行政组织法全文(5篇)

第1篇：行政组织法范文

关键词：土地补偿费分配；成员资格；村民自治；救济

一、农村集体土地征收补偿费分配的制度构成分析

集体土地征收补偿与地上附着物、青苗补偿费不同的是，土地补偿费归农村集体经济组织所有，并在内部进行分配。土地补偿费分配关系农民切身利益，因此《物权法》、《村民委员会组织法》、《土地管理法实施条例》及相关司法解释对土地补偿费分配进行了规定，包括分配规则、分配程序和救济三大内容。

（一）农村集体土地征收补偿费的分配规则

土地补偿费分配规则具体包括由谁决定分配、分给谁以及怎么分等内容。1.由村民大会或村民代表大会决定分配2005年通过的最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》规定了人民法院受理承包地土地补偿费分配纠纷，提出“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费”。而2007年的《物权法》将决定分配补偿费的主体表述为“村集体内部成员”。“村集体内部成员”通过何种形式作出决定，2010年修订的《村民委员会组织法》对此进行了完善，规定征地补偿费的使用和分配交由村民大会讨论办理，该法还规定，一些人口较多或居住分散的村，可以设立村民代表大会对村民大会授权事宜进行讨论并作出决定。村民代表大会是否有权分配征地补偿费取决于村民大会的授权。2.分配给具备农村集体经济组织成员资格的人2004年国土资源部的《关于完善征地补偿费安置制度指导意见》规定，按照土地补偿费主要用于被征地农户的原则，土地补偿费应在农村集体经济组织内部合理分配。2005年最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案适用法律问题的解释》将“农村集体经济组织内部”进一步明确为“具有本集体经济组织成员资格的人”，需要注意的是该司法解释特别强调了获得土地补偿费主体资格的时间节点，即“征地补偿安置方案确定时已具有本集体经济组织成员资格的人”。3.由征收补偿费分配方案具体确定分配方法农村土地属于村集体所有，征收后的土地补偿费属于共有财产。依据《物权法》第59条“由本集体成员决定费用的分配方法”，《村民委员会组织法》“分配方案应该经过村民大会或村民代表会议讨论决定”等规定，可以看出土地补偿费分配实行村民自治，分配方法需要经过集体成员民主议定，强调集体成员共同参与。

（二）农村集体土地征收补偿费的分配程序

《物权法》规定土地补偿费分配方法依法定程序，这里的“法定程序”应结合《村民委员会组织法》中的“由村民大会或村民代表会议讨论决定如何分配征地补偿款”规定进行理解。村民大会或村民代表会议决策的主旨是少数服从多数，《村民委员会组织法》第22条对此做了详细规定，即除法律另有规定以外，应当有村民过半数或本村三分之二以上代表参加村民大会或村民代表会议，并经到会人员过半数同意才能通过分配征地补偿款的决议。

（三）农村集体土地征收补偿费分配纠纷的救济途径

依据法律规定，土地补偿费分配发生纠纷后，不仅有司法救济，还有行政救济与村内救济。土地补偿费分配纠纷的救济主体和救济方式可谓多样。行政救济见诸于《村民委员会组织法》第27条和第36条2款规定，“村民大会或村民代表大会表决通过的自治章程、乡规民约等相关决议与宪法、法律法规以及国家政策相抵触时”，由乡、镇政府责令其改正。其中的自治章程、乡规民约往往涉及土地补偿费的分配，特别是出嫁女、离婚女、外来户能否分得土地补偿费的问题上，在缺乏集体成员资格法定标准的情况下，自治章程、乡规民约拥有较大的决定权。村内救济不是规范的法律表达，它是指《村民委员会组织法》第23条规定的“村民大会有权撤销或变更村民代表大会以及村委会的不当决定”，该规定体现了村民行使涵盖“撤销”在内的自治权，虽然该条所称“不适当决定”并不明确，但应当涉及“侵害村民合法权益”的情形。另外该法第23条与第36条1款存在交叉，二者的区分在于前者是民主决策和民主监督的体现，而后者是在行使诉权。司法救济是保障集体经济组织成员权益的最后屏障和主要救济措施。《民事案件案由规定》第39项设置了“侵害集体经济组织成员权益纠纷”。该案由的适用范围包括广义上“侵害集体经济组织成员权益纠纷”，集体成员依法取得土地承包经营权、宅基地使用权、集体土地补偿费的分配、集体提供的公共物品的受益、集体收益分配权等都是集体所有权的受益权能之体现，以及狭义上农民集体成员撤销权诉讼。

二、当前农村集体土地征收补偿费分配制度存在的问题与原因分析

（一）缺少农村集体经济组织成员资格认定标准

农村集体经济组织分配土地补偿费主要依据集体成员权，因而认定成员资格就成了分配中的关键问题。司法实践中集体土地征收补偿分配纠纷中，一些当事人提出请求法院判令集体经济组织向其支付土地补偿款的诉讼请求，法院首先须查明其是否具有集体经济组织成员资格。但是至今为止，我国尚未制定出认定集体成员资格的法定标准，现实纠纷又无法回避这一问题。在这种情况下，一些地方已经出台了指导司法活动的意见，如《海南省高院关于审理农村集体经济组织土地补偿费分配纠纷案件若干问题的意见（试行）》等。但缺乏统一的认定标准和认定原则，严重影响着此类案件的判决。

（二）村民自治在土地补偿费分配中的权力缺乏规制

村民会议、村民代表讨论决定的事项，特别是村规民约，是村民会议根据有关法律、法规、政策，结合本村实际共同商议制定，并要求全体村民共同遵守的综合性行为规范。其内容包括确定分配土地补偿费的方案，属于村民自治的范畴。尽管《村民委员会组织法》规定“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容”，但由于缺乏对相关决定的审查监督机制，村规民约排斥外嫁女、离婚女、外来户等成为集体经济组织成员的情况严重，借多数人“合法性决定”损害少数人利益、特别是农村妇女利益，并成为侵害集体经济组织成员权益纠纷的主要内在原因。

（三）土地补偿费纠纷的救济机制未能有效运作

土地补偿费纠纷存在司法救济不完善、其他救济未发挥作用的问题。司法救济不完善表现在：第一，集体土地征收补偿分配纠纷的受案范围不明确。由于此类案件往往涉及集体组织成员资格的认定问题，一些法院以“我国尚未对集体组织成员资格做出明确规定，此类争议不属于民事纠纷”等为由拒绝受理，使原告丧失了通过司法途径救济自己权益的机会；第二，法院对分配方案、特别是受村规民约影响大的分配方案审查权限与处置不明。例如司法实践中有法院在判决中直接调整了土地补偿费分配方案，确定原告应享有的份额，也有法院撤销原分配决定，要求相关村民大会或村民代表会议依法定程序重新决定分配方案。村内救济是村民对集体决议实施民主监督的重要手段，但由于法律规定“村民大会有权撤销或变更村民代表大会以及村委会的不当决定”，意味着需要大多数人达成一致以便撤销多数人的决定，这一规定在涉及外嫁女、离婚女、外来户等利益的问题上很难得到适用。由于乡、镇人民政府被赋予对不当决定责令改正的权力，因此行政救济相较于村内救济在侵害集体经济组织成员权益纠纷，尤其是涉及少数人成员权益的问题上能够发挥一定的作用，但是行政救济的局限性在于乡、镇人民政府所作决定不具有终局性，容易引发反复。

三、完善农村集体土地征收补偿费分配的建议

（一）明确集体经济组织成员资格认定的原则与因素

集体土地征收补偿分配纠纷中，认定集体经济组织成员是极为关键的一环。司法实践中用于确定集体经济组织成员资格的标准包含户籍因素、是否将土地作为基本生活保障因素等，学界也提出了权利义务说、生活保障说等学说：或以户籍，或以在本村长期生活，或综合户籍、长期居住事实等多种因素确定集体成员资格。2016年出台的《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》明确提出确定村集体经济组织成员身份的原则和参考因素，即依据有关法律法规，按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素，协调平衡各方利益，科学确认村集体经济组织成员身份。并强调成员身份的确认既要得到多数人认可，又要防止多数人侵犯少数人权益，切实保护妇女合法权益。由此可见，明确集体经济组织成员资格的认定契合当前农村集体产权制度改革目标。

（二）加强村民自治涉及成员资格认定的规制与审查监督

在集体经济组织成员资格认定有规则可循的前提下，仍然需要通过自治章程、乡规民约等对本集体经济组织的一些特殊情况进行决议。因此对决议中涉及排除集体成员资格的内容要特别审慎，因为这极有可能是通过“多数决”程序确定的违反法律强制性规定的规则，可能侵害了他人的合法权益，所以应加强对村民决议中排除集体成员资格内容的规制。此外乡镇政府应当加强对乡规民约和与村民自治相关的规范性文件合法性的备案审查，对侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容及时予以纠正。

（三）完善集体土地征收补偿分配纠纷多元救济途径

在司法救济方面，首先应明确涉及集体组织成员资格的土地征收补偿分配纠纷属于受案范围，避免出现以“有关成员资格的争议不属于民事纠纷”为由拒绝受理的情形。其次，法院审理集体土地征收补偿分配纠纷过程中，审查分配方案是无法避免的重要环节。应明确法院在具体案件中有权审查相关村规民约、以及村民会议或者村民代表会议的决定，避免出现以“缺乏对村民大会决定效力诉讼审查的法律依据”为由拒绝受理案件的情形。基于尊重村民自治，法院一般不能直接在判决中对存在违法内容的村规民约进行调整或修改，但应当建议村集体重新召开村民大会或村民代表大会，依照民主议定程序做出修正。行政救济要发挥作用，应当考虑将村民自治纠纷纳入到行政诉讼的救济范围之内，但这需要解决适用行政诉讼程序存在的制度障碍。

参考文献：

[1]陈小君.农村集体土地征收的法理反思与制度重构[J].中国法学,2012(01).

第2篇：行政组织法范文

关键词：城管综合执法；相对集中行政处罚权；柔性执法

一、行政执法主体的现状

1.协管身份人员数量较多。现实生活中，由于编制有限，在编人员不能满足城管权限需求。所以，全国各地采取聘用合同制形式招收辅助办公人员进行执法已成为一种普遍现象。如北京城管局，现有执法人员不能应对城管事项，同时为了解决失业人员再就业问题，招收了一批城管协管人员[1]。又如浙江省辅协警截至2009年5月，全省公安机关在用的辅协警有8万多人，已超过全省在编的公安民警数[2]。而全国很多地区存在着各式各样辅助办公人员的身影，称呼也是各有不同，如治安协管员、税收协管员、出租屋协管员、工会协理员等。协管人员虽然不具有公务员身份，但是在现实生活中确是履行着城管的繁琐职能。张家口市城管局在2012年招聘191名协管员，其来源群体主要是就业困难家庭成员、退伍军人和大专及以上毕业生，目的是协助城管执法人员开展城市管理和城市执法的相关工作。

2.正式在编在岗人员较少。目前，普遍存在在编人员执法力量不足的情况。如张家口市设市城管行政执法支队和市城市管理数字化中心，具有事业编制人员86名。相较于具有40万人口城市，管理人员数量很少。再如北京市的127个市一级行政执法队伍中，共有行政执法人员6万多人，虽然单独设置了行政执法专项编制用以解决行政执法人员编制问题，但还是远远不能满足执法力量的状况，从而还有高达17万人的各类群众协助执法组织[3]。

3.行政执法主体所属机构体制不顺。城管局目前只是在省级以下独立设立的行政机构，在中央一级并没有设立独立的城市管理部级机构，而是在住建部下面分设的一个司级机构，在省级、市级、县（区）级才独立设立，尤其是在县区级，和住建局属于两个行政机构。越在基层越是需要加强组织管理，需要采取的具体行政行为就越多，所以，越到基层，所需行政执法力量应当更为充实。行政机关设立主要依据《中华人民共和国国务院组织法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第64条，地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门。自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的局、科等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请上一级人民政府批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。所以省、市、县（区）设立城市管理执法机构只需报上一级人民政府批准即可，而在部级行政机构中没有严明的权力配置予以规制。

二、协管员的性质

雇佣的协管员比正式在编的执法人员还多，但与行政机构签订的却是劳动合同，协管员的身份到底是行使公权力的公职人员，还是为城管局打工的劳动者？是根据《劳动合同法》建立的劳动关系还是管理行政关系？这不禁引人深思，协管员与城管单位之间到底是“公法”上的法律关系还是“私法”上的法律关系？根据《劳动合同法》第2条第2款规定，国家机关、事业单位、社会团体和与其建立劳动关系的劳动者，订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，依照本法执行。协管员与政府机关之间签订劳动合同是符合法律规定的，他们之间形成的应当属于劳动合同关系。劳动合同关系应当属于“私法”上的法律关系，签订劳动合同人员行使的行为应当属于私法行为。正如德国学者毛雷尔所述，国家可以将特定的行政任务转移到私人，私人当作“公民义务”采取特定行为，如道路沿线居民的道路清洁任务，养护重要财产的义务[4]。这里，私人执行任务属于个人行为，不属于公权力的行使。

三、协管员参与执法过程中产生的问题

1.执法者的素质与能力。诚然，实践中将协管员纳入行政执法者队伍进行行政执法已成为现在通行做法，但是各省市之间并没有统一标准。有的地区规定具有执法资格人员可以进行行政执法，有的地区仅设定招考门槛，通过招考录用成为城管局聘用制的人员即可进行行政执法，还有的地区招录不明，成为城管局聘用制人员后从事行政执法等公务活动。执法者的准入门槛不统一，无法考证执法者的素质，没有配套的监督机制进行监管，故在从事执法活动中存在着与初始目的不一致的隐患。如果没有严格准入门槛，很多执法人员的执法权力就会面临滥用的风险，并且会增加行政执法人员与相对人之间的矛盾。尤其是在从事行政处罚这项工作时，与相对人无法进行有效沟通，如执法不能明确执法依据，行使权力却不明权力出处，应用法律却不能对法律进行合理解释，都会为执法带来显性阻力。

2.行政执法工作内容表述不明。在面对每项工作时，在编执法人员和聘用制人员职责应当予以区分，对于工作职责也应当严格规范，才能体现行政执法的合法性与效率性。但是目前对于行政执法工作没有制定统一规范，没有叙述哪些是辅助性工作，也没有表明如何对行政执法人员具体工作进行监督，易产生权责不清的后果。

3.行政相对人不满私人参与行政处罚。行政相对人对于行政执法的目的接受与否直接与其切身利益相关，如占道经营者以其自身利益作为出发点，希望提高其生活质量的行为，其抵触心理在与行使公权力的行政执法者发生碰撞时，私人参与行政处罚就会成为行政相对人抗法的一个重要原因。根据实地调研走访，在随机询问的20位摊主回答中，对于私人参与行政处罚100%不满意。

四、私人参与行政执法的法律法规规制

根据2002年《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》中指出：“集中行使行政处罚权的行政机关的执法人员必须是公务员。”这里只规定了行政处罚这种具体行政行为的行政主体，并没有列举其他具体行政行为。所以，在其他辅助岗位上并没有禁止性规定，为私人参与其他行政执法工作留下空间。有地省市在地方性法规中直接通过规定禁止性条款禁止私人参与城管执法，如福建省政府于1998年颁布的《福建省行政执法资格认证与执法证件管理办法》规定不得雇佣合同工、临时工从事行政执法工作。但是也有些地方根据地方实际情况将协管人员纳入到管理之中，如上海市2010年颁布的《上海市行政执法人员执法行为规范》，直接规定协助行政执法人员工作范围。苏州市颁布了《苏州市警务辅助人员管理办法》，将辅警这一辅助人员群体纳入到行政主体序列，这都是一种考虑实际问题基础上的体制创新，扩大了执法主体范围，缓解了人力不足的现实状况，对于城管执法具有参照意义。同样，浙江省2009年实施的《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》中，用从事执法工作的人员进行了主体范围的表述，概括规定了城管执法人员主体范围，并没有区分具有行政编制、事业编制和聘用制人员，无形地扩大了基层执法群体范围。河北省在1993年颁布了《河北省行政执法证件和行政执法监督检查证件管理办法》，为了规范行政主体资格，规定了行政执法证件和行政执法监督检查证件是行政机关和行政执法人员享有法律、法规和行政规章赋予的一项权力，也是在实施具体行政行为时的资格证明。行政执法机关委托执法的单位和人员应经有关机关批准，发放委托执法证明或证件。但是根据河北省法制办2014年下发的关于《对全省各级各类行政执法人员进行全面清理情况报告》进一步规范了行政执法人员资格。根据报告，对全省持行政执法证件人员共317742名进行了一次全面清理，通过清理，取消81720名行政执法人员资格，占现有持证人员总数的35%。并对合同工、临时工、工勤人员等不符合条件和不在岗持证人员一律取消行政执法资格，收回已持有的行政执法证件[5]。虽然整顿执法队伍，严格管理，但是在根本上并没有解决执法人员满足不了行政执法工作的现状。在不突破现行行政指导方针下，笔者提出如下建议：

1.扩编增人。根据《行政处罚法》第18条，行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。所以，聘用制人员进行行政处罚是不符合法律规定的。但是结合实践所需，京张联合申奥对张家口的城市管理提出了更高要求，这将成为张家口一项长期建设任务。目前，张家口的地方行政区划中主城区已由原来的桥西区桥东区扩展至宣化半坡街地区，而现行人员结构还是成立之初模式，且清退了聘用制执法人员后工作任务并没有相应减少，所以，作为城市管理行政执法人员也应当根据执法区域予以扩编增人，并做到执法清明，职责严明。如北京市采取了行政执法专项编制，解决了执法人员的身份问题[6]。诚然，行政人员编制数量由各地政府编制委员会部门核定，而编制委员管理体制是双重领导，受上级编制委员会和地方政府领导。所以，在缺编问题的解决上可以考虑北京设置专项编制的做法，既保证了公务员身份，又解决了缺编问题。

2.设立严格准入制度。在具体参与行政执法工作时设立严格的准入条件。准入条件是行政执法主体行使具体行政行为的重要前提。首先，行政机关必须依法成立，行政机关设立必须依据《中华人民共和国国务院组织法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。再者，对公务员和私人参与行政执法予以区分，全面肃清公务员队伍是保障组织纯洁性的有效要件。还要考查是否符合法定的机构编制和人员编制，只有符合公务员身份，公务员才能以行政主体名义实施行政行为，独立承担行政责任。行政主体依照法律法规规定要求行使职权，根据职权法定原则，应当以法律法规规定的为准或者根据法律具有授权行使。有的省市颁行地方性法规要求取得执法证或执法资格证，成为行政主体行使行政职权的前置条件，从而提高了公务员行使行政职权的门槛。如浙江省政府颁行的《浙江省行政执法证件管理办法》直接规定取得《浙江省行政执法证》人员才能持证上岗。河北省也要求行政执法人员持有行政执法证件并经年检合格后才能执法。这些都属于准入门槛的设置，有效避免公权力的肆意滥用。

3.考虑政府服务外包。近年来，在公共服务模式的变迁中，符合经济效率原则的“政府购买服务”模式日渐凸显出活力，政府将部分供给服务进行外包不仅在公共管理上控制了成本，提高了工作效率，而且还解决了各地人力不足与编制紧缺的矛盾问题。如，上海结合社会工作与社工人才建设，购买岗位与购买项目相结合，形成政府向民间组织购买社会工作服务体系。购买的范围包括司法矫正、吸毒人员、问题青少年及社区服务等社会工作领域，购买服务涉及技术保障、辅助管理、行政事务三大类30个岗位，其中房屋协管占6%，市容环境协管占11%，环保协管占6%，市容环境协管占3%，而政府购买服务以及购买公益性岗位都是促进就业的好办法，同时还可以促进社工人才队伍建设[7]。目前的《政府采购法》规定政府采购范围是指以合同方式有偿取得货物、工程和服务的行为，包括购买、租赁、委托、雇用等。但是对于公共管理方面的服务还有待于法律的突破与规范。

4.加强权力运行监督。权力的行使必须具有正当性，当权力丧失了监督制约，将会脱离轨道渐行渐偏。私人参与行政执法，必须具有监督制度保障，从源头上把握。行政执法包含权能属性众多，如检查权、处罚权、许可权等。首先，须明确监督的对象。监督侧重点在于权限及其权力的运行，权限范围及其权力行使应当遵照法律规定或者有法律授权，区分不同岗位的行政主体在权限范围内做出行政行为，并依法依规要求承担行政责任。如果有越权或者不作为的情形应当予以追责。其次，加强公示监督。权限范围、权力运行应当通过网络、书报等方式进行公开，使市民查阅、了解。而且，定岗招聘的聘用制人员必须公示，对于私人行使具体行政行为是否属于主要工作还是辅助性工作、长期性质工作还是临时性工作须公示标注。再者，行政处罚的公务员必须严格规范管理，做出的行政处罚依据、理由、事由等都应当进行公示。第三，严格组织考核工作，尤其是聘用制人员。对工作应当进行细化，对照其工作量指标进行考核，按照其工作量的完成与工作质量的优劣进行奖惩，考核不合格的聘用制人员应当清退。对于参与行政执法人员，考核不合格者应当取消其执法资格证书。

5.适时加强教育培训宣传工作。在执法过程中，公务人员的素质对促进依法行政、提高行政效率、改善机关形象起着关键性的作用[8]。首先，加强教育培训与业务知识学习，是对个人参加工作后进行的重要继续教育。在行政执法工作中即要注意柔性执法的转型，又要注意坚持严格、公正、文明执法，对于执法背景、依据及其如何操作都需要进行系统培训，提高公务员执法素质。其次，对于教育培训进行宣传，使民众不仅可以增强对执法内容的了解，更加清楚执法工作的必要性，这是提高民众素质的重要渠道。

五、结语

增强执法力量，整治执法队伍，一直是基层行政执法单位的一项重要工作。执法力量不足的现状在现有体制和法律框架内，依靠单一政府部门很难统筹解决。这必须通过行政手段的正当化与合法化，全面统筹，合理增配编制人员，制定地方性法规，将聘用制人员问题解决消化掉，才能最终改掉体制的陋习。

参考文献：

[1]马怀德，王柱国.城管执法的问题与挑战—北京市城市管理综合行政执法调研报告[J].河南省政法管理干部学院学报，2007，(6)：59.

[2]朱振甫，杜剑虹，张应立.辅协警问题研究[J].公安研究，2009，(9)：27.

[3]江凌，张水海.相对集中行政处罚权制度：发展历程、事实情况与基本经验———城管执法体制改革十二年的回顾[J].行政法学研究，2008，(4).

[4][德]赫特穆特•毛雷尔.德国行政法总论[M].高家伟，译.北京：法律出版社，2001：584.

[5]河北取消“临时工”行政执法资格将收回证件[N].燕赵都市报，2014-11-15.

[6]杨宇龙.城管综合行政执法主体资格研究[D].北京：中国政法大学，2011.

[7]齐海丽.我国地方政府购买服务模式研究———以上海市政府购买岗位为例[J].西北农林科技大学学报(社会科学版)，2013，(5)：124.

第3篇：行政组织法范文

21世纪是一个前所未有的新时代，充满了机遇和挑战，在这样的时代背景之下，行政管理也需要实现自身的革新，朝着现代化的方向发展。行政管理现代化目前已经成为政府管理工作的重要议题，涉及到社会各基层的利益。我国现代的行政管理主要有两个特点:一是仍带有传统性和思维定势，传统行政管理模式的影响仍延续至今。二是我国行政的现代化主要以西方国家为范本模式，来探寻能够适应社会主义市场经济的行政现代化模式。我国行政管理发展的两个方面，既需要有所继承，有需要有多突破，要实现这一点不仅仅需理论层面的支撑，还需要实践上找寻适合中国国情的行政管理模式，针对行政管理现代的问题下文主要提出以下几个方法和途径［1］。

1．行政管理法治化

从历史的角度看待中国的行政管理制度都发现了比较浓厚的人治的色彩，到新中国成立以后，由于借鉴苏联的行政管理模式，表现出在计划经济时代高度集权的类型，仍保留着人治的特征。由于以往的模式暴露出的种种弊端，我国正逐步发展出与市场经济相适应的行政体制，用“法治”来代替“人治”，要实现这一点，主要需要处理好基本矛盾和两个关系。

1．1行政管理法治化需要解决的矛盾

党中央在十五大上提出“依法治国”的方略，对于推进我国法治化进程具有重要意义。依法治国的核心就在于依法行政，“依法治国”方略的提出也推动了行政管理改革，是行政管理现代化建设的必经之路。要实现行政法制建设就必须要解决四个方面的问题［2］。第一，公务员法律意识的培养。公务员是依法行政的执行人，要做到依法行政，法律意识的培养不可或缺，只有拥有法律意识，才能自觉地、有意识地选择依法办事，这是实现行政法治化的首要要求。人的行为不仅仅纯粹的理性行动，其中也会具有很多非理性因素，具有寻求自身利益最大化的本能倾向。因此，在行政管理中不能单纯依靠外在法律规范的约束和事后救济手段，需要树立法治意识。第二，行政管理组织也需要进行法治化。就我国目前行政组织法制化情况来看，还存在许多不完善的地方，许多的法律法规的出台仅仅是为了强调国家意志和原则，不能很好地落到实处。要实现行政管理的法治化，就必须从法律入手，从立法体系建设和行政立法工作两个方面来进行强化。根据实际情况和要求完善现有的国务院和地方政府的组织法，在流程程序和权限划分上做出调整，同时，制定出各层机关的行为准则。从立法的角度，对于法律条文进行调整和充实，规范行政机关的权利和义务，从行政组织的设立、内部的组织结构、外部的运行和职权范围等等几个方面来全面实现行政管理的法治化。从制度和意识上强调了法治化的作用，需要进一步落实法治化，还需要做到行政管理职权职能的法治化和行政管理程序流程的法治化，从实际工作中来落实法治化的实现。因此，行政管理法治化需要解决的第三个矛盾就是职权职能的法治化。要从根本上实现这一点，也需要从立法入手，对于立法、执法以及监督几个层面上来进行规范。通过立法来进行行政组织职权职能的设定，执法规范保障了职权职能的全面、系统地贯彻执行，人民大众的监督则是实现职权职能法治化的最后一道屏障，对于在实行职权职能中可能出现的问题得到高度的重视和有效的解决。第四，行政管理流程程序的法治化，这也是行政管理法治化需要解决的另一矛盾。行政管理的法治化，不仅仅可以保障公平的实现，还能提升行政管理的效率。总的来说，流程的法治化保证了公共权力运行和实施的公开和开放，运行也能有序地进行，行政管理机构在面临某些突发风险事件或者严重事件时，能够做到有条不紊，对于处理结果又切实的保障。

1．2行政管理法治化中需要处理的关系

实现行政管理的法治化，需要处理两个关系［3］，第一，行政权控制和维护的统一;第二，是政党权利和人民权利的统一。政府权利的维护是为了保障社会按照正常的程序运行，保障人民大众的利益，但权利必须在适当的范围内合理使用，一旦越界，可能会对社会和人民大众的利益造成不同程度的伤害，因此在维护政府职权的同时还需要对其进行控制。在传统的职权控制理论中，认为行政权的控制对于实现社会的和谐稳定是必要的，主要原因有以下几个方面。首先，权利可能存在为己谋私等等滥用的可能，有效的控制能够限制官僚主义、政治腐败等等现象;其次，对于权利干预进行必要的限制对于社会整体是有益的;最后，公民的权利和行政权利是相矛盾的。除了传统理论中对于政府职权控制必要性做出的基本概述，在现代经济环境和国际背景下，政府职权控制也显得尤为的重要。在市场经济条件下，由于市场经济存在一定缺陷和国家体制的原因，政府需要对于国家经济进行宏观调控，政府对于市场的正常干预是必要的，但是在赋予政府相应权利的同时也滋生了贪污腐败的可能，因此运用法律来对政府的职权进行有效的把控显得尤为的必要，这是需要处理的矛盾之一。其次，对于政党权利和人民权力来说，如何实现两者的有机统一成为时代的重要课题。首先，行政管理现代化必须要坚持和完善党的领导;其次，党的领导的基础和目标是人民当家做主，在两者之间我们需要保持一定的平衡，只有做到平衡才能有利于社会主义的健康发展。

2．实现政务公开

2．1加强廉政建设，塑造廉洁之风

政务公开是行政管理现代化的重要标志，也是廉政建设的重要部分。行政管理主要的目的就是要实现生产力的发展，生产力的标准也保障了行政管理前行的正确方向。因此通过一定的反腐败斗争和廉政建设对于推动生产力快速健康发展有着重要的意义［4］。廉洁之风的塑造有益于生产力要素的合理分配、劳动积极性的充分调动和市场经济的有序进行，使生产力得到全方面的解放。廉政建设对于现代行政管理制度的创新与发展意义重大，政务公开也作为反腐倡廉的一项基本措施在行政管理之中进行推广。

2．2民主政务公开，推动民主化行政管理

社会主义的根本就在于人民民主，而人民民主的实现就是使得民主与行政职能相结合，这是行政管理中的根本原则。而政务的公开则是人民参与到行政管理之中的基本立足点。为了实现行政管理的民主化改革，国家采取了一系列的举措，包括:政事分开、政企分开、政社分开等等。除此之外，政府将政务公开也纳入政府工作的范畴，使得行政管理现代化的基础变得更加稳固，政务公开成为行政管理现代化的立足点。

2．3创立管理新秩序，实现可持续发展

行政管理的可持续发展指的就是通过合理的行政管理手段，在环境资源、人口生态等等方面进行政策上的调整，促使社会可持续的监看发展。现当今阻碍行政管理的可持续发展主要有两方面，行政环境的污染和行政秩序的紊乱。在政策执行方面，管理机构的行为受到多方面因素的影响，进而该执行的命令存在懈怠，该禁止行为没有制止。行政的连续性和流程一旦中断导致政令不畅出现秩序的紊乱。因此要实现可持续的发展，必须治理好行政的氛围和生态，提升行政人员素养。

3．提升行政管理效率

3．1加强效率观念

在经济全球化和知识时代的背景之下，行政管理人员每天都面临着大量的瞬息万变的信息，这个行政管理人员不仅仅带来了大量的机遇，也带来了巨大的挑战［5］。在这样的时代背景之下，政府在经济发展、社会和谐和公共服务等等方面行政管理的效率直接影响居于的把握和发展的实现，对于我国经济至关重要。因此行政管理部门应加强对于效率的重视，采取一定的措施来提升行政管理的效率。

3．2建立专业队伍

行政管理人员是处理行政事物的主体，承担着社会各个领域的重任，因此，行政管理队伍的优劣直接影响到行政管理的质量和效率。在现当今社会主义市场经济的体制下，不仅仅需要能够完成上级下达的命令政策的行政人员，更需要行政人员具备较强的专业素养，能够在现有的范围内开拓创新，成为专业高效的复合型人才。行政管理的现代化也就是人的现代化，只有建立和完善相应的行政管理的专业队伍，才能保障行政管理工作良好秩序地进行。

3．3采用现代化的管理手段

古代的行政管理中，大多是将行政管理的人员集中，然后进行议事和决议的方法，而在现代的行政管理者可以利用先进的技术，使用现代的管理工具来处理行政事务，帮助行政管理人员从大量的资讯之中选择出需要的信息，再进一步的做出准确的判断和处理。现代的管理手段可以大大地提升行政管理的效率，节约人力物力成本。因此，在行政管理之中推广现代化的管理手段对于行政管理的完善的推动具有重要作用。

4．结束语

第4篇：行政组织法范文

关键词：法治教育；议题式教学；情境创设

思想政治课承担着高中学校法治教育的重任。与小学和初中阶段相比，高中阶段的法治教育发展相对不足，教师要积极探索核心素养导向下的法治教育方式，培育学生的法治素养。议题式教学立足学生的长远发展，旨在培育学生的学科核心素养，符合《青少年法治教育大纲》倡导的注重活动、参与体验、思辨探究的要求，它可以弥补高中思想政治法治教育忽视学生法治思维和法治实践能力培养的缺陷，是培育学生法治素养的可行路径。议题式教学的课堂实施过程就是围绕任务，对议题、情境和活动进行整体架构的过程[1]。其中，情境是载体，起引导和媒介的作用，承载着议学活动的开展。借助情感氛围，学生在关联经验的情感体验中更容易理解和迁移知识。在法治教育课堂上，议题情境是法治素养培育的切入口。议题式教学以真实情境为载体，创设触发学生法治思维的问题情境，引导学生理解和运用法律知识解决现实中的法律问题，使学生在体验共鸣和思想碰撞中思考是与非、德与法、情与理，培养思辨能力。法治教育中较为典型的议题情境是案例型议题情境、思辨性议题情境和活动型议题情境。

一、案例型议题情境

法治案例以现实的法律事件为教学情境，引导学生判断、分析案件事实和适用法律规范。教师要灵活应用法律知识，培养学生的逻辑推理能力、决策能力和表达沟通能力。高中法治教育拓展了法治原则和法治理念的教学深度，强调结合现实案例和法治实践，加深学生对法治价值观、法治理念的理解和认同。在学习法律概念、法治理念、法治原则、法律制度时，教师要引入真实的法治案例，将其设计为议题情境，引导学生结合具体生活情境理解抽象难懂的法律概念。教师还要引导学生在案例讨论中思考道德与法律、公平与正义等深层次问题，将法治理念内化于心。在案例分析中，教师要阐述宪法法律至上、权力制约、罪刑法定等法治原则，展示法律制度，提升学生的用法能力和制度自信。将法治案例作为议题情境，需要注意以下几个方面。第一，要确保案例来源的客观真实性和权威性。对于从互联网上获取的法治案例，教师要查证其出处的真实性和权威性，避免使用虚假、编造的案例。最高人民法院的公报案例和指导性案例、中国裁判文书网、法律类期刊、央视焦点访谈报道等都是收集司法案例的理想途径。第二，案例内容要有针对性。情境是为教学服务的，法治案例情境既要对应结构化的学科内容，又要贴近学生的生活经验和认识发展阶段。第三，案例要经过教师的改编，语言要精练准确，篇幅要适中，适合课堂展示。教师的问题设计要抓住学科知识与学生思维疑虑的结合点，逻辑严密，层层相扣。第四，案例要能引起争议和探讨。在创设法治案例议题情境的过程中，教师要据此设计出若干问题，启发学生的思维，让学生充分讨论起来，碰撞出思想的火花。在学习高中思想政治必修3第九课“公正司法”时，教师可以选取陈满案创设议题情境，设置探究任务。这是我国最高人民检察院向最高人民法院提出抗诉的第一件刑事申诉案件，在司法实践中具有里程碑意义，可以作为典型案例加以利用。教师可以利用视频、文字或图表的形式，向学生展示案例情境，介绍陈满案的诉讼过程和案件争议焦点，并提出探究任务：“时隔20多年，陈满再审被判无罪，说明正义不会缺席。正义对诉讼提出怎样的要求？”[2]引导学生结合案例对公正司法的内涵和标准进行思考和分析，体验维护公平正义的情感，培育崇尚法治的精神。

二、思辨性议题情境

高中思想政治教学内容具有较强的思辨性，思辨能力是其着重培养的关键能力之一，《青少年法治教育大纲》也明确要求增加教学的思辨性。创设思辨性议题情境，能够引导学生思考、质疑和推理，激发学生探究的兴趣，促使学生多维度地分析问题并做出判断。经过分析、推理和评价，学生在争论和辨析的思维碰撞中形成了比较全面的认识，锻炼了法治思维能力。在法治教育课堂中，教师引入思辨性议题情境，需要把握以下要求。

1.思辨性情境要有真实可辨性

法治思维是法治素养的重要体现，学生的法治思维需要依靠教育，在观察、分析现实问题的法治实践中逐步形成。学法、懂法未必能自觉尊法、守法，法治教育如果没有上升到培养法治思维、法治精神的高度，那么学生就算了解了法律知识，也未必能把法治理念和法治意识内化为行为的信念，把法律规则转化为行动的意志[3]。法治思维的形成，是从现实生活中的守法行为开始的。培养法治思维，离不开对生活中法律现象的判断和分析，离不开解决真实法律问题的反复训练。学生在学法、懂法中明白守法的重要性，在知法、用法中养成法治思维。因此，思辨性议题情境要反映社会需要和学生素养发展要求，要基于真实的生活和真实的法治情境。思辨性议题情境是为培养学生解决真实问题的能力而设置的，能关联学生的学科知识逻辑、生活逻辑和思维逻辑。

2.思辨性情境要有深层可探性

思辨性情境的深层可探性，是指情境要能引领学生进行深度学习，发展学生的思辨能力。高中生的思辨能力主要包括分析、判断、推理、论证等思维活动，对事物的辨别和评价能力，解决问题的决策能力等。教师应当选取具有冲突性、两难性和不确定性的思辨情境，激起学生内心的价值冲突，促使学生不断质疑和批判、推理和论证，多维度地研究问题，看清事物的本质，从辩证的视角去解释现象，有条理地分析问题，明白有力地说理。教师应该合理设计思辨性问题，以疑导学，一步步引领学生深入分析问题，并在学生思维疑惑处适当引导，采用多种方式进行思辨对话，引导学生不断生成新的思辨性问题，以辨明理，提高思维能力。

3.思辨性情境要有适度开放性

思辨性议题情境的设计要能够让学生多角度分析和解决问题，充分表达自己的观点。过于封闭的情境缺乏探究的空间，难以激起思维的火花，不利于培养学生的思维能力。思辨能力的养成，关键要善于主动思考。设置思辨性议题情境后，教师不要急于让学生讨论，要留给学生一定的思考时间，使其对情境涉及的知识有初步的理解，形成自己的判断和认知，这是议题式教学有效开展商议、评议和辩论的前提条件。思辨的过程是开放的，教师在设计探究问题时应避免简单的对与错问题，多设计具有思维空间的问题，鼓励学生多角度思考问题，运用不同的知识来解决问题，主动参与讨论、积极互动、取长补短。

三、活动型议题情境

实践性是法学的特征之一，法律的学习终归要解决实践中的问题，高中法治教育要注重学生实践能力的培养。除了课外的社会实践活动，教师还可以在法治课堂教学过程中设计模拟法庭、模拟听证会、角色扮演、小品表演等活动型情境，增强学生的实践体验，让学生在模拟活动中应用、迁移和生成法治知识，体验法治情感，培养法治实践能力。模拟活动情境以现实生活情境为基础，围绕教学目标进行精心改编，让学生以不同角色开展模拟行为，亲历“现场”，体验情感和态度，综合应用知识，做出不同的行为选择，训练理论联系实际的能力和表达沟通能力。在法治教育过程中，模拟法庭、模拟听证会、模拟政协、模拟人民代表大会等是较为常见的法治实践教学方式。以模拟法庭为例，在创设议题情境时，教师可以让学生模拟法庭辩论或宣判环节的某一片段，有针对性地设置探究任务，让学生在模拟活动中感受司法的公平正义，体会程序与规则的重要性以及宪法法律至上的权威。在议题情境模拟活动中，利用法律知识分析案件能够让学生更好地理解法律规范，使学生形成公平正义、程序正当、权利保护等法治思维和法治意识。模拟法庭辩论能够训练学生的逻辑思维能力和法律语言表达能力。政治与法治教材蕴含丰富的法治教育资源，以宪法为主，另外还涉及行政诉讼法、行政复议法、民法典、立法法、全国人民代表大会组织法、村民委员会组织法、居民委员会组织法等多部法律的相关内容。教材编写依托情境落实素养培育，教师可以设计多种模拟活动情境，让学生在模拟活动情境中理解和应用法治知识，在分析解决问题的过程中锻炼法治实践能力。笔者按照教材的课题顺序，筛选出《政治与法治》中适合开展模拟活动情境教学的内容，并注明每一种模拟活动情境所对应的学习内容，以便教师在设计教学情境、进行法治教育时选择参考，详见表1。

四、结语

以情境展开议题、以情境承载议学活动是议题式教学的重要特征，教师要借助议题情境的创设，使学科逻辑与生活逻辑相结合，让学生在真实、生动的情境对话和互动中形成学科核心素养。在法治教育课堂中，教师要积极创设案例型议题情境、思辨性议题情境和活动型议题情境，引导学生在情境体验和互动探究活动中，运用法治理论分析现实问题，形成法治认知判断，做出符合法治理念和法治精神的行为选择，增强法治意识和法治思维能力，培育法治素养。

参考文献：

[1]沈雪春，顾爱勤.议题式课堂教学设计·中国特色社会主义、经济与社会[M].西安：陕西师范大学出版社，2020：10.

[2]周建民.议题探究式教学活动的设计要义——以“公正司法”教学为例[J].中学政治教学参考，2019（4）：31-33.

第5篇：行政组织法范文

关键词：社会组织；公共文化；权利保障

一、社会组织对公共文化保障的可行性分析

近年来，我国加大了对基层公共文化服务的投入，公共文化服务能力得到显著提高，极大满足了人民群众的精神文化生活需要。同时，也使得公共文化服务供给体系建设取得显著成效。但在经济发展的新常态下，公共文化服务体系所应到达的目标要求与人民群众日益增长的精神文化需求仍然相去甚远。在建设法治化国家的语境下，加强社会组织的法治化建设是发挥社会组织参与法治社会建设的前提，也是繁荣发展公共文化服务的内在需求。

（一）良好的外部环境

十八届三中全会强调“激发社会组织活力，正确处理政府与社会关系，适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担；支持和发展志愿服务组织，重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类和城乡社区服务类等社会组织”，十八届四中全会更是直接指出要“加强社会组织立法，规范和引导各类社会组织健康发展”。2016年《公共文化服务保障法》的出台，更奠定了社会组织在其中不可或缺的地位，第四十九条规定，“国家鼓励和支持公民、法人和其它组织依法成立或者设立文化类社会组织，推动公共文化服务社会化发展”。这些重要而明确的要求更与我国《宪法》第四十七条“国家对于从事教育、科学、技术、文学、艺术和其他文化事业的公民的有益于人民的创造性工作，给以鼓励和帮助”的精神相契合。主要表现在公民的文化权利属于群体权利，具有明显的非排他性特征，这决定了公共文化服务领域属于不完全竞争的环境，完全由政府或市场提供文化产品反而很难实现公共部门的社会目标。与此同时，社会组织在社会治理尤其是促进公共文化保障方面的作用日益突出，国家实现对公共文化的权利保障离不开与社会组织的良性互动。

（二）扎实的内在基础

除了有良好的政策环境，我国社会组织近10年来的较快发展为公共文化保障提供了较好的现实基础。截至2015年底，全国共有社会团体66.2万个，其中全国共有社会团体32.9万个，各类基金会4784个，民办非企业单位32.9万个。从行政法角度分析，社会组织属于“第三部门”，能够发挥化解社会矛盾，提供社会救助的功能。在建设服务型政府的过程中，社会组织是政府社会治理活动的有力助手，能够提高政府社会治理能力。此外，社会组织也承担相应社会公权力的职能，类似法国的公务法人，实行社会自治，是社会和国家之间的平衡器，维护社会稳定运行。当下中国，社会组织的产生和运行，本身就是为了满足不同群体的不同利益和需要，适应着社会价值多元化的发展趋势，保障社会公民的各项公民权益。社会组织的不断发展及其社会活动的范围不断增大，必然有助于培养公民参与文化，实现公共文化服务的保障功能。

二、我国目前社会组织的立法现状

我国目前关于社会组织的立法散见于国务院部门规章及地方性法规。通过北大法宝网以“社会组织”为标题关键词进行检索，共检索出125条结果，其中部门规章108条，团体规定、行业规定、军事法规、规章及其他17条。这些规章大多以“公告”“通知”的形式作出。2016年，国务院民政部公布了《社会团体登记管理条例》（修订草案征求意见稿）及其说明全文，对1998年通过的该法规内容予以修正和完善。与该条例类似的还有《民办非企业单位登记管理暂行条例》《基金会管理条例》等。但值得注意的是，这些法规规章内容过于陈旧与滞后，已经越来越不适应当代社会组织发展的需要；社会组织在参与公共文化服务与保障方面，仍然存在法律真空；同时，相关法规规章法律位阶过低，也会导致其在实践层面困难重重，难以实现其立法本意与应有职能。

（一）现有法规滞后

社会组织登记、管理、监督与评估的法律法规建设相对滞后，并且缺少其对公共文化层面参与的专门性立法。社会团体、基金会和民办非企业单位的登记管理“三条例”距1998出台已将近20年，除《社会团体登记管理条例》在今年有较大的修正，其余条例的许多条款已经不能适应新时期的要求。如《基金会条例》，在包含了几十万个案件的案例数据库里面，没有一个把它作为审判依据，几乎是一部“零适用”法。法规的滞后直接影响社会组织对公共文化的参与，造成社会组织管理方式滞后。目前社会组织采用登记管理的方式，包括备案登记、直接登记、双重登记。实际管理活动中，一大部分社会组织仍然实行双重登记管理，这样提高了社会组织准入门槛，使欠发达地区、民族地区社会组织发展相对滞后，挫伤了社会组织的积极性。故组织重新修订条例，为社会组织的发展营造更宽松的环境，明确社会组织行为规范与权责要求，使其更好地服务于公共文化建设，是我国目前一项十分紧迫的任务。

（二）缺乏公共文化保障设计

虽然我国今年通过了《公共文化服务保障法》，但在社会组织参与公共文化服务立法方面仍然是一片空白。公共文化服务是由政府主导、社会力量参与，以满足公民基本文化需求为主要目的而提供的公共文化设施、文化产品、文化活动以及其它相关服务。《公共文化服务保障法》的出台，更是为了推动实现基本公共文化服务标准化、均等化，保障人民基本权益，提高全民族文化素质，补齐文化领域的立法“短板”。而遗憾的是，该法对社会组织参与公共文化服务保障缺乏具体的制度设计，这无疑增加了社会组织参与公共文化服务的难度。而将这一规范交由各个地方进行实施，难免会陷入实践层面的困境。以四川省为例，关于文化类法律文件共计212部，其中91%是地方规范性文件，其中绝大部分未提及社会组织参与公共文化的具体措施与方法。同时可以看到，即便通过地方性规范文件对社会组织参与公共文化服务进行了明确规定，其与《保障法》也很难形成有效的衔接与内在联系，无法达到应有的立法目的。

（三）法律位阶低下软弱无力

迄今为止，我国还没有一部系统的社会组织基本法，更遑论社会组织对公共文化权利保障的参与。仅仅依靠有关行政法规和部门规章来规范，而且其主要内容还是关于规范登记程序的，体现出我国既缺乏对社会组织实体权益的法律规范，也缺乏对社会组织与其它组织及个人之间的权利义务关系的法律规范。而由于实体法的总体欠缺，各地方性法规位阶低下，导致社会组织参与公共文化服务缺乏期待可能。此外，从理论的角度看，宪法与现有的三个行政法规之间存在很大的空隙，条例之上没有上位法，仅仅依靠三部行政法规很难形成有效衔接。不同位阶的法律之间的立法目的与价值取向不同，地方性规定又纷繁冗杂，极度碎片化，难成体系，在适用方面难免会陷入困境。

三、社会组织参与公共文化服务的路径选择

在实践中，许多非营利组织为公共文化服务发挥着重要的作用。民国时期，由著名爱国民主人士黄炎培先生联合蔡元培、梁启超、张謇等人创立的中华职业教育社、中国青少年发展基金会的“希望工程”等，都对普及全民教育、发展我国文化教育事业做出了卓越的贡献。截止2014年10月底，“希望工程”已度过了25个春秋，募集社会各界捐款100.72亿元，资助495万名农村家庭经济困难的学生继续学业，资助建设希望小学18396所。这些教育性的公益组织大多由党或政府部门发起与领导：中华职教社由中共中央书记处领导，中央统战部代管，“希望工程”项目则是由中共团中央发起。其无论是从组织结构上还是自主程度上均受到一定程度的限制。而这些限制，亟需要一部完善的组织法来予以规制和解决。

（一）明确社会组织的功能和法律地位

随着国家与社会的分化、全球社团革命和现代行政制度的改革，社会组织在公共生活中发挥着越来越重要的作用。非营利性和自主性是社会组织的重要特征，非营利性脱胎于古代的宗教和慈善传统，自主性则源于宗教团体和个人对财产的自由支配，最终形成了社会组织独特的管理方式。在现代社会，社会组织延续了人道主义的传统，但社会性更加突出，体现在社会组织逐渐成为一个独立的主体，具有了独立的法人地位，其活动范围也不断扩大，不再限于传统的物质救济，转向各种文化产品的生产和供给，在民主社会的发展过程中具有不可替代的作用。因此，需要公共文化提供和社会治理两个方面对社会组织进行规范。在社会组织参与基层公共文化服务过程中，需要通过法律明确社会组织在个人与公共生活中的地位，在这种关系中，一方面明确《宪法》中公民文化权利的地位以及实现渠道；另外一方面，确立社会组织对文化权利的保障功能，给予相应保护，激发社会组织参与热情。为了提高社会组织文化服务提供的稳定性，还需要通过法律提高社会组织的自主性，这是发挥社会组织功能的关键，主要有社会组织独立的法人地位、财产管理制度以及独立的运行规则。许多社会组织受政府影响甚至直接由政府的职能部门演化而来，由政府部门直接参与管理与领导，因此具有很强的政府性或者本身就是一种依附关系。社会组织虽然自主成立，但对创始人有强烈的依赖关系，组织的人格与创始人的人格区分不明晰，因此需要法律制度予以厘清。

（二）规范社会组织参与公共文化服务形式

对社会组织参与公共文化服务的形式应当有明确的法律规定，这种规定不仅体现在对社会组织权利的保障也当有对其行为的合理性规范。现有的三个条例在对社会组织尤其是非营利组织的监管方面还有许多局限，包括资金财产的透明度、问责制度、信息披露等方面存在严重的不足，公众的知情权无法得到保障，我国的文化类社会组织包括专业文化组织和综合文化组织。后者在组织形式上往往具有相应社会管理职能，进行相关文化研究、宣传活动，在我国目前行政体系中属于事业单位。专业性文化组织主要指生产型文化组织，其利用贴近基层的优势，挖掘、整合文化资源，向政府或者社会提供文化产品。以上便是我国社会组织参与文化服务的基本渠道，通过分析，可以发现这些渠道较为狭窄。拓宽社会组织参与基层公共文化服务渠道是社会组织立法的应然之意。很多社会组织拥有发掘文化资源的热情，但由于登记门槛过高，缺乏相应资金，难以长久生存下去。从制度经济学角度分析，目前较为稳固的文化供给制度提高了社会组织参与公共文化服务的成本，限制了社会组织文化供给能力的发挥。需要通过立法加大在准入、资金等方面的扶持力度，如成都市锦江区,根据本地经济发展情况，采取“先发展、后规范,先备案、后登记”的办法，减少登记时间、会员数量和资金，将一大批社区社会组织纳入登记管理范畴。从而壮大社会组织的力量，为政府向社会组织购买公共文化服务奠定基础，形成长效机制。此外，还需要强化对社会组织监管体系的建设。目前四川省没有对登记部门和业务主管部门的监管职责做出明确的区分，未形成分工明确、相互协调的监管体系。因此，需要加强监管单位综合执法建设，厘清监管部门权责关系，把监管职责落实到位，调动监管部门的监管积极性，保证社会组织能够稳定提供公共文化服务。

（三）加强顶层制度设计，破除政府组织一元化壁垒

社会组织要想发展并活跃于公共文化事业，必须破除体制壁垒，加强顶层制度设计，运用法治思维，发挥“硬法”和“软法”不同的功能，将培育基层社会文化组织作为一项重点工作，从上至下形成立体法律保障体系。笔者认为，这要求未来《中国社会组织法》不仅要作为一部组织法规范，更要作为一部行为法规范；内容方面不仅具有刚性的惩罚性规定，还需要具备大量“指导”作用的柔性条款。重点在于培育社会组织，激励社会组织的发展，通过资金扶助、税收优惠、购买服务等方式培育基层社会组织，对一些边远、贫困地区，鼓励当地居民自发组织成立文化组织，由政府提供资金帮助和培训，吸引一些大型文化组织在边区成立分支机构，带动当地文化事业的发展；管理体系方面，下放业务主管单位，简政放权，如将街道办单位作为一些社会组织的主管单位，提高我国社会组织主管部门的管理效能，主动了解基层人民群众的文化需求，实现文化服务精准供给，做到“点对点”文化服务。为了提高文化服务效果，还应当建立起完善评估制度，对社会组织参与公共文化服务的项目与效果实行评估，把社会组织纳入到信息化管理体系当中。其中，社会组织的关键信息应当做到公开、透明，以保证文化服务提供及时有效，通过法律规范，形成对社会组织的规范性压力。对于评估优异者，给予奖励；对不合格者，进行相应惩戒。

（四）增能赋权，激发文化组织发展的内在动力

整合文化资源，就地取材创造人民群众喜欢的文化产品是我国公共文化未来的发展方向。市场经济条件下，各种资源要素的配置随着资本的流动而流动，最终造成我国公共文化服务供给的不平衡，发达地区文化服务充盈，而一些边疆、民族、贫困地区较为匮乏。并非两个地区间文化资源存在差距，而是文化资源开发能力不同。我国基层特别是边远地区文化存量很大，如红色文化、少数民族文化、地方风俗非常丰富。由于交通不便和历史原因，造成这些地区文化资源整合能力不足，外部文化难以为当地居民接受。因此，需要针对四川省基层文化资源分散、粗放的特征，进行深度发掘和整合，提高文化服务效能，满足当地人民群中的文化需求，释放一些地区特别是老少边穷区域的文化能量，提高基层公共文化自我“造血”能力。社会组织助力基层公共文化服务，需要通过内部和外部两个方面盘活基层文化存量，吸引外部资本进入基层，由社会组织对地方分散的文化资源进行整合，如组织一些乡村地区成立专门的文化团队，进行演出宣传，形成具有地方特色的文化项目。法律层面，相关政策法规通过财政、税收、技术等手段支持与规范企业、社会组织的行为，为社会组织激发自身活力创造良好的环境，铺平道路，有效开发利用地方文化资源，满足这些地区人民群众的文化需求。

四、结语

基层公共文化服务供给体系中，社会组织具有不可替代的作用，中央和地方出台的各部文件均给予了足够的重视。目前，我国基层文化服务存在发展不均衡，法规建设落后，文化供给模式单一的问题，特别在一些边远地区，文化供给存在结构性问题，社会组织独有的优势可以弥补基层政府和市场在文化供给方面的不足。发挥社会组织公共文化服务的作用，需要法律法规给予社会组织明确的法律地位。社会组织立法必然会对文化组织促进公共文化服务提供极为重要的法律保障，既要破除现有的体制壁垒，又要创新文化服务的新形式。赋予文化组织充分的独立发展权，在实际运营中加以规范，体现立法实质，这才是社会组织法立法对文化组织参与公共文化服务的意义所在。

参考文献：

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