等作出了具体规定，明确社会保障费用必须单独列支，强调征地补偿安置费用必须足额到位，才批准征收。

4.进一步明确各级政府的职责。《条例》明确了各级政府的征地事权，强化市县政府征地补偿安置的主体责任，精简国务院和省级人民政府的工作，提高土地征收审批效率。第三十条规定了国务院和省级人民政府重点对征收土地的必要性、合理性，是否符合《土地管理法》第四十五条规定的为了公共利益确需征收土地的情形，以及是否符合法定程序进行审查，而无需再审查具体征地补偿安置方案。第三十一条规定国务院和省级政府依法批准征收土地后，县级以上地方人民政府在发布征收土地公告的同时，对个别未达成征地补偿安置协议的，应当作出征地补偿安置决定，并依法组织实施。

《建筑法》《建设工程质量管理条例》等法律法规规定建筑企业应取得资质许可，并应在取得资质等级范围内从事相应建筑活动，本质上属于立法确定的资格准入型事前监管措施，相较于事后监管具有介入阶段早、宏观调控功能突出、预防危害公共安全等公共利益行为发生等优势，法定性是其首要特征。而近年来，各地陆续出台对信用良好建筑企业允许超资质等级承揽工程等政策，“超资质等级承揽工程”成为行业普遍现象并备受关注。本文拟从信用激励角度加以评析。

一、信用激励及其治理价值

某专家指出，与法律相比，信誉机制是一种成本更低的维持交易秩序的机制。现代市场经济是信用经济，信用机制是市场经济健康运行的基础性条件。激励作为信用机制的重要制度内容，既是促进市场主体主动守信践诺的措施，也是完善现代市场监管体系、提升治理能力的必然选择。自党的十八大提出“加强政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设”后，尤其是党的十八届三中全会进一步明确“建立健全社会征信体系，褒扬诚信，惩戒失信”的改革要求以来，国务院先后《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》等文件来推进我国社会诚信的进程和规范化程度。国家层面对守信激励的推动反映了这一制度对提高政府治理能力和效能的重要价值，其价值主要表现为：首先，信用激励有利于改善市场信用环境、降低交易成本和优化营商环境，逐步形成诚信的市场氛围和对市场主体采取“诚信推定”和“失信惩戒”的系统性治理逻辑。其次，通过守信激励和失信惩戒制度的实施所带来的“守信者一路畅通、失信者寸步难行”普遍效应，实现市场主体优胜劣汰从而发挥政府宏观调控的功能，也有利于推进政府职能转变和行政监管与公共服务的精准度，进而提升治理效能。再次，信用激励手段的运用是发挥以信用为基础的新型市场监管体制的要求，也是为其他行政监管措施的开展提供信用数据基础，有助于形成层次分明、功能互补的现代市场监管体系。

二、允许“信用良好”建筑企业超资质经营属于信用激励措施

在社会信用体系建设的中央改革要求和国务院推进守信联合激励与失信联合惩戒制度建设指导意见的推动下，我国社会信用尤其是守信激励制度的供给取得了较大发展。虽然目前统一的国家信用立法尚未制定，但以《征信业管理条例》《上海市社会信用条例》（2017年）、《厦门经济特区社会信用条例》（2019年）、《河南省社会信用条例》（2020年）及《福州市社会信用管理办法》（福建省福州市人民政府令第76号）等为代表的基础性或综合性社会信用的颁布实施，极大地推动了信用激励制度的发展，也逐渐形成了加快信用激励制度建设的氛围。在此背景下，自2017年以来，河南、广东、山东等地纷纷出台促进建筑业发展、优化建筑业企业资质管理的政策。其中普遍提出有条件允许建筑企业承揽现有资质类别高一级的相应业务，而这里的“条件”大都规定为“信用良好”，即从本质上来讲，这种“超资质等级承揽工程”的规定属于信用激励措施在行政许可领域的具体运用，这与当前我国信用激励措施在行政许可领域运用的主要体现为便利服务性措施不同，但都体现了促进信用激励的改革精神，有利于进一步推动信用联合激励制度的落地和制度建设氛围的形成。

三、制定信用激励政策应具有明确立法依据和职权根据

随着社会信用从传统的社会道德上升为国家制度建设层面，社会信用的监督和管理等也日益打上公权力的深刻烙印，对市场主体信用信息的管理使用等逐渐经由立法而成为行政机关法定职权的重要组成部分，这在《征信业管理条例》第三十三条和《河南省社会信用条例》第六条等有关部门职责的规定中可见一斑。作为行政权力谱系的新成员，社会信用管理权是一项概况性公权力，通常包括社会信用信息的记录、采集、归集、共享、公开、查询和运用等内容，而信用惩戒和激励均属于社会信用管理权中运用权能的组成部分，本质上都具有行政权性质。作为一项信用行政权，信用激励权的行使必须遵循依法行政的基本原则，这既包括信用激励政策（主要表现为信用激励规范性文件）的制定以及具体信用激励行政行为的作出等。其中，信用激励最为首要的就是要遵循职权法定原则，即对包含建筑业在内的市场主体进行信用激励的规则制定和特定激励行为的实施都应当具有明确的立法授权，而缺乏具体法律法规依据的信用激励政策和行为均面临合法性的危机，这也是《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》明确提出“坚持依法行政”原则和《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》着重强调“依法依规运用信用激励和约束手段”的根本原因所在。因此，在《建筑法》《建筑业企业资质管理规定》明文设定的建筑业企业资质制度修改之前，各地有关“信用良好”的建筑企业可以“超资质等级承揽工程”的政策内容明显缺乏法律依据，违背了“合法激励”的原则。即使按照国务院有关守信联合激励指导文件的精神，也仅仅是可以根据实际情况对信用良好的相对人在行政许可中实施“绿色通道”和“容缺受理”等便利服务措施，并非违背法定许可条件实施行政许可，故在缺乏明确法律授权的情况下，即使信用好的建筑企业也不能超越法律规定超资质承揽工程，否则就存在行政违法的风险。

我国小区规模普遍较大，一个小区分期建设，有各自单独的区域且包含众多物业类型的现象十分常见，关于物业管理区域划分的争议也因此频繁发生。物业管理区域的划分直接影响到小区业主所享有的权利范围以及小区的实际治理情况，如何正确认识其划分依据与标准对物业服务企业和业主来说都意义重大。鉴于此，本律师将从不同法院对同一小区物业管理区域的划分给出不同认定结果的两则案例出发，来对该问题进行分析与讨论。

律师分析：

通过上述两个案例可以看到，两个法院之所以会对同一小区的物业管理区域划分给出不同的认定结果，关键原因在于，案例一中的法院直接根据小区的临时管理规约中对物业管理区域所作的约定进行判断，而案例二中的法院则依据《哈尔滨市物业管理条例》的相关规定，从小区的规划设计以及是否可以自由通行的角度来进行判断。针对如何确定物业管理区域的划分，本律师根据自身理解分析如下：首先需要厘清两个问题，一是物业管理区域由谁负责划分，二是物业管理区域的划分标准为何。《物业管理条例》第九条规定，“物业管理区域的划分应当考虑物业的共用设施设备、建筑物规模、社区建设等因素。具体办法由省、自治区、直辖市制定。”国务院在《物业管理条例》中并未明确规定负责物业管理区域划分的主体以及具体的划分标准，而是将制定具体实施办法的权力授予给了地方。

关于物业管理区域划分的职责探讨

考察各地关于物业管理的相关规定，不难发现，目前我国各地基本上都规定由房地产行政主管部门负责物业管理区域的划分或是对其进行核准，一般的流程设定为建设单位在出售房屋前，向当地房地产行政主管部门提出划分物业管理区域的申请，主管部门在规定时间内进行划分或核定。如《四川省物业管理条例》第八条规定，“县级人民政府房地产行政主管部门应当根据建设单位或业主委员会的申请，以土地使用权证确定的用地范围为基础，并考虑建筑物规模、共用设施设备的管理与维护和社区建设等因素划定物业管理区域”；《上海市住宅物业管理规定》第九条规定，“区房屋行政管理部门负责核定物业管理区域”。在得到行政主管部门划分或核准的结果之后，建设单位在房屋出售时，应通过图纸、合同约定等方式向买受人明确物业管理区域的具体范围。如《江苏省物业管理条例》第八条规定，“新建物业出售前，建设单位应当将划定的物业管理区域向物业所在地的县（市、区）物业管理行政主管部门备案，并将经备案的物业管理区域在商品房买卖合同中明示。”若有小区尚未进行物业管理区域的划分或是根据实际需求需要重新调整物业管理区域的，根据目前各地的规定负责划分的权力主体也仍然是房地产行政主管部门。基于此，物业管理区域的划分应由当地行政主管部门进行认定，属于行政部门的职责范围，法院不应在处理民事纠纷案件中自行就该问题做出判断。如果相关当事人对行政主管部门的划分有异议的，可向法院提起行政诉讼，在行政诉讼的程序中再由法院来审查其划分行为的合理性。

关于物业管理区域划分的标准探讨

关于物业管理区域的划分标准，各地在《物业管理条例》中提到的“共用设施设备、建筑物规模、社区建设”等因素的基础之上，对划分时需要考虑的事项予以进一步的细化和补充，总体上都要求主管部门从便于管理服务和方便业主生活的角度出发来进行划分。在确定物业管理区域时应该综合考量小区的建设情况、建筑物规模、共用设施设备的管理与维护、社区布局等多方面的因素，如果配套共用设施设备的使用、管理和维护不能分割的，即使可以成为独立、封闭的区域，也不宜划分为多个物业管理区域。以本文提到的两个案件为例，据了解该小区的高层区与别墅区并未单独配置物业管理用房，从实际管理与业主生活便利的角度出发也不宜分成两个物业管理区域。同时该小区的规划指标，如容积率、绿化率、车位配比都是按照一个小区进行整体配比的，如果人为的将其分开，会导致部分业主不能按照原规划享受小区的配套公共设施设备，有失公平。从划分标准来看，物业管理区域的确定属于现实中比较复杂的问题，涉及到小区配套指标、公共设施设备是否能分开管理、维护等专业性问题的判断，也应当由掌握专业知识与技能的行政主管部门来进行认定，不宜由法院进行主观判断。

2011年1月21日国务院颁布实施了《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收条例》），该条例在征收前提条件、组织实施程序、补偿安置方式和纠纷救济途径等方面相对于原来的《城市房屋拆迁管理条例》,作了比较大的修改。《征收条例》的颁布实施是近年来我国在房屋征收领域不断研究取得的成果，它将国有土地上房屋征收的相关制度确定下来。与之相较，集体土地上房屋征收与补偿的研究虽然一直在进行中，但是至今还没有能够出台一部独立的规范去予以确认，相关的立法一直处于空白的状态。2012年总理在国务院政府工作报告中指出“制定出台农村集体土地征收补偿条例”是2012年的主要任务之一；2013年，修改《土地管理法》被全国人大常委会纳入未来5年的立法规划；党的十八大报告中也提出要“改革征地制度”。但是从近期媒体反馈的信息来看，《农民集体所有土地征收补偿安置条例》和新修改的《土地管理法》短期内还不会出台。本文将对我国的一些城市的集体土地上房屋征收的政策进行一些初步的分析与探讨，为我国集体土地上房屋征收的立法研究贡献绵薄之力。本文所研究的集体土地上房屋征收立法的城市包括以下几类：第一类是各直辖市和省会城市；第二类是根据2014年11月20日国务院印发的《关于调整城市规模划分标准的通知》中的划分标准所确定的超大城市和特大城市；第三类是副省级城市。这三类型城市存在部分重叠，经过统计一共39个城市，其中香港和深圳因为土地性质的原因不在研究范围内，天津、南昌、海口、东莞、拉萨、乌鲁木齐没有查询到征收集体土地上房屋的有关政策，所以本文所研究的城市共31个。

一、我国集体土地上房屋征收政策现状分析

（一）政策的名称

《物权法》和《征收条例》颁布以来很多学者对于“征收”、“拆迁”和“征用”的区别做了不少研究，目前一般认为为了公共利益的需要而实施的用“征收”；非公共利益需要而实施的用“拆迁”；而“征用”只是使用权的改变，是在特殊或紧急情况下，国家对集体土地的一种强制性的临时使用，并不改变土地所有权的性质。本文所研究的31个城市中，有14个城市政策文件名称中用的是“征收”，9个城用的是“拆迁”，2个城市用的是“征用”，4个城市以城中村或棚户区改造的形式，还有2个城市将集体房屋征收纳入征地补偿政策。2011年以后出台政策文件的11个城市中除了沈阳市外，其他城市在名称中都是用的“征收”，但是在这些文件中明确提到要以公共利益为征收前提的，少之又少，只有杭州市和大连市对此作出规定。

（二）政策的适用范围

31个城市集体土地上房屋征收政策适用范围主要有三种类型：第一类是由市人大、市政府颁布的地方性法规、规章和规范性文件，在全市范围内适用，有22个城市是这种类型，如北京市、上海市、南京市、广州市；第二类是由市辖区政府颁布的规范性文件，在全区范围内适用，有6个城市是这种类型，如重庆市、哈尔滨市、大连市、兰州市；第三类是由市政府颁布的规范性文件，适用于某一工程项目，石家庄市、沈阳市和西宁市是这种类型。

（三）政策的效力层级