气候变化的体现精选(九篇)

第1篇：气候变化的体现范文

的集成创新体系是我国实现有效应对气候变化的必要途径。本文解析了“适应气候变化技术体系的集成创新”的内涵，即不同适应主体和部门对各种适应技术进行选择、优化、配置，相互之间以最合理的结构形式结合在一起，形成一个由适宜要素组成的、优势互补的、匹配的有机体系，从而使适应技术体系的整体功能发生质变的一种自主创新过程。

集成创新可以使适应气候变化不同主体或部门的资源、技术、能力等实现重新组合并且优化，进而增强适应气候变化的效果。

提出了我国适应气候变化技术体系集成创新机制，包括：适应气候变化技术的整合集成机制、适应气候变化技术的科技创新机制、适应气候变化主体的组织机制、适应气候变化部门的协同合作机制，以及适应气候变化的资金机制。

整合是适应气候变化技术实现集成的重要手段，科技创新是适应技术创新研发的主体力量，

组织机制是实现集成创新的体制基础，协同是实现适应技术集成创新的关键保障，资金机制

是集成创新的物质基础。最后指出应对气候变化的适应技术体系需要充分发挥集成创新的力量，从不同层面的适应主体的组织机制开始，充分整合适应气候变化技术体系，发挥不同适应部门的协同机制，建立完善的国家适应气候变化科技创新机制，同时合理利用资金机制，从而建立完善的适应气候变化技术的集成创新机制。

关键词 集成创新；适应气候变化；技术体系；机制

中图分类号 X321.02文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2012）11-0001-05 doi：12.3969/j.issn.1002-2104.2012.11.001

无论是由于自然因素，还是人类活动导致，以变暖为主要标志的全球气候变化已经成为当前社会最突出的风险问题之一[1]。1992年签订的《联合国气候变化框架公约》（下称《公约》）中，将适应和减缓作为应对气候变化的两个重要方面[2]，但在《公约》通过后相当长的时间内，以《京都议定书》为标志，减缓一直是国际社会应对气候变化的主要努力方向。随着研究的深入，人们逐渐认识到，即便现在开始采取最有效的减缓措施，气候变化的趋势仍将持续较长时间[3-7]。因此，适应气候变化已经变得十分重要和紧迫[8-10]。我国一直高度重视适应气候变化工作[11-12]。最大限度地利用气候变化的有利影响，规避不利影响，是我国应对气候变化面临的艰巨任务[13]。目前国内在适应气候变化技术研发方面已经进行了一定的投入，形成了一批适应气候变化技术[4，13]。然而，不同技术的应用领域、影响范围和成熟度均有不同，需要在国家层面上对国内外各适应技术进行集成，为我国未来应对气候变化的国家战略提供集成的解决方案。为此，需要在国家层面建立适应气候变化技术的集成创新机制，从而更好地为应对气候变化行动提供决策支持。

1 集成创新的概念及其内涵

集成创新是现代社会各行业发展进步的主要技术途径之一[14]。然而，究竟什么是集成创新？学者就此开展了大量的研究[14-15]。大多认为，“集成”是指系统内两个或两个以上的要素，依据要素间的内在联系而形成的具有某种特定功能的有机体的过程，这种集成系统的功能要远远大于单个要素的功能。因此，集成是系统内要素优化组合的动态过程，也是系统内要素相互作用、相互影响的结果。

集成创新是创新行为主体的选择、优化、配置，相互之间以最合理的结构形式结合在一起，形成的一个由适宜要素组成的、优势互补的、匹配的有机体，从而使有机体的整体功能发生质变的一种自主创新过程。集成创新使各种单项和分散的相关技术成果得到集成，其创新性以及由此确立的竞争优势和科技创新能力的意义远远超过单项技术的突破。

对于适应气候变化来说，“适应气候变化技术体系的集成创新”是指不同适应主体和部门对各种适应技术进行选择、优化、配置，相互之间以最合理的结构形式结合在一起，形成一个由适宜要素组成的、优势互补的、匹配的有机体系，从而使适应技术体系的整体功能发生质变的一种自主创新过程。

2 适应气候变化技术体系的集成创新机制

适应气候变化技术的集成创新需要从技术整合、科技创新、组织机制、协调机制以及资金机制等5个方面来实现。

2.1 适应气候变化技术的整合集成机制

整合是适应技术实现集成创新的重要手段。不同适应主体或决策部门需要整合不同区域与领域的资源与能力，才能形成整合的创新能力，实现集成创新。不同领域或区域以自身的能力与资源为基础，寻找具有互补资源和能力的领域与区域，如农业领域与水资源领域的适应技术整合，并且需要将他们的资源和能力整合到自身的能力体系中，从而形成集成的资源和能力，为适应气候变化技术体系整体的集成发展奠定基础。

当前阶段，我国适应气候变化技术体系整合集成亟需开展的关键工作包括：国家适应气候变化技术体系构建与技术清单编制；优选现有比较成熟的适应技术，吸收最新适应技术研发成果，评估其综合效益与适用范围，构建中国适应气候变化的基本理论与技术体系框架，分析主要领域和区域的近期（2020年前）关键适应技术需求。讨论国家适应气候变化的技术潜力与技术限制因素，国家未来10-50年适应技术发展途径，适应的技术研发与工程建设投资需求分析；分析国家适应气候变化的整体能力建设需求和国家适应气候变化的阶段性目标，进行国家适应战略规划；针对适应气候变化的生态补偿、资金机制、技术研发等提出适应气候变化的政策建议。调研气候变化对建筑业、交通运输、旅游、商贸等产业部门和电、水、气、热及通信等基础设施的影响，提出相关产业调整结构与布局，捕捉商机和基础设施调整工程建设与运行维护标准的建议，研发关键适应技术并进行技术集成。

2.2 适应气候变化技术的科技创新机制

科技创新是适应气候变化技术集成创新的关键力量，也是中国制订适应气候变化的战略决策和实行适应行动的重要保障措施。不同领域与区域的适应气候变化技术需要通过科技创新获得。关于适应的若干关键科学问题还有待通过科技创新机制来实现。

适应是应对气候变化的一项重要战略措施，一些有利于缓解气候变化影响的措施也已经开始实施。然而，专门针对气候变化的适应技术和措施的研究和实施较少，缺乏可供借鉴的成功适应范例和系统有效的技术体系。需要进一步研发、集成不同领域和区域的适应关键技术，系统构建适应气候变化的技术体系。同时，目前的适应措施与气候变化影响及未来风险的联系不太紧密，与部门的发展战略相结合的示范研究较少。因此，适应技术与示范的研究必须对不同领域或区域受气候变化的影响和风险有定量的认识。气候变化对我国的影响在不同领域和区域上有重大的差异，需要采取具有针对性的适应措施，进行试验和技术示范研究。只有掌握足够的科学证据，系统地评估气候变化对我国主要脆弱领域的综合影响和风险，将适应措施的效果纳入到影响和风险评估中，客观分析不同领域、不同地方的适应能力，才能科学地选择或研发相应的适应气候变化技术，制定符合我国国情的气候外交政策，保障我国利益不受到损害，既能为保护全球气候做出积极的贡献，又能保证国内社会经济的持续稳定发展。

因此，迫切需要将适应气候变化作为一个重要的领域，选择主要领域（如农业、林业、渔业、水资源、人体健康、生物多样性与生态系统、重大工程、防灾减灾等）和典型区域（如青藏高原、北方水资源脆弱区、农牧交错带、脆弱性海岸带及生态系统脆弱带等）进行适应气候变化的示范实验，提出可操作性的适应对策和措施，进行适应措施的成本效益分析。确定气候变化影响的重点区域、脆弱人群与适应优先事项，促进气候变化适应与区域经济社会发展规划的结合，重点加强适应气候变化与欠发达地区的经济和社会发展计划与规划的结合；加强极端气候事件的防御及防灾减灾技术开发；促进适应气候变化政策制定和立法工作。

2.3 适应气候变化主体的组织机制

适应气候变化的主体有很多层次。目前情况下，政府部门是适应气候变化的首要主体。其次，不同领域的企业和生产者也是适应气候变化的重要主体。再次，普通人群也是适应气候变化的组成部分。另外，还包括科研机构。科学的适应气候变化集成创新机制需要建立起科学的适应气候变化主体的组织机制。这种组织机制需要紧密结合不同级别的政府部门、科研机构、企业和生产部门以及广大的普通人群。科学地适应气候变化组织机制关键工作包括：①加强组织领导与统筹协调。政府部门要切实加强总体指导和宏观管理能力，对各种利益关系和矛盾进行统筹协调，健全责任体系，大力促进各地方、各部门、各科研院校在适应气候变化领域的大力协同，充分调动各方积极性，共同推进适应气候变化行动的开展和实施。②加强人才培养与基础研究。加强人才培养开发，促进人才队伍建设，特别是学科梯队建设，培养和造就一批学科带头人和后备人选以及相应的骨干研究队伍。重视和加强基础研究，切实提高自主创新能力。围绕国家重大战略需求，重点部署研究一批适应气候变化领域的重大问题。推动适应气候变化科技资源共享，鼓励企业与高等院校、科研院所联合建立国家重点实验室，奠定适应气候变化技术的科技基础。③加强适应气候变化能力建设。在气候变化影响显著地区建立适应气候变化试点示范基地，进行脆弱性分析和风险评估，开展相关适应活动，为我国今后全方位开展适应气候变化行动提供重要的指导和参考。举办适应研讨会和培训班，提升地方政府相关机构和人员适应气候变化方面的基本知识、研究水平和管理能力。通过网站、新闻报道及座谈会等形式大力宣传适应气候变化相关知识，增强公众意识和公众参与度。大力开展方法论研究，为适应气候变化行动提供理论支持和指导。

2.4 适应气候变化的部门协同合作机制

协同是国家、政府或部门实现适应技术集成创新的关键。协同就是要实现“1+1>2”。即多个部门合作创新产生的效益大于部门独立进行创新产生的效益之和。核心部门与合作部门的协同包括三大方面：目标协同性、利益协同性、功能协同性，称之为“OBF协同”。这三个方面的协同将形成利益分配机制、风险分摊机制、信任机制。如图1所示。

为了实现“OBF协同”，需要构建三维协同体系：政策与法规、协同平台、协调机制。如图2所示。

政策与法规，是协同的制度保证。适应气候变化技术进行集成创新的过程中，需要通过政策与法规形成激励机制与约束机制。适应技术集成创新中的规范包括各级政府的政策、制度与合同。技术集成创新的合作伙伴在创新项目中表现出资本属性或准资本属性，有必要采用激励机制和约束机制。

协调机制，是协同的过程保证。协调是通过管理机制、沟通、信息的互动实现的。在技术进行集成创新的过程中，由于集成的人力资源或组织资源（如供应商联盟、技术中心等）等存在个体理性与集体理性、短期利益与长远利益的冲突以及文化背景冲突等，对于技术资源、社会资源、信息资源等资源的集成同样存在能否衔接和匹配的问题。因此，协调机制是技术集成创新实现协同的重要内容。

协同平台，是协同的物质基础。它包括研发平台、网络支持、基地建设。研发平台是指研发中心与高等学校（包括以其为依托的国家重点实验室）、国家工程技术中心、国家产品认证中心、国家质量检测中心、专业设计咨询公司以及包括具有研发能力的供应商等所组建的技术综合型平台。网络支持是包括科研院所、合作企业、政府部门、金融机构、供应商、中间商、顾客等所组成的无形网络的支撑作用。基地包括与集成创新相关的人才基地、技术研发基地与测试试验基地。

2.5 适应气候变化的资金机制

适应气候变化需要庞大的资金支持，其资金机制包括公共资金和市场资金两个方面。需要在国家财政投入之外，鼓励和引导金融机构和企业单位投资气候变化适应行动，同时充分利用国际适应性资金，全面提高我国适应气候变化的能力，最大限度地降低气候变化的不利影响。适应气候变化的资金机制具体包括：①持续增加国家财政的气候变化适应资金的投入。各级政府应将适应气候变化逐步纳入到各行各业的发展规划，增加采取适应气候变化行动的预算和投入，切实保证适应气候变化行动的实施。各级政府应积极运用财政手段，如设立专项税收、建立适应基金或者环境基金等，加大对气候预报、生态保护、海岸带管理、水资源安全等方面适应能力建设的投入。②引导金融部门和企业对适应气候变化提供支持。气候变化的灾难性影响会损害信贷金融的信用，增加保险赔付，加大风险管理难度。应为商业金融部门提供支持适应气候变化行动的鼓励机制，使金融部门和企业更好地参与国家和地区的适应行动。具体措施包括：加强风险金融的适应性支持，引导信贷金融重视适应性投入，使用公共债券及其衍生工具为适应性投资或者灾害救济融通低成本的资金，就特定敏感地区或者特定气候事件发行政府巨灾债券，国家对气候变化敏感和脆弱地区、领域和产业在财政投入和税收政策上给予重点扶持。通过财税杠杆激励企业和民间资本投资气候变化适应行动。③积极吸引国际适应性资金投入我国气候变化适应行动。充分利用UNFCCC体系内可以利用的气候变化适应资金，积极开拓国际合作，吸引更多的双边或者多边资金投资适应气候变化行动。目前，与适应气候变化密切相关的国际资金渠道主要包括：《公约》创立的委托全球环境基金（GEF）运作管理的信托基金（SPA），《公约》下最不发达国家基金（LDCF）和气候变化特别基金（SCCF），《京都议定书》下设立的适应基金，来自于其它多边的环境协定（MEAs）基金，来自于各国政府、国家和国际组织和机构的双边和多边基金。

3 结 语

“集成创新”是适应气候变化技术与行动的必由之路。在不同层面建立适应气候变化技术的集成创新机制，构建不同部门或区域适应气候变化技术的集成创新体系是我国适应气候变化技术发展的重要途径。集成创新可以使适应气候变化不同主体的资源、技术、能力等得到充分优化、选择、配置，从而相互之间形成最合理的结构形式，发展成为一个由适宜要素组成的、优势互补的、匹配的有机体，可使各种单项和分散的相关技术成果得到集成。应对气候变化的适应技术体系需要充分发挥集成创新的力量，从不同层面的适应主体的组织机制开始，充分整合适应气候变化技术体系，发挥不同适应部门的协同机制，建立完善的国家适应气候变化科技创新机制，同时合理利用资金机制，从而建立完善的适应气候变化技术的集成创新机制。

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Integrated Innovation Mechanism of Technology System for Adaptation toClimate Change

PAN Tao1 LIU Yujie1 ZHANG Jiutian2 WANG Wentao2

（1. Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research， Chinese Academy of Sciences， Beijing 100101， China；

2. The Administrative Center for China’s Agenda 21， Beijing 100038， China）

Abstract Taking adaptation measures is an important way to address global climate change. The integrated innovation of the adaptation technology system is one of the key elements to carry out climate change addressing actions.

Realizing to address climate change effectively needs to establish the integrated innovation mechanism at different levels and construct integrated innovation system of different departments and regions.

This study analyzed the connotation of integrated innovation of technology system for climate change adaptation， which is an independent innovation process. In this process， a variety of technologies for climate change adaptation will be selected， optimized， and configured by different subjects and departments to form an organic system. This system is composed of appropriate elements， complementary advantages and matching each other. So the overall function of the climate change adaptation technology system will have a qualitative change.

Integrated innovation can realize the recombining and optimizing the resources， technologies and ability of different subjects or departments， and enhance the effect of adapting climate change.

We proposed the integrated innovation mechanism of technology system for adaptation to climate change， including： integration mechanisms to adapt to climate change， technology integration， technology innovation mechanism to adapt to climate change， technology and adapt to climate change， the main organizational mechanisms to adapt to climate change sector collaboration mechanism， as well as financial mechanism to adapt to climate change.

Integrating is the important method to realize the integration of climate change adaptation

technologies. Scientific and technological innovation is the main force of technical research.

Organization mechanism is the system basis of integrated innovation. Cooperation mechanism is

the key guarantee of integration and funding mechanism the necessary material base of

integrated innovation.

第2篇：气候变化的体现范文

一、气候变化立法的

世界进程:科学、政治与制度

从全球应对气候变化的演变来看，其制度变迁经历了如下三个阶段，即从科学到政治，再从政治到制度安排，而且这种发展趋势目前仍处于一个不断演化的进程中。

(一)由科学问题转为政治问题:《联合国气候变化框架公约》的建立

19世纪初，法国物理学家约瑟夫傅立叶提出一个看似简单而实则不然的问题，即是什么决定了一个像地球这样的星球的平均气温?至此，人类开始踏上对气候变化问题研究的科学之路。1896年，一位瑞典科学家阿列纽斯在研究冰河时代之谜时，通过计算得出一个研究结果:若大气中的二氧化碳含量增加一倍，就会导致地球温度升高5℃~6℃。1938年，一位名不见经传的英国工程师盖伊斯图尔特柯兰达在英国皇家气象协会的会议上，更是大胆地提出一个论断:是人类的工业，是我们到处都在使用的矿物燃料，释放出的上百万吨二氧化碳正在改变着我们的气候。

自20世纪50年代开始，随着一系列事件的发生，使得气候变化问题逐渐向政治议题开始靠拢。1951年，世界气象学组织建立(它后来成为联合国的一个专门机构)，为气候学研究提供了重要的组织和资金支持。另一个值得关注的是环境问题开始进入人类的视线。人们从担心贫困转向了担心健康状况，1953年伦敦严重的雾霾天气，使人们意识到大气污染对人类有着致命的危险性。1963年美国科学家基林等人发表了一份报告，指出地球中二氧化碳含量在不断增加着，它可能会导致下个世纪地球的气温升高4℃，而这将可能引发冰川融化、海平而上升等一系列严重后果。20世纪70年代，在印度、美国、俄罗斯以及非洲出现大而积的干旱并引起了粮食的歉收，饥荒问题再一次引起公众对气候变化问题的关注。80年代开始，科学家们通过不同的研究，不断表明全球气候变暖正在成为人类社会最大的气候威胁。

1988年，在来自科学家、公众甚至官员要求建立一个全球性气候变化研究组织的呼声不断加强的压力下，世界气象学组织和联合国环境署成立了政府间气候变化专门委员会(IPCC)，负责联合世界各国的科学家对全球气候变化进行科学研究。1990年，IPCC提交了《第一次气候变化评估报告》指出，温室气体是造成全球气温升高的主要原因，而来自人类的排放对温室气体的增加产生了实质性的影响，如果不加以控制这种排放，将导致更为严重的后果。为此，1990年联合国大会通过了第45/212号决议，成立气候变化公约政府间谈判委员会(Intergovernmental Negotiating Committee, INC，以下简称政府间谈判委员会)，具体负责《联合国气候变化框架公约》(以下简称《公约》)的谈判和制定工作，以期在1992年召开的联合国环境与发展大会上得以签署。

1992年联合国环境与发展大会在巴西里约热内卢召开，会议通过了具有历史性意义的《联合国气候变化框架公约》。该公约的目标旨在将大气中温室气体的浓度稳定在防止气候系统受到危险的人为干扰的水平上。并且强调这一目标的实现是在尊重发达国家与发展中国家不同的历史责任和各自能力的基础上，并在坚持共同但有区别的责任原则前提下完成的。包括中国、美国在内的195个国家批准了该公约。至此，气候变化问题从一个完全是科学研究的议题转向了一个政治议题。

(二)由政治问题转为制度安排问题:《京都议定书》到《哥本哈根协议》

《联合国气候变化框架公约》是世界上第一个全面控制二氧化碳等温室气体排放，应对全球气候变暖的国际公约，也是国际社会在应对全球气候变化、进行国际合作的基本框架。自1994年公约生效后，缔约方每年召开一次缔约方大会(Conferences of the Parties, COPs)。然而，《联合国气候变化框架公约》并没有规定各个国家的具体减排份额，因此，制定一份具有法律拘束力的，能够规定各国具体减排分配的议定书就提到联合国气候变化缔约方大会的法律日程上。

1997年联合国气候变化第三次缔约方大会在日本京都举行，会上通过了《京都议定书》(Kyoto Protocol)，对2012年前主要发达国家减排温室气体的种类、减排时间表和额度等做出具体规定。根据议定书的规定，占全球温室气候排放量55%以上的至少55个国家批准，才能成为具有法律约束力的国际公约。然而，2001年，布什政府以减少温室气体排放将会影响美国经济发展和发展中国家也应该承担减排和限排温室气体为借口，宣布拒绝批准《京都议定书》。美国的行为给全球温室气体减排蒙上了一层阴影。所幸的是，俄罗斯的批准达到了议定书生效的要求，2005年《京都议定书》正式生效。它成为人类历史上首次以法律形式限制温室气体排放的国际文件。

2007年《联合国气候变化框架公约》第十三次会议暨《京都认定书》第3次缔约方会议在印度尼西亚巴厘岛举行，会议着重讨论了后京都问题，即《京都议定书》第一承诺期在2012年到期后如何进一步降低温室气体的排放。会上通过了巴厘路线图(Bali Roadmap)，启动了加强《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》全面实施的谈判进程，致力于在2009年底前完成《京都议定书》第一承诺期2012年到期后，全球应对气候变化新安排的谈判并签署有关协议。

2009年12月7日，联合国气候变化大会在丹麦首都哥本哈根如期召开，全世界119个国家的领导人和国际组织的负责人出席了会议。此次会议的召开向世界宣示了国际社会应对气候变化的希望和决心，也体现了各国加强国际合作，共同应对挑战的政治愿景。然而，会议进程并不顺利，在对2012年后温室气体的减排目标、对发展中国家的技术转让和资金支持以及发展中国家是否承担减排义务等方面存在严重分歧，会议几乎以失败而告终。19日在经过马拉松式的艰难谈判，联合国气候变化大会最终达成不具法律约束力的《哥本哈根协议》后闭幕。

(三)由制度安排问题转为重构制度问题:气候变化谈判德班平台的开启

《哥本哈根协议》的通过并没有最终解决2012年之后全球温室气体减排的具体承担义务问题。因此，联合国在2010年墨西哥坎昆召开了第十六次缔约方会议，并在会上通过了《坎昆协议》。然而，尽管《坎昆协议》进一步深化了自后京都谈判以来的各项成果，但仍如同《哥本哈根协议》一般，在关于《京都议定书》的命运、未来气候机制的法律形式和结构，以及发达国家与发展中国家不同待遇的性质和范围上仍没有得到根本性的解决。

2011年联合国气候变化大会第十七次大会即德班会议在南非德班召开。这次会议上，欧盟抛出了气候变化路线图，企图将美国以及中国等发展中国家纳入到全球强制减排行列中。但美国始终坚持自《京都议定书》以来的一贯拒绝立场;而中国、印度等发展中国家则强调平等的可持续发展权，以及不可动摇的共同但有区别的责任原则。会议在延迟了一天之后，最终达成了一系列的德班决议。其中，通过了《京都议定书》第二期的承诺安排，即《京都议定书》第二期承诺从2013年1月1日起生效，到2017年或2020年12月31日结束，发达国家到2020年将温室气体排放总量在1990年的基础上减少25%~40%。然而，加拿大、俄罗斯和日本己明确表示不参加《京都议定书》第二期承诺，美国则一直拒绝承诺强制减排，因此，《京都议定书》第二期承诺将主要由欧盟国家来完成。但是更为令人遗憾的是，德班会议结束第二天，加拿大就突然宣布退出《京都议定书》，这无疑给本来就孱弱的全球温室气体减排又蒙上了一层阴影。

(四)德班平台下对中国应对气候变化的挑战

自2012年联合国气候变化大会第十八次大会即多哈会议起，全球气候变化谈判进入到了另一个新的谈判框架下，即德班平台。德班平台的主要特点在于，其开启了联合国气候变化谈判的单轨制模式。同时，这也使中国进入到一个新的谈判阶段。具体而言，它所带来的问题和挑战表现在如下三个方面:

1.单轨制是联合国气候变化双轨制谈判终结后创设的一种新的谈判模式。2005年蒙特利尔气候变化大会启动了一个在《京都议定书》框架下，由157个缔约方参加的2012年后发达国家温室气体减排责任的谈判进程，为此专门成立了一个新的工作组，即《京都议定书》特设工作组(AWG-KP)，并于2006年5月开始工作。这一工作组的成立打破了原有联合国气候变化谈判模式，启动了双轨制的气候变化谈判进程。2007年在印尼巴厘岛召开的《联合国气候变化框架公约》第13次缔约方大会上，又成立了一个长期合作特设工作组(AWG-LCA)，最终完成了双轨制的气候变化谈判的模式构架。

不言而喻，双轨制谈判模式启动的直接动因是为将美国纳入到全球控制气候变化的谈判进程中来(美国是当时全球最大的温室气体排放国，但却不是《京都议定书》的缔约国)。但谈判后期发生了新的变化，欧盟等发达国家不仅希望将美国，而且也意图将包括中国在内的其他发展中排放大国纳入到强制减排行列中，提出放弃双轨制，采取单轨制的谈判模式。实际上，这种主张背离了双轨制谈判模式设计的初衷，最终它演变成发达国家与发展中国家不同的应对气候变化谈判立场平台。而双轨制谈判模式也成为维护和体现共同但有区别的责任原则的具体表现形式。

从2006年至2012年，联合国气候变化双轨制谈判模式运行了六年，直到2011年德班会议上通过了德班一揽子决议，决定建立德班平台，取代长期合作特设工作组的工作。2012年，工作组在延续一年之后被正式关闭，与此同时，德班平台下构建新的国际谈判机制则开始工作。至此，气候变化双轨制谈判模式终结，联合国气候变化谈判进程在德班平台下进入单轨制谈判模式。

2.德班平台单轨制谈判模式将主导未来联合国气候变化国际制度的发展方向。尽管2012年气候变化多哈会议通过的一揽子决定中依然重申共同但有区别的责任原则，但未来联合国气候变化谈判将建立在德班平台单轨制下己成既定事实。特别是2012年多哈会议上关闭长期合作特设工作组的事实，和2013年4月下旬，德班平台第二次工作会议在德国波恩的召开，都体现了这种发展趋向。

这一系列的联合国气候变化谈判进程的新动向均表明，随着《京都议定书》的逐渐边缘化(加拿大的退出、日本、俄罗斯等国的不承担第二期减排承诺，以及欧盟拒绝量化指标等都是明显的表现)，缘于该议定书的双轨制谈判，最终将退出联合国气候变化谈判进程的舞台。同时，未来在德班平台下以单轨制模式开展的联合国气候变化谈判将成为出台新的应对气候变化国际制度的主要机制。根据《联合国气候变化框架公约》第十七次缔约方大会的决议，德班平台应在2015年或之前拟订出一个可在2020年开始生效和执行的、适用于所有缔约方的议定书、另一国际文书或某种具法律拘束力的议定结果。因此，未来气候变化国际制度将有两个新的趋向，即第一，摆脱《京都议定书》的桎梏，出台一项适用于全体缔约方的国际文件;第二，进一步加强制订具有法律拘束力的国际文件。

3.德班平台下单轨制谈判进程使中国面临新的谈判情境、现实挑战和诸多问题。无论未来共同但有区别的责任原则如何演变，在德班平台单轨制谈判模式下，共同责任势必会被再度强化，而区别责任或将发生排放大国与小国的转向。对于中国而言，新的单轨制谈判模式有助于中国谈判力量的集中，更易于在减排、适应和技术资金等方面寻求战略平衡，但同时它也带来了一些非常严峻的挑战。

第一，单轨制谈判模式下，共同但有区别的责任原则出现非中国意愿的转向。在德班平台下，共同但有区别的责任原则试图保持原有的意义，现在看来将是微乎其微的，它极有可能发生两种不同类型的转变。一种是对共同但有区别的责任原则重新解读，这里面最大的问题是对区别责任的解释，中国显然不希望看到按排放国进行划分;另一种则是完全放弃共同但有区别的责任原则，或是只强调共同责任，或是用另一新的原则取而代之。对于中国而言，这也是最不愿意发生的情形。

第二，在单轨制谈判模式下，新机制的创设或存在削弱中国话语权的可能性。毫无疑问，中国在今天的气候变化谈判进程中己拥有一定的话语权，但我们尚缺乏将这种话语权转换成有利于中国气候利益的机制。无疑，单轨制谈判模式下提供了创设新机制的可能性，但倘若中国准备不足，这种话语权则极可能会被其他国家所攫取或蚕食。

第三，在单轨制谈判模式下，未来气候变化国际制度中对中国强制减排的束缚或加强。从目前中国气候变化的本土情境来看，我们更关注适应、资金和技术，而强制减排是我们最不希望得到的谈判结果。但在单轨制谈判模式下，减排议题有可能会被放大，特别是随着国际气候政治形势的深刻变化，欧盟与美国结盟的可能性在增强，这对发展中国家，特别是对排放大国而言，被强制减排的可能性愈加强烈。无疑，这对于中国而言将面临自哥本哈根气候变化谈判以来更为艰巨的谈判形势。

二、气候变化立法的中国路径:环境、发展与制度规划

与国际气候变化立法的制度变迁不同，中国在其气候变化立法进程中，是从环境问题转向发展议题，再从发展议题转向制度安排。这一制度变迁具体表现在以下三个方面:

(一)应对气候变化作为环境议题

如同世界上的其他国家一样，在中国，气候变化问题与环境保护是紧密联系在一起的，但它同样又是一个逐渐认识的发展过程。1972年中国派代表团参加斯德哥尔摩人类环境会议成为中国环境保护工作的开端。1973年8月中国召开了第一次全国环境保护会议，通过了《关于保护和改善环境的若干规定》，这次会议标志着国内环境保护工作正式拉开序幕。1974年10月25日，国务院环境保护领导小组正式成立，开始制定环境保护规划与计划。1979年《环境保护法(试行)》正式颁布实施。1982年在城乡建设部下成立具有国务院编制的环保局，它成为1984年国务院成立的环境保护委员会的主要执行单位，全面负责全国环境保护工作。

1988年，政府间气候变化专门委员会( IPCC)成立之际，中国在IPCC的牵头单位是中国气象局。同一年，国家环保局升格为国务院直属单位。从1988年起，中国开始积极参与了IPCC的工作。1989年，中国组织实施了一项气候变化研究计划，包括40个项目，有大约20个部委和500多名专家参加。1990年，国务院环境保护委员会在第十八次会议上通过了《我国关于全球环境问题的原则立场》，首次阐明中国在气候变化问题上的立场。同时，会议通过了建立气候变化协调小组的决定。同年10月，由环境、科技和社科部门联合主办了一次为期三天的高层国际会议，会议围绕90年代的中国与世界这个主题进行了研讨，这是中国围绕环境问题举办的第一个国际会议。在此会议上，气候变化是其中重要的议题之一。1990年的此次会议还促成了中国政府于1992年建立了中国环境与发展国际合作委员会(国合会，CCICED)。这一组织由时任国务院环境保护委员会主任宋健担任首届主席，直到今天，它都是中国重要的环境咨询机构。

1992年，中国派代表团参加了里约热内卢的环境与发展大会，并在会议上签署了《联合国气候变化框架公约》。此次会议召开一年后，中国成为世界上第一个根据全球21世纪议程行动计划制定本国21世纪议程的国家，积极促进了中国的可持续发展。1998年，国家环保局再次升格为国家环保总局，成为国务院成员单位，进一步加强了中国在气候变化问题上的工作与谈判。

(二)应对气候变化作为发展议题

1998年，中国经历了一次大的国家机构调整，其中原有的气候变化协调小组被国家气候变化对策协调机构所代替，它由17个部门单位组成，并由国家发展计划委员会取代中国气象局作为统筹协调单位。在这一期间，从2001年开始，国家气候变化对策协调机构组织了《中华人民共和国气候变化初始国家信息通报》的编写工作，并于2004年底向联合国气候变化第十次缔约方大会提交了该报告。2002年中国正式批准了《京都议定书》，开始积极参与该议定书项下的清洁发展机制项目(CDM)活动。2007年1月，中国成立了应对气候变化专门委员会，它成为国家应对气候变化，出台政府决策而提供科学咨询的专门机构。同年，为进一步加强气候变化的领导工作，由国家应对气候变化领导小组取代了国家气候变化对策协调机构，由国务院总理担任组长，全面负责国家应对气候变化的重大战略、方针和对策，协调解决应对气候变化工作中的重大问题。应对气候变化工作的办事机构设在发展改革委。

无疑，正如胡锦涛同志在联合国气候变化峰会上所言，气候变化既是环境问题，更是发展问题，中国应对气候变化组织机构的变化正反映了中国对气候变化问题认识的进一步加深。它不仅仅是对气候变化科学的认识，而且更是对中国现阶段国情的深入把握。改革开放为中国带来了经济的迅速发展，但同时我们的能源消费也与日俱增。1993年中国成为石油净进口国。仅十年之后，中国就成为全球第二大石油进口国。到2007年，中国能源消费己稳稳占据了全球第二的位置。严峻的能源形势使中国的能源安全面临极大的考验，构建合理的能源对外依存无疑将是中国在未来一段时间内的紧迫任务。

然而，能源的大量开发和利用是造成环境污染和气候变化的主要原因之一。世界各国的发展历史和趋势表明，人均二氧化碳排放量、商品能源消费量和经济发达水平有明显相关关系。因此，未来随着中国经济的发展，能源消费和二氧化碳排放量必然会持续增长，减缓温室气体排放将对中国现有发展模式提出重大挑战。更为困难的是，中国是世界上少数几个以煤为主的国家，能源结构的调整受到资源结构的制约，这就造成中国以煤为主的能源资源和消费结构在未来相当长的一段时间将不会发生根本性的改变，使得中国在降低单位能源的二氧化碳排放强度方面比其他国家面临更大的困难。

是以，既要发展经济、消除贫困、改善民生，又要积极应对气候变化，将是当今中国面临的一项巨大挑战。毋庸讳言，如何能在应对气候变化与发展之间寻找到平衡点，将是实现未来中国应对气候变化的关键所在。

(三)应对气候变化作为制度安排议题

随着联合国气候变化谈判的深入，特别是德班平台的启动，构建一个未来新的并富有活力的全球应对气候变化机制，成为当前全球应对气候变化的工作重点。而与此同时，随着中国应对气候变化进入一个新的发展阶段，制度安排议题也无疑成为应对气候变化的重点领域。

2009年8月，全国人大常委会作出《关于积极应对气候变化的决议》。在该决议中指出，要把加强应对气候变化的相关立法作为形成和完善中国特色社会主义法律体系的一项重要任务，纳入立法工作议程。适时修改完善与应对气候变化、环境保护相关的法律，及时出台配套法规，并根据实际情况制定新的法律法规，为应对气候变化提供更加有力的法制保障。

事实上，自2008年以来，一系列与应对气候变化有关的相关立法就在不断的出台。例如《循环经济促进法》、修订后的《节约能源法》都在2008开始实施。同一年，国家发展与改革委员会设立了应对气候变化司，主要从事综合分析气候变化对经济社会发展的影响，组织拟订应对气候变化重大战略、规划和重大政策;牵头承担国家履行《联合国气候变化框架公约》相关工作，会同有关方面牵头组织参加气候变化国际谈判工作;协调开展应对气候变化国际合作和能力建设;组织实施清洁发展机制工作;承担国家应对气候变化领导小组有关具体工作。毫无疑问，这一应对气候变化具体机构的设立，从一定程度上加强了中国在气候变化问题上的体制组织建设，有力地促进了中国应对气候变化的制度安排。

2009年12月在哥本哈根气候变化大会刚刚结束之际，中国修订后的《可再生能源法》开始实施。2010年国家把能源法和大气污染防治法修改纳入到制度立法工作计划中。与此同时，青海省人民政府颁布中国第一个有关气候变化的地方性规章《青海省应对气候变化办法》。同年，在国家应对气候变化领导小组框架内设立了协调联络办公室，加强了部门间协调配合。2011年山西省人民政府出台《山西省应对气候变化办法》。

自2009年全国人大提出应对气候变化立法以来，中国从不同层面开始了气候变化立法设计工作。2010年中国社会科学院与瑞士联邦国际合作与发展署启动了双边合作项目《中华人民共和国气候变化应对法》(社科院建议稿),2012年4月，该建议稿全文正式公布。2011年国家发展和改革委员会委托中国政法大学组织开展中国应对气候变化立法研究,2012年该项目顺利结题。同年9月，受国家发展和改革委员会气候变化司委托，中国政法大学和江苏省信息中心承担的省级气候变化立法研究以江苏省为例项目正式启动。2013年6月，由中国清洁发展基金赠款项目支持的湖北省气候变化立法研究也在武汉大学法学院进行了项目会议。与此同时，四川省也正在开展气候变化立法工作。更值得强调的是，2013年11月中国首部《国家适应气候变化战略》出台，正式提出了中国适应气候变化的各项原则和指导方针。

三、历史制度主义下对气候变化立法的反思

如上所述，无论是国内还是国际，对气候变化进行立法或制度安排，均已成为一种不可改变的事实。这是因为，构建起来的制度有助于形成一种结构体系，而稳定的结构又益于人们行为的规范，从而促使整个社会形成一定的共识或价值基础。然而，应制定一种什么样的气候变化法，或者说，如何才能制定一份既具科学性，又能适应社会进步和经济发展的立法，这正是当下各国气候变化立法考虑的核心内容。对此，从历史制度主义的视角出发，无疑将有助于回答和加深对这一问题的认识。

首先，应尊重气候变化立法的差异性。历史制度主义告诉我们，制度不是天然存在的，制度的存在受到历史力量的作用，而且是各种复杂力量的共同作用才表现了现在的而貌，这一发现让很多人认识到制度的演变不是决定的，而是具有一定的偶然性。一个国家或者一个地区选择现有制度不完全是直线决定论的，而是历史复杂变量的作用下，也许某个偶然性要素的重大作用，在路径依赖的惯性下而形成的一个现实的结果。

同样，作为一种制度安排，气候变化立法亦是如此。它是在各种复杂的历史情境和社会条件下生成的，它强烈地受到地域、民族习性以及文化的渲染，因此，在某一地区能够良好运作的制度安排，未必能在其他区域发挥其应有的功效。而且，长期的历史实践及社会科学理论也已多次表明，社会和地区的差异性很大程度上是人类社会创造力的源泉和文明进步的原动力。是以，应尊重气候变化立法的差异性。当然，此处强调的差异性并不是排斥气候变化制度安排的统一性(或言之必要性)，而是更多地指向实现气候变化问题得以解决的制度安排的多样性。毋庸置疑，只有在保证尊重气候变化立法差异性的前提下，才可能允许气候变化制度安排多样性和多元化的存在，才可能更大限度地发挥人类在解决气候变化问题上的创造力。

因此，作为国内气候变化立法，中国不仅要吸纳国际社会在气候变化方面的一致共识，而且也要看到各国在气候变化立法方面的区域适应性。当然，更重要的是，要将气候变化与中国的经济、社会和文化的历史发展而相结合，在气候变化治理中发挥自身独特的区域理念和制度优势，而不是强制性地要达到与国际社会统一的气候变化立法范式。

其次，应防止气候变化立法的路径依赖。尽管历史制度主义强调路径依赖，认为后者是制度变迁中必然产生的事物，但是路径依赖仍然存在着优劣之分。毫无疑问，正是由于路径依赖的不同，造就了国家相异的发展情势。因此，选择正确的路径依赖将决定着国家未来发展的方向。

就气候变化立法而言，极易形成两种不当的路径依赖。一种是围绕着气候变化形成的制度锁定。这是从宏观视角来说的，即气候变化立法是不是一定必须围绕着气候展开?是否存在着一种不依气候变化开展的制度设计?有没有一种不依气候变化进行却能产生更大的社会和经济进步的制度设计?显然，如果对上述问题没有一个清晰的回答，必然会出现一种为气候变化而进行的气候变化立法，必然形成一种气候变化的制度锁定或路径依赖，但是这种路径依赖一定就是最好的吗?

另一种不当的路径依赖是从微观制度层面说的，即存在着一种围绕着气候变暖的制度锁定。当前，气候变暖己是一个不争的事实。但是，从科学哲学的角度来看，气候变暖也仅是放在一定语境之下才能成立。倘若不考虑气候变暖的科学语境，而只是孤立地对气候变暖进行制度设计，这种路径依赖一旦形成，将使社会的能动性被固化，最终气候的突变则极可能对国家社会形成更大的挑战和威胁。

是以，根据历史制度主义的路径依赖理论，我们是要选择一种路径依赖，而不是不要路径依赖，但这种路径依赖应建立在促进社会和经济进步的大前提之下。通过对气候变化的制度设计，不仅仅是要解决气候变化问题，更是要在解决气候变化问题的同时，实现更大的目标，或经济的，或社会的，或环境的。因此，要防止出现为气候变化而气候变化立法的错误思想和观念，而要从更高层面、更高视野出发。而且，唯有如此，才能产生更有效的气候变化的制度创新。

最后，密切关注气候变化立法的关键节点。历史制度主义认为，制度在其存在的大多数时间里都处于均衡状态，按照制度最初的决策发挥功能，然而这种均衡不是永久存在的，当社会环境达到某种程度时，会产生制度的均衡断裂，从而会引起社会变迁的急速爆发。因此，关注这种均衡断裂的关键节点具有非常重大的意义。

在此，我们以英国作为解读关键节点的事例。众所周知，英国在气候变化领域是一个积极的倡导者和推动者。然而，英国今天在气候变化领域所取得的一系列成果，是建立在其较早地开展气候变化治理的基础之上的吗?可以发现，这个答案是否定的。但不可否认是，英国极好地利用了历史制度主义上所说的关键节点，从而促成了其在国际气候政治舞台上对话语权的掌控。

自18世纪英国工业革命以来，英国就是一个以煤为主的工业化国家.门。煤炭是英国国民经济的重要支柱产业，而且与煤炭相联系的利益集团己成为英国社会不可小觑的政治力量。毫无疑问，在这样一种情势下，英国根本不可能成为一个在气候变化领域大展身手的国家。

第3篇：气候变化的体现范文

2010年出现的这些极端天气气候事件具有范围广、强度大、致灾重的特点。

全球变暖惹的祸?

2007年，政府间气候变化专门委员会(IPCC)的第四次气候变化评估报告指出，由于全球变暖，已经观测到包括干旱、强降水、热浪和热带气旋强度在内的一些极端天气气候事件的出现频率和强度发生了变化，未来将有可能出现更多更严重的极端天气气候事件。在全球气候变暖的背景下，高温热浪事件对气候变暖的响应尤为突出，特别是自20世纪90年代以来，全球范围内极端高温热浪事件更是频繁发生，部分地区甚至年年都遭受高温热浪袭击，如欧洲极为罕见的在2003年、2006年、2007年和2010年接连出现高强度的高温热浪。美国在过去的近10年内出现的创纪录的高温天数是创纪录的低温天数的两倍以上。

2010年在全球各地出现的高温热浪、洪涝灾害事实似乎也从一个侧面佐证了IPCC的评估结论。在全球气候变暖的大背景下，极端天气气候事件为何频繁出现?

以气温的变化为例，如果某一地区的气温变化在多年平均条件下呈正态分布，那么从概率论上来讲，在平均温度处的天气气候状况出现的概率最大，偏冷和偏热天气出现的概率较小，极端偏冷或极端偏热天气出现的可能性更小。但是，由于全球气候变暖，该地气温的平均值增加了，这时偏热天气出现的概率将明显增加，并且原来很少出现的极热天气也可能会频繁出现，破历史纪录的极端高温等极端事件也有可能会发生。如果气温变化的波动范围保持不变，则这种情况下偏冷天气出现的概率会减小，不大可能出现极端偏冷天气；但如果气温变化的波动范围也增大了，那么极端偏冷天气仍然有可能出现，只是出现概率会比以前减小。

对于强降水的出现与全球气候变暖的关系，从气象学原理上可以这样解释：由于全球变暖使得地表气温升高，较高的温度引起水分蒸发加大，致使水循环速率加快，导致更多的降水在更短的时间内出现，这就有可能增加大暴雨等极端降水事件以及局部地区出现严重洪涝的频率。另外，由于植物、土壤、湖泊和水库的蒸发加快，水分耗损增加，再加上气温升高，一些地区将遭受更频繁、更持久或更严重的干旱。

质疑之声

虽然大多数的科学家都非常认可IPCC第四次评估报告中关于全球气候变暖的结论，仍然有一些科学家对IPCC评估报告提出质疑。

首先，一些科学家质疑全球变暖的趋势是不是仍然存在。2008年初我国南方地区出现持续的低温雨雪冰冻灾害；2009／2010年入冬以来北半球的北美、欧洲和东北亚等地气温异常偏低，冰雪灾害频发，这使得有人认为，全球气候变暖的总体趋势已经停止或发生了逆转，未来全球气候甚至可能会转而进入一个微冰河期。根据英国《每日邮报》2010年1月10日的报道，包括气候学家拉蒂夫(Latif)在内的多位气候变化研究领域的权威科学家宣称，英国当时的异常严寒天气仅仅是全球气候变冷趋势的开端；目前全球气候已经进入了一个“寒冷模式”，全球气温将呈现下降趋势，而且这一趋势至少会持续20～30年。由于海洋中的海水温度变化具有60～70年左右的自然循环周期，他们认为海水温度的这种自然变化可能对全球气温形成比预期要大的影响，海洋的周期性变冷可能会抵消一些全球变暖的效果，这可能导致对进入新世纪以来全球变暖效应的抵消，使全球变暖的趋势停止。

其次，一些科学家认为太阳活动等自然因子才是近百年来全球变暖的主要原因，人类活动并不能解释观测到的全球变暖。他们认为，IPCC报告中气候模式所显示的温室气体浓度升高和全球平均温度变化之间的一致性主要是通过调整计算机气候模式中的物理参数得到的，但这些物理参数的调整具有很大的随意性。另外，二氧化碳浓度和温度的相关性并不高，因此也不能支持是二氧化碳浓度升高引起温度变化的结论，如20世纪40年代之前二氧化碳浓度的上升并不迅速，但全球气温却存在_个变暖阶段；1940～1975年间二氧化碳浓度上升迅速，但这一时期的温度却在下降。IPCC的评估报告则认为，工业化革命以来太阳活动造成的直接辐射强度要比人类活动所造成的小一个量级，太阳活动在这一时期的气候变化中所起的作用很小。IPCC认为，如果仅考虑太阳活动等自然因子的作用，气候模式无法模拟出20世纪中叶以后的全球变暖；只有同时考虑了自然因子和温室气体的作用，才能够模拟出全球气候的变暖趋势，从而证明了近50年的全球气候变化主要是人类活动引起的。

由于IPCC得出人类活动导致全球气候变暖的主要证据来自于计算机模式对气候变化的模拟结果，因此还有一些科学家对计算机气候模式的可靠性提出了质疑，他们认为计算机气候模式的结果并不可信，这主要表现在以下四点：第一，气候模式没有考虑太阳变暗和变亮的影响，如1985年前到达地球表面的太阳辐射较少(全球变暗)，1985年后到达地球表面的太阳辐射较多(全球变亮)。但是，当前的计算机气候模式对此并没有考虑。第二，气候模式不能真实地模拟云和气溶胶的作用。各种不同模式的模拟结果之间之所以会存在很大的差异，主要就是由于不同的模式对云的处理和云参数化方案的选择不同。由于人类活动主要集中在北半球，这使得北半球比南半球分布着更多的硫酸盐气溶胶，从理论上讲由于气溶胶的“阳伞效应”使得一部分太阳辐射被反射回太空，因此北半球的变暖幅度应该比南半球更小，但观测结果恰恰相反，北半球的变暖幅度远高于南半球，这说明气候模式所模拟的温度变化趋势在纬度分布上的观测结果并不一致。第三，气候模式对区域尺度方面的气候变化，特别是对区域尺度上降水变化的预测非常差，有时不同的气候模式对同一区域降水变化的模拟结果可能会完全相反，因此不能依靠计算机气候模式对区域气候变化进行可靠的预测。第四，计算机气候模式也不能解释许多

观测到的气候特征，如极区温度变化，特别是南极的温度变化趋势与理论计算值不符。

全球变暖仍将持续

事实上，现有的观测证据表明，全球气候变暖的总体趋势并未停止或逆转，未来全球气候持续变暖的趋势还将持续下去。由于近百年来全球地表平均气温的变化并不是直线式上升的，人们平时所感知到的气候变化实际上是气候的趋势性变化与年际、年代际波动共同影响的结果，在全球气候以变暖为总体特征的变化趋势下并不排除在个别区域或个别时段出现气温下降的情况。例如，过去近百年来我国的全国地表平均气温升高了约1.1℃，但同期我国西南地区(包括云南东部、贵州大部、四川东部和重庆等地)却降低了0.45℃。又如，2010年4月全球地表平均气温比常年偏高0.76℃，为1880年以来同期的最高值，但我国陆地平均气温比常年同期偏低1.2℃，是1961年以来的最低值。因此，应当从全球范围和长时间尺度上来科学认识全球气候变暖。变暖并不意味着全球地表平均气温一定要一年比一年高，也不意味着地球上所有地区同步发生同样幅度的变暖现象。在全球气候呈现总体变暖的趋势下，在个别地区仍然会有可能出现个别较冷的时间段，但出现的次数会更少，冷的程度也不会那么剧烈。例如，2009～2010年的冬季，由于北极地区异常偏暖，暖空气进入加拿大，将冷空气向南推进，加拿大人度过了一个暖冬，但美国大西洋沿岸地区的天气则变得极端寒冷多雪；与此同时，其他一些地区则炎热得异乎寻常。因此，虽然个别地区或个别年份都有可能经历最冷或最热的天气，但作为一个整体，全球气候在最近的30年里一直沿着持续变暖的趋势在发展。

根据美国国家海洋大气管理局(NOAA)的最新观测资料，IPCC第四次评估报告以来的这3年(2007～2009年)全球平均气温也都处于有仪器记录以来的最暖10年之列，2010年3～6月是1880年以来最暖的几个月份，其中2010年6月是1985～3月以来连续第304个比20世纪平均温度偏高的月份。从今年的观测事实来看，2010年很有可能是1850年以来最热的年份。

目前，大气中温室气体二氧化碳的浓度仍然在以每年2个ppm左右的速度增加，2010年6月二氧化碳浓度已经超过392ppm；并且，由于海洋的热惯性作用，即使大气中温室气体的浓度能够保持稳定，未来一段时间内全球的气温仍然会继续上升。

难以准确预测的气候变化

大家都知道，在天文学中像日食、月食等天文现象是可以提前很多年就准确预报出来的，在海洋科学或水文科学中像是潮汐、洪峰等水文现象也可以提前作出准确预测，但对气候变化，人们却很难提前准确预测，只能预估出一个大致的趋势。

这是因为，在天文学中，太阳、地球和月球的运动是都可以作为一个质点来处理的，这些质点之间仅通过万有引力发生作用，万有引力的大小又仅取决于它们本身的质量和它们相互之间的距离；因此，决定这些质点运动状态的控制方程就非常简单，提前很多年就可以准确预测它们的运动状态。海洋中的海水流动虽然不能简单地作为质点来处理，但海水的运动也是遵从流体力学原理的，在已知的外力(如月球、太阳的引潮力)作用下，其运动状态也是容易预测的。

大气的运动就完全是另外一回事了。虽然大气从本质上看也是流体，但它是气体，气体是可压缩的(遵从气体状态方程)；大气的组成中除了成分相对稳定的氮气、氧气等气体外，还有状态多变的水汽，水汽在大气中存在多达几十种的相变方式，通过不同的相变来成云致雨，这些都决定了大气运动状态的控制方程组会非常复杂，再加上大气所受到的外力也是难以准确预测的，因此人们不可能通过风洞或水槽之类的实验设备来研究气候变化，只能通过计算机气候系统模式来模拟和预测。

就目前的科学发展水平来看，计算机气候系统模式是最重要的气候预测和预估工具，气候系统模式本身以及利用模式来预估未来气候变化的趋势都是可靠的，但却难以提前对气候变化作出十分精确的预测。

因为气候系统从本质上看是一个混沌系统，这决定了它的运动状态存在一个可预报的时间尺度，超过这个时间尺度之后，由于混沌系统内非线性的误差增长会超过初始信号的强度而使预测结果失去意义。发现大气具有混沌特性的洛伦兹曾经打过一个比喻：南美的一只蝴蝶拍一下翅膀，其产生的气流扰动经过放大，最后会引发纽约的一场风暴。也就是说，即使初始误差很小，这个误差经过非线性放大，最后也会达到惊人的地步。

另外，对于混沌系统的预测同样具有不可重复性，即使是在相同的初始条件下采取同样的计算方法和计算步骤，最后得出的结果也是不会完全相同的。这好比一个人在高山上滑雪，虽然他每次都是从山顶的同一个位置滑下来，但到达山底的位置每次都是不同的。

此外，地球的大气还受到大气以外的其他因子变化的影响，这些系统目前并没有被我们很好的认识，因此，在气候研究和模拟中要对未来气候状况作出像日食、月食或潮汐预报等那样精确的长期预测几乎是不可能的。

让时间来检验

2010年2月23日，国际科学理事会(ICSU)了一份关于围绕IPCC第四次评估报告争论的声明，声明认为IPCC评估报告反映了当前对有关气候系统、演变过程以及未来预估的科学认识，肯定了IPCC评估报告是国际社会前所未有的、最全面的关于气候变化的科学评估结论。5月7日，美国《科学》杂志也刊登了255名美国科学院院士联名发表的公开信，信中对IPCC的评估结论给予明确支持，并指出科学结论总会有某些不确定性，科学永远不能绝对地证明任何事情；但最近的这些事件丝毫没有改变有关气候变化的根本结论。

气候变化是一门科学，其正确与否需要经过时间的检验。这让人们想起了有关爱因斯坦的一个故事，据说爱因斯坦的相对论发表以后，有100个教授签名联合反对相对论；爱因斯坦知道后说：如果能证明我错了，一个教授就足够了。

从这个意义上说，时间，也将会成为检验全球气候持续变暖论断正确与否的标准。尽管如此，面对频繁出现的极端天气气候事件，我们需要迅速行动起来，采取措施来降低气候变化对人类的威胁。

相关链接

“全球变暖”35年

35年前，也就是1975年8月8日，美国著名的气候学家、地球化学家华莱士・布勒克教授在《科学》杂志发表了题为“我们是不是处在全球变暖的紧要关头?”的文章。在文章中他预测，地球即将转入由于二氧化碳增加导致的全球变暖期。这篇文章的发表正式宣布了“全球变暖”概念的诞生。

第4篇：气候变化的体现范文

论文关键词 气候变化 森林 立法

气候变化是当今全球面临的重大危机和严峻挑战，事关人类生存和社会全面协调可持续发展。已成为举世关注的焦点和热点问题。当今，人类总结应对气候变化的经验无外乎两个，一是提高对气候变化的适应能力，二是增强对气候变化的减缓能力。无论是适应还是减缓，森林在应对气候变化中的重要作用不容置疑。林业是减缓和适应气候变化的重要手段和有效途径。我国政府高度关注森林资源在应对气候变化中的特殊地位，及实地作出调整林业的政策和经营指导方针。但从法律的角度讲，森林法应积极回应气候变化问题，适时进行制度创新，是林业在适应和减缓气候变化方面的法治保障。

一、林业在应对气候变化中的作用

当前，气候变化正在威胁人类的生存和发展。它关乎每个国家、行业和公民的利益。因此，应对气候变化是全球性的紧迫问题。得到了国际社会的广泛关注。我国政府高度重视应对气候变化问题。先后采取了一系列的重大行动和举措。2007年实施了《中国应对气候变化国家方案》，（简称《国家方案》）和《中国应对气候变化的政策与行动》，（简称《政策与行动》）这是我国应对气候变化问题的战略性文件。在《国家方案》中，明确把林业纳入我国减缓和适应气候变化的重点领域中。在《政策与行动》中，鲜明指出林业是我国适应和减缓气候变化行动的重要内容。按照《国家方案》的要求，2009年国家林业局了《应对气候变化林业行动计划》。（简称《林业行动计划》）是《国家方案》相关措施的具体化，以贯彻落实《国家方案》赋予林业的任务。是对未来四十年（2050年）我国林业应对气候变化的总体部署。

林业是生态建设的主体，森林是陆地生态平衡的调节中枢，是陆地生态系统最大的碳储库。森林资源在减缓气候变化中具有重要作用。其固碳所具有的投资少、代价低、综合效益好等特点，得到了国际社会的广泛关注和高度重视。2009年6月，中央林业工作会议指出，林业在应对气候变化中具有特殊地位，应对气候变化，必须把发展林业作为战略选择。这是党中央、国务院根据林业特点做出的符合我国可持续发展的战略决策。可见，我国林业建设责任重大、加快林业发展已成为我国面临的一项紧迫而艰巨的任务。

二、森林法应对气候变化的困境

我国林业建设虽然取得了很大的成绩，但历史留给我国的现实是：森林资源非常缺乏，欠账过多，林业面临很多困难，制约了发展和建设目标的实现。究其原因，诸多因素中，法制建设滞后、没有完备的法制保障是关键。

我国林业建设的基本法《森林法》施行以来，对于森林资源的保护，促进林业可持续发展和生态建设发挥了不可替代的作用。而且在提高人们保护森林与环境意识、树立林业法制观念等方面作出了重要贡献。现行森林法中的植树造林、林地用途管制、森林限额采伐、林木采伐许可、森林病虫害防治、森林生态效益补偿制度等，都含有保护应对气候变化的基本元素，对增加森林面积和森林蓄积量、提高森林覆盖率、减缓气候变化起到了一定的积极作用。但从整体上看，由于现行森林法是在计划经济体制下制定的，虽然经过修改，但还是具有浓重的计划经济色彩。一些内容已经不能适应新形势的需要。《森林法》已经不能为林业可持续发展提供制度保障。因此，根据生态平衡和气候变化的需求对该法作出适当的修改，事在必行。我国森林法在应对气候变化中存在的主要问题：

（一）《森林法》缺乏应对气候变化的可持续发展理念

我国现行的森林法制定于上个世纪八十年代，当时国家的主导思想是以经济建设为中心。也由于建设初期，气候、生态和环境问题没有凸显亦未引起广泛关注。在这种背景下制定的森林法，还不可能从生态保护、可持续发展的全局高度来进行立法规制。虽然森林法在第一条立法目的中也提出了“国土绿化、发挥森林蓄水保土、调节气候、改善环境”的生态功能，但其中反映出来的是以木材生产为主要内容的传统林业发展理念，立法受以木材生产为中心的指导思想支配，通过对森林资源的经营管理，注重于保障木材和林产品的可持续产出和供给，满足国家经济建设对木材的需求。没有体现森林在应对气候变化中的主要作用。由于立法理念的落后使林业生态的保护与可持续发展受到阻碍，而森林法又没有根据变化了的客观形势进行适时的修改，而使其与现实严重脱轨，影响了林业应对气候变化功能的发挥。

（二）缺乏应对气候变化的生态保护制度

林业在生态建设中的地位非常重要。全球气候异常所带来的灾难，及伴随的次生生态灾难的常态化，正在威胁着人类的生存和可持续发展。而林业在可持续发展中具有的主要地位和在生态建设中的首要地位在森林法中还缺少制度保障。如目前我国实施的林业六大重点工程，均是以国家政策的形式推进的，虽然实施以来取得了很大的成绩，但缺少法律的规制和保障。此外，与立法相配套的制度不完善。现行林业法律、法规虽然在这些方面有一些原则性的规定，但是在法律制度和内容的规定上，还不具体系统，甚至存在无法可依的现象。更没有形成与生态建设和可持续发展相适应的法律体系。

（三）缺乏应对气候变化的基本制度

目前我国关于应对气候变化的行动和措施大都是通过党和政府颁布的政策性文件规定的。对一些应对气候变化的制度缺少基本法的依据。如森林应对气候变化的主要功能源于其强大的碳汇能力，但有关林业碳汇的增汇、固碳、和林产品替代”及碳汇交易、碳汇生态补偿等制度在森林法中是空白。如何将适应和减缓气候变化的政策法律化应是是森林法修改的重点。

三、应对气候变化森林法的修改与完善

用法律的手段去规制影响气候变化的行为，是应对气候变化的一个不可或缺的手段。在整合现有制度的基础上，建立森林法应对气候变化的配套制度，通过制度创新，充分发挥林业在应对气候变化中的特殊作用。笔者认为应从如下几个方面对森林法进行修改和完善

（一）确立可持续发展的立法理念

在森林法的修改中，首先要确立正确的符合生态规律和林业发展的理念。中共中央、国务院在2003年6月的“关于加快林业发展的决定中”将修改森林法的总目标定位为：“确立以生态建设为主的林业可持续发展道路，实现林业跨越式发展”。这为森林法的修改指明了方向和政策依据，根据这一立法的总目的，笔者认为：“森林法修改的立法宗旨是“以生态建设为中心的可持续发展理念，注重体现森林的生态效益，发挥森林在应对气候变化中的重要作用。在森林的经营、管理、效益、生产中要大力倡导可持续发展，实现传统林业向现代林业的彻底转变。也就是说，可持续发展是森林法贯穿始终的指导思想。

（二）确立林业在应对气候变化中的生态保护制度

当前，我国林业正历史性地转向以生态建设为主。林业的指导思想已由“木材永续利用”发展到“森林可持续经营”。林业的核心问题由利用变成了经营。森林的价值已不是传统的木材，生态需求已成为社会对林业的第一需求。森林法应为林业的生态功能提供法律制度保障。明确生态保护在森林法中的地位。增加有关林业生态建设规划，天然林重点保护、森林结构调整、提升森林质量、增加碳汇能力、在节能减排、开拓碳汇容量、保障经济可持续发展中发挥作用的重要内容。

（三）确立应对气候变化的基本制度

为应对气候变化森林法应在具体的制度设计上，体现林业的气候功能，填补林业应对气候变化的一些制度缺失并适时进行制度创新。

国家林业局的《林业行动计划》规定实施的22项主要行动，包括林业减缓气候变化的15项行动和林业适应气候变化的7项行动。这是一项重大的决策，是我国应对气候变化迈出的又一大步。减缓和适应是应对气候变化的两个有机组成部分，森林法的修改应围绕这二个组成部分进行修改和完善，将政策的宣誓通过森林法的修改形成国家意志。

1.减少森林退化的法律制度

主要包括.植树造林和封山育林制度。植树造林制度；在植树造林方面，我国森林法以原则性宣示“植树造林是公民应尽的义务”，国务院于1982年制定了《关于开展全民义务植树运动的实施办法》。在政府主导下，我国人工造林面积保持世界首位，虽然取得了巨大的成绩，但其实施主要靠政策推行，靠公民的自觉。缺少稳定的法律制度保障。森林法的修改应围绕公民义务进行强化，追究不履行义务者的法律责任。封山育林是我国培育保护森林资源的一项重要营林方式，是实施森林可持续发展的有效措施，但《森林法》中没有将其作为一项基本制度确立下来。为了降低森林在气候变化方面的脆弱性，减少气候变化造成的森林退化，提高森林覆盖率，应将封山育林作为一项基本的森林保护法律制度确立下来。

2.增强森林碳汇的法律制度

包括森林的碳汇交易和碳汇的生态补偿制度。这二项制度在我国还没有通过立法确认。碳汇交易是林业气候法的典型制度，是创新林业发展机制、突破林业发展瓶颈、促进林业资源优化配置、建立森林生态效益市场化的新举措，从应对气候变化的角度出发，碳交易制度的确立势在必行。碳汇交易的实质是以市场化手段对森林在气候方面的生态效益进行补偿，我国必须建立基于森林碳汇的生态补偿制度。

3.森林可持续经营法律制度

第5篇：气候变化的体现范文

关键词: 气候变化/法律体系/专门法律/启示 内容提要: 当前，日本已构建了以《全球气候变暖对策推进法》为中心，以《能源利用合理化法》、《氟利昂回收破坏法》、《电力事业者利用新能源等的特别措施法》、《促进新能源利用特别措施法》等相关配套法规为内容的应对气候变化法律体系，积累了诸多丰富经验。我国在加强应对气候变化的法制建设过程中，应积极借鉴日本的成功立法经验，尽快构建我国应对气候变化法律体系。 一、问题的提出 2009年12月在丹麦首都哥本哈根召开的《联合国气候变化框架公约》缔约方第15次会议，再一次向世人昭示气候变化问题是人类社会可持续发展所面临的重大挑战。为应对这场重大挑战，国际社会进行了旷日持久的谈判，缔结了《联合国气候变化框架公约》、《京都议定书》等相关公约和议定书，从法律上对气候系统的保护进行了回应。为落实《京都议定书》所规定的减少温室气体排放量的义务，日本、英国、美国等发达国家，纷纷以应对气候变化专门立法形式，明确国家相关部门职责，限制温室气体的排放量，为避免全球气候变暖危害人类做出了重要贡献。如英国于2008年通过的《气候变化法案》明确规定，到2050年国内二氧化碳排放量须削减60%；国家须制定减少碳排放量的5年预算，分阶段的实现其减排义务。美国自2007年以来，在地方立法的基础上，已提出了《气候责任和创新法案》、《全球变暖污染控制法案》、《气候责任和创新法》、《减缓全球变化法案》、《安全气候法案》、《低碳经济法案》、《美国气候安全法案》等一系列国家议案，昭示着美国正在迈向气候变化的联邦立法。日本也构建了较为完善的应对气候变化法律体系。 作为发展中国家，尽管我国并不是《联合国气候变化框架公约》及《京都议定书》所确定的温室气体减排义务国家，但是，我国在发展进程中高度重视气候变化问题，在应对气候变化立法方面，我国把法律法规作为应对气候变化的重要手段。不仅是发展中国家最早制定实施《应对气候变化国家方案》的国家，而且还积极制定与修订了《可再生能源法》、《循环经济促进法》、《节约能源法》、《清洁生产促进法》、《森林法》、《草原法》、《民用建筑节能条例》等一系列法律法规，为构建我国应对气候变化立法体系奠定了良好基础。当然，我们应该看到，与美国、日本等发达国家立法相比，在我国应对气候变化相关立法中，尚存在如下主要亟待解决的问题：一是，我国尚缺乏专门应对气候变化的法律，亟待加强相关法制建设。我国《全国人大常委会关于积极应对气候变化的决议》已经意识到这一问题，明确规定了国家“加强应对气候变化的法制建设”的任务，因此，研究起草有关我国应对气候变化专门法律，科学建构我国应对气候变化法律体系成为当务之急。二是，我国现行管理体制制约着温室气体排放控制战略的实施。我国虽已成立了国家应对气候变化领导小组（以下简称“领导小组”）。（注释1：国务院关于成立国家应对气候变化及节能减排工作领导小组的通知（国发〔2007〕18号）。）但因“领导小组”组成成员的22个职能部门在应对气候变化方面的具体职责不清，不利于国家温室效应气体减排工作的展开。因此，通过应对气候变化专门法律，明确设置应对气候变化的国家专门机构，确定其职责也成为必要。三是，我国确定的控制温室气体排放的行动目标是一项政策性规定（注释2：2009年11月25日召开的国务院常务会议，决定到2020年我国单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40% -45%。），为保障该行动目标得到落实，还须由应对气候变化专门法律明确规定国家、企事业单位、地方政府及公民个人的具体职责、义务，因此，加强我国应对气候变化相关立法已迫在眉睫。 之所以选择日本应对气候变化立法作为研究与借鉴对象，是因为在应对气候变化的国内立法方面，其成绩最为显著。一是，日本制定了世界首部应对气候变化的法律——《全球气候变暖对策推进法》。通过该法，日本为应对气候变化专门立法提供了蓝本。长期以来，日本作为亚洲环境立法发达国家，其应对气候变法立法的成功经验，对我国依然有重要借鉴意义。二是，日本已构建了较完善的应对气候变化法律体系。早在1993年的《环境基本法》中，就以地球环境保全为基本理念，将全球气候变暖对策纳入环境法体系，并构建了以《全球气候变暖对策推进法》、《全球气候变暖对策推进法实施令》、《能源利用合理化法》、《氟利昂回收破坏法》、《电力事业者利用新能源等的特别措施法》、《新能源利用促进特别措施法》等法律为内容的日 本应对气候变化法律体系，积累了丰富的立法经验，既为日本实现低碳社会目标奠定了坚实基础，也为世界各国构建低碳社会提供了立法榜样。日本的这种立法体系与我国应对气候变化立法所初步搭建的应对气候变化法律体系在本质上是一致的。相比较而言，日本已构建了较为完善的法律体系，而我国在应对气候变化立法方面，尚存在缺乏专门法律，以及相关配套法律制度不够完善等缺陷。因此，对国内法学界尚未系统而全面对日本应对气候变化立法问题展开考察的重要立法领域进行研究，探究其对我国立法的有益借鉴经验及启示，则尤为重要。 二、日本应对气候变化法律体系的建构 日本观测点的长期观测结果表明，日本气温最近100年间约上升1. 1℃。在不能完全实现削减全球温室效应气体的情况下，至21世纪末，日本平均气温将上升2~4℃。气候变化将给日本带来巨大灾害。一方面，日本自然灾害频繁发生。据统计，洪水、土砂灾害、橡胶林生存地丧失、砂滨丧失、西日本的高潮损害等自然灾害所造成的损害将达到每年17兆日元。另一方面，由于日本是世界上单位面积海岸线最长的国家之一，日本46%的人口、47%的工业产值、77%的商业销售额均集中于沿海地带，因此，受气候变化影响，海平面上升将导致日本经济、国土等损失。面对全球气候变暖所带来的巨大灾害，日本政府十分重视气候变化问题，并采取有效措施积极应对，在立法方面主要采取了如下应对措施，以构建较为完善的应对气候变化法律体系。 （一）通过《环境基本法》将全球气候变暖对策纳入环境法体系 日本1993年《环境基本法》以地球环境保全为基本理念，将全球气候变暖对策纳入环境法体系。根据该法第15条关于政府制定环境保全基本计划的规定，日本于1994年制定的《环境基本计划》就将有关应对全球气候变暖的对策置于重要地位，并明确规定了应在国际协作下，以实现《联合国气候变化框架公约》规定的“减少温室气体排放，减少人为活动对气候系统的危害，减缓气候变化”目标为宗旨，并考虑“增强生态系统对气候变化的适应性，确保粮食生产和经济可持续发展”等。当然，这一时期的日本应对全球气候变暖的对策尚停留于依托有关省厅的各种措施，而真正采取法律措施应对全球气候变暖问题，则始于加入《京都议定书》的前后。 （二）制定世界首部应对气候变化的法律——《全球气候变暖对策推进法》 作为日本应对全球气候变暖的第一步对策，是1998年10月9日通过的《全球气候变暖对策推进法》。该法是世界上第一部旨在防止全球气候变暖的法律，显示了日本积极应对全球气候变暖的姿态。在内容安排上，共包括总则、京都议定书目标达成计划、全球气候变暖对策推进本部、抑制温室效果其他排出的政策、保全森林等的吸收作用、分配数量账户等、杂则、罚则等8章共50条。该法具有如下显著特色： 第一，立法目的明确。其立法目的是：“由于全球气候变暖将对地球全体的环境产生深刻影响，在对气候圈保持着不致达到危险的人为干涉的情况下，促使大气中的温室效应气体的浓度予以安定，防止全球气候变暖已成为人类共同面临的课题。鉴于所有人均自主且积极地参与这一课题将至关重要，因此，关于全球气候变暖对策，在制定达成京都议定书目标计划措施的同时，通过制定有关促进抑制社会经济活动及其他活动所排出的温室效果的措施等，实现推进全球气候变暖对策之目的，在确保现在及未来之国民的健康与文化的生活的同时，为人类的福祉做出贡献”。 第二，明确了国家、地方公共团体、事业者、国民应对温室气体的基本职责。关于国家的基本职责，该法第3条规定，国家在为掌握大气温室效应气体浓度变化状况及相关气候变化、生态系统状况而进行观测与监测的同时，综合且有计划地制定并实施全球气候变暖对策。国家在推进旨在抑制温室效应气体排出等的措施的同时，对于抑制温室效应气体排出等相关措施，应谋求该措施达成目的之调和，以顺利执行抑制温室效应气体排出等。国家就其自身事务及事业，在采取措施强化削减温室效应气体排出量及吸收作用保全的同时，应支援地方公共团体抑制温室效应气体排出等，以及为促进事业者、国民或者由其组织的民间团体开展有关抑制温室效应气体排出的活动，应该努力采取技术建议及其他措施。关于地方公共团体的职责，该法第4条规定，地方公共团体应配合区域之自然的社会的条件，推动有关抑制温室效应气体排出等的措施。地方公共团体在对其自身事务及事业采取措施削减温室效应气体排出，保全吸收作用及有关强化措施的同时，为促进该区域的事业者或者居民开展抑制温室效应气体排出等相关活动，应努力提供前款所定措施 的相关信息以及采取其他必要措施。关于事业者的职责，该法第5条规定，事业者就其相关的事业活动，应在努力采取措施抑制温室效应气体排出等的同时，必须协助实施国家及地方公共团体所作出的有关抑制温室效应气体排出等措施。关于国民的职责，该法第6条规定，国民，就其日常生活，在努力采取措施抑制温室效应气体排出的同时，必须协助实施国家及地方公共团体实施的抑制温室效应气体排出等措施。 第三，设置全球气候变暖对策推进本部，落实政府机构职责。该法第3章第11条明确规定，为综合且有计划地推进全球气候变暖对策，在内阁设置“全球气候变暖对策推进本部”，具体管理的事务包括：其一，制定京都议定书目标实现计划方案，以及推进实施该方案；其二，综合调整有关推进实施长期全球气候变暖对策。此外，根据该法第12条至第19条的规定，在组织机构上，全球气候变暖对策推进本部设立推进本部长、副本部长及本部部员。本部长由内阁总理大臣担任，全面负责本部事务及指挥监督；副本部长由内阁官房长官、环境大臣及经济产业大臣担任，职责是协助本部长工作；本部部员由其他国务大臣担任。此外还由内阁总理大臣任命若干名干事担任具体工作。除法律已经确定的事项外，有关推进中的措施由政府的政令规定。 第四，规定了抑制温室效应气体排出的基本措施。一是，实行温室效应气体算定、报告、公布制度。即一定数量以上的温室效应气体排出者负有算定温室气体排出量并向国家报告义务，国家对所报告的数据集中计算并予以公布的制度。根据该法第21条第2款的规定，伴随着事业活动而在相当程度上排出较多温室效应气体、并由政令规定的排出者（称为“特定排出者”），每年度必须由各事业所分别就温室气体的排出量向事业所管大臣进行报告。事业所管大臣，将报告事项及集中计算的结果向环境大臣及经济产业大臣予以通知，与此同时，要适当保护特定排出者的权利利益，国家对所报告的数据集中计算并公布。环境大臣及经济产业大臣，在采用文档记录事业所管大臣等通知的报告事项等的同时，集中计算、公布该记录内容，以便任何人均能够请求公开该记录文档。为增加对公布、公开的资料的理解，特定事业者可以提供排出量增减状况相关的资料及其他资料。二是设立全球气候变暖防止活动推进员。即根据地域全球气候变暖的现状，都道府县知事等有权挑选并委任旨在通过开展启发普及全球气候变暖对策，加快促进防止全球气候变暖活动的热心与有识之士为全球气候变暖防止活动推进员的制度（第23条）。全球气候变暖防止活动推进员主要向居民进行启发普及全球气候变暖对策，进行有关咨询、提供信息等活动。三是，设立国家、都道府县等全球气候变暖防止活动推进中心。为积极推进有关启发普及与广泛宣传全球气候变暖对策，有效开展座谈、培训推进员、对日常生活排放温室效应气体的调查研究、提供日常生活使用产品排放温室效应气体信息的提供等活动，该法明确规定了设立国家、都道府县等全球气候变暖防止活动推进中心的制度。 第五，构建了保全森林等吸收作用制度。该法第28条规定，政府及地方公共团体，为实现《京都议定书目标达成计划》所规定的温室效应气体的吸收量相关的目标，以1964年《森林·林业基本法》第11条第1款规定的森林、林业基本计划以及其他完善及保全森林或者保全绿地、绿化推进计划为基础，应保全及强化森林对温室效应气体的吸收作用。 第六，实行分配数量账户簿制度。该法第29条规定，环境大臣及经济产业大臣，以《京都议定书》第7条第4款为基础，根据计算分配数量的方式的有关国际性决定，制定分配数量账户簿，开设可以进行取得、保有及移转算定分配数量的账户。 （三）明确环境省“抑制温室气体排放”的管理职责 日本《环境省设置法》（1999年通过，2001年1月6日施行）第2章明确规定了环境省的任务及所管理事务。其中，第4条第22款明确规定，从环境保全观点出发，环境省的职责之一便是制定抑制温室气体排放事务及事宜相关的标准、指示、方针、计划以及其他与此类似政策；并制定抑制温室气体排放事务及事业相关法律规范以及其他类似规制。为实施《环境省设置法》与《环境省组织令》，日本制定了《环境省组织规则》（2001年1月6日），其第3章明确规定在环境省设置地球环境局，地球环境局由总务课、环境保全对策课、全球气候变暖対策课组成，负责推进实施政府有关防止全球气候变暖、臭氧层保护等地球环境保全的政策。此外，还负责与环境省对口的国际机构、外国政府等进行协商和协调，向发展中地区提供环保合作。 （四）完善相关配套法律制度 除《全球气候变暖对策推进法》之外，日本还制定、修订了相关配套立法，初步形成了日本应对全球气候变暖对策的法律体系。 首先，为有效推动《全球气候变暖对策推进法》的施行，日本于1999年制定的《全球气候变暖对策推进法实施细则》，具体就温室效应气体总排出量相关的温室效应气体的排出量算定方法、温室效应气体算定排出量的报告、分配数量账户簿等实施进行了详细规定。 其次，以《全球气候变暖对策推进法》为中心，日本制定、修订了相关配套法律： 一是，修订了《能源利用合理化法》，强化节能与能源效率。该法又称《节约能源法》，是日本能源的核心法律，在体系结构上包括总则、基本方针等、工厂的相关措施等、运输相关的措施、建筑物相关的措施、机械器具相关的措施、杂则、罚则和附则等8章，共99个条文。该法明确了“从综合推进工厂、运输、建筑物以及机械器具等行业合理使用能源的思想出发，经济产业大臣制定有关能源合理化使用的基本方针”的同时，强化了企业计划性和自主性的能源管理，规范了政府、企业和个人之间的用能管理关系和节能行为。该法分别对工厂、运输、建筑物、机械器具等相关行业合理使用能源的具体措施进行了详细规定。该法通过严格规定能源标准，提高了建筑、汽车、家电、电子等产品的节能标准，不达标产品禁止上市。同时，该法对国家应在财政上、金融上以及税制上采取相关措施，以推进普及能源合理化使用。通过教育、广告活动等加强国民对能源合理化使用的理解的同时，对国民的参与等义务进行了规定，并对地方公共团体关于通过教育、宣传活动增进地方居民对能源合理化使用的理解等的义务进行了规定，并明确了一般消费者关于提供相关促进合理化使用能源信息的义务等。该法的施行，一方面使工厂、事业场所的能源使用得到了彻底合理化，另一方面强化了有关与全球气候变暖相关联、并由政令规定的汽车、家电产品等11个种类产品的燃料费标准、节能标准等目标值，使相关企业在不增加能源消耗的前提下，有效实现了经济总量的大幅增加。目前日本节能法已从原来的生产领域延伸到运输部门和生活领域。 二是，制定《氟利昂回收破坏法》，抑制温室效应气体排放。该法将氟利昂类冷媒CFC（氟氯烷烃）、HFCs（氢氟碳化物）、HCFC（含氢氯氟烃）纳入其法定义务范围，以减少对大气臭氧层的破坏，抑制温室效应气体排放，从而降低温室效应。该法在明确事业者、制造业者、地方公共团体、国民与国家各主体职责的基础上，对第一种类特定产品产生的氟利昂的回收进行了详细规定。并明确规定从事第一类氟利昂回收业、第二种特定产品交付业以及第二种氟利昂回收业的从业者，必须获得都道府县知事的登记；从事特定产品氟利昂类破坏事业的从业者必须获得经济产业大臣及环境大臣的许可；在回收、搬运、破坏过程中，必须遵守主管省令规定的标准。对于违反交付、领回义务者，给予指导、建议、劝告、命令；对于违反规定标准者，由传告改为命令。由于该法以排放高浓度温室效应气体的氟利昂类的3种物质的回收、破坏为目的，对应减少温室气体排放具有重要意义。 三是，制定了新能源发电法，促进新能源利用。为保障与国内外经济社会环境相适应的能源稳定和适当供给，完善电力事业者利用新能源的必要措施，促进环境保护和国民经济健康发展，日本于2002年制定了《电力事业者利用新能源等的特别措施法》。该法第4条明确规定，“电力事业者应当在每年的6月1日前，按照经济产业省令的规定，将该年度4月1日起至次年3月31日一年期间预计利用的新能源电力的基准利用量和经济产业省令规定的其他事项向经济产业大臣备案”，并且，“电力事业者应当在每年度按照经济产业省令的规定，利用超过基准利用量的新能源电力”（第5条）。电力事业者和接受了第9条第1款规定的其他人，应当按照经济产业省令的规定，置备账簿，记载其利用和生产新能源的电量和经济产业省令规定的其他事项，并予以保存（第11条）。对于违反第8条规定，当电力事业者所利用的新能源电力的数量未达到基准利用量，经济产业大臣认为该电力事业者未达到基准利用量没有正当理由并给予劝告、命令后，依然不履行法定义务者，本法规定了“处以100万日元以下的罚金”的处罚措施，以保障法律措施得到正常实施。 四是，制定了促进新能源利用法，促进企业对新能源的利用。“为确保安定稳妥地供应内外社会经济环境的能源，在促进公民努力利用新能源的同时，采取必要措施以顺利推进新能源的利用，为国民经济健康发展以及人民生活安定作出贡献”之目的，日本于1997年4月18制定了《促进新能源利用特别措施法》，大力发展风 力、太阳能、地热、垃圾发电和燃料电池发电等新能源与可再生能源。此后，该法于1999年、2001年、2002年、2009年等先后进行了修订。该法明确了其立法目的、基本原则、促进企业对新能源的利用等进行了规定。为贯彻实施《促进新能源利用特别措施法》，1997年6月20日又制定了《促进新能源利用特别措施法施行令》，并于1999年、2000年、2001年、2002经过多次修订，具体规定了新能源利用的内容、中小企业者的范围。 五是，制定能源基本法，确定国家合作方针。日本于2002年6月14日制定并施行了《能源政策基本法》。该法明确规定了立法目的、基本制定思想、具体措施、市场机制的利用、国家义务、地方公共团体义务、事业者的义务、国民的义务、国家地方公共团体事业者和国民的相关协助、法制措施等、政府的报告义务、能源基本计划、国际合作的推进和能源相关知识的普及等内容。为加强国际合作，防止温室效应气体产生，该法第13条明确规定，“为有助能源于稳定世界能源供需，防止伴随能源利用而产生的地球温室化等，国家应努力改善为推进与国际能源机构及环境保护机构的合作而进行的研究人员之间的国际交流，参加国际研究开发活动、国际共同行动的提案、两国间和多国间能源开发合作及其他国际合作所采取的必要措施”，为日本参与温室效应气体减排的国际合作工作，指明了方向。 （五）实行税制改革，探讨实施全球气候变暖对策税 作为日本实现《京都议定书》规定的削减温室效应气体6%的减排目标的手段之一，日本政府正在大力推进税收改革，探讨征收全球气候变暖对策税（又称“环境税”），拟在石油、天然气和煤炭的进口、开采及精炼环节等方面课税，除征收煤和汽油等矿物燃料的税额外，居民也需要缴纳环境税，并将这些税款用于执行《京都协议书》的有关事项，减少温室气体排放。日本环境省自2011年11月5日公布《环境税具体方案》以来，每年均公布该年度环境省相关税制改革方案。2009年公布的《2010年度税制改革要求，征收全球气候变暖对策税的具体法案》，将原油、石油产品、气体状碳化氢（天然气、LPG等）、煤为对象，对输入者、提取者进行阶段性课税（灵活运用石油煤炭的纳税制度）。关于汽油，在前述基础上，对汽油制造者等进行阶段性课税（灵活运用挥发油税的纳税制度）。报道说，一旦2010年开征环境税，其税收预计可达2万亿日元。这些收入将优先用于开发太阳能发电等新能源，以及推广低油耗、节能环保型汽车。鉴于开征环境税不仅将增加产业界的成本，煤油、电费的涨价也将影响国民生活，首相鸠山由纪夫对2010年4月起开征全球气候变暖对策税的预定计划持谨慎态度。因此，日本政府于2009年12月14日做出决定，放弃从2010年4月起对煤炭、煤油、汽油等所有石化燃料开征全球变暖对策税，将在对该制度设定进行充分讨论的基础上，力争2011年度以后开征。 （六）探讨制定《全球气候变暖对策基本法》 时至今日，日本确立了到2020年将日本的温室气体排放量减少到1990年时25%的水平（中期目标）；到2050年，将日本的温室气体排放量减少到1990年时80%的水平（长期目标）。因此，为明确相关政策的地位、基本方向，日本已着手制定《全球气候变暖对策基本法》，并将《全球气候变暖对策基本法草案》提交于2010年1月18日至6月16日期间召开第174回国会审议。该草案包括总则、中长期目标、气候变化对策基本计划、基本措施、完善推进气候变化对策目的的体制等5章共52条。 三、日本立法经验对我国的启示 经过多年的努力，日本已构建较为完备的应对气候变化的法律体系，为日本政府有效推进其温室气体减排目标提供了法律保障。日本在应对气候变化立法方面积累的立法经验，对我国完善与健全应对气候变化立法具有如下重要启示： 其一，科学定位应对气候变化法律规范地位，及早完善环境法体系。就传统的环境法体系而言，并无有关应对气候变化对策的相关法律规范。随着国际社会应对气候变化的国际合作的展开，世界各国开始注重通过国内立法以强化应对气候变化对策的实施。日本非常注重加强国内立法，明确国家、地方公共团体、事业者及国民在应对气候变化方面的职责，并在1993年《环境基本法》中明确规定将应对全球气候变暖相关法律制度纳入环境法体系，不仅为日本制定有关应对全球气候变暖法律制度指明了方向，还有利于从整体上完善其环境法体系。有鉴于此，我国在探讨制定全球气候变暖法律制度时，也应该明确将有关应对全球气候变暖法律制度纳入环境法体系，以便从整体上理 顺应对全球气候变暖法律规范与其他环境法律规范之间的关系，为完善我国环境法体系奠定基础。 其二，科学设置国家应对气候变化主管机构，明确政府有关部门的职责。从日本完善其应对全球气候变暖法律制度的经验来看，日本通过1999年的《环境省设置法》、2000年的《环境省组织令》、2001年的《环境省组织规则》等，明确规定了环境保护主管部门在应对全球气候变暖方面的职责、权限，从立法上确立各政府机构的职责，避免部门之间在应对全球气候变暖对策方面因职责、权限不清所带来的低效率问题。 与此相对，为切实加强对应对气候变化工作的领导，我国于2007年6月由国务院决定成立了国家应对气候变化领导小组（以下称“领导小组”），目前，“领导小组”由国务院总理温家宝任组长，国务院副总理李克强、国务委员戴秉国任副组长，由22个部门的相关负责人为组成成员。“领导小组”作为国家应对气候变化工作的议事协调机构，国家发展和改革委员会具体承担领导小组的日常工作。“领导小组”的主要任务是：研究制订国家应对气候变化的重大战略、方针和对策，统一部署应对气候变化工作，研究审议国际合作和谈判对案，协调解决应对气候变化工作中的重大问题；组织贯彻落实国务院有关节能减排工作的方针政策，统一部署节能减排工作，研究审议重大政策建议，协调解决工作中的重大问题。 但是，我们应该看到，一方面，作为“领导小组”组成成员的22各职能部门在应对气候变化方面的具体职责并不明确，不利于国家温室效应气体减排工作的展开。另一方面，“领导小组”的主要任务是决定国家应对气候变化的重大战略、方针和对策等，并没有涉及相关法律规范的制定工作。而有关应对全球变暖，节能减排的终极目标实际上是保全地球环境，有关规制节能减排的法律规范属于环境法体系，应由环境保护主管部门负责有关立法、管理工作。有鉴于此，笔者认为，我国应从立法上明确规定国家环境保护主管部门在应对全球气候变暖方面的主导地位，主管全国相关温室效应气体减排的政策、法规制定、管理工作。 其三，加强专门应对气候变化法律的制定，尽快完善我国应对气候变化法律体系。从日本应对全球气候变暖立法动态来看，一旦日本通过正在审议的《全球气候变暖对策基本法草案》，则日本将形成以《全球气候变暖对策基本法》、《全球气候变暖对策推进法》为中心，以《全球气候变暖对策推进法实施令》、《能源利用合理化法》、《氟利昂回收破坏法》等相关配套法规为内容的完善的应对全球气候变暖法律体系。 就我国而言，如前所述，我国已制订了一系列与温室气体减排有关的法律规范。如《大气污染防治法》、《可再生能源法》、《节约能源法》、《城乡规划法》、《清洁生产促进法》、《环境影响评价法》、《循环经济促进法》、《煤炭法》、《矿产资源法》、《电力法》、《森林法》等。这些法律的贯彻与实施，在一定程度上对于保护环境，控制温室效应气体排放均具有积极作用。但是，我们应该看到，这些法律规范都是应对全球气候变暖对策的相关配套法规，而从实质上而言，我国尚未制定应对全球气候变暖的专门法律，不利于从整体上规范国家、地方政府、企事业者、公民个人等在应对温室效应气体方面的职责，也不利于国家从整体上明确应对全球气候变暖的政策、方针与基本制度，严格落实国家节能减排目标。因此，为保证国家减排目标等积极应对措施的真正落实，我国有必要制定专门应对气候变化法律以明确国家、地方政府、企事业单位、公民个人等相关责任，明确应对气候变化的国家主管机构及其职责，构建有利于推进温室效应气体减排工作的具体制度。 总之，笔者认为，我国在加强应对气候变化的法治建设的过程中，应根据我国经济社会发展的实际情况，深入研究借鉴国际社会制定应对气候变化专门法律的经验，制定出具有中国特色社会主义应对气候变化的专门法律，并以现有相关配套立法为内容，构建完善的中国应对气候变化的法律体系。 注释: 邓梁春.美国气候变化相关立法进展及其对中国的启示[J].世界环境，2008，（2）. 温家宝.凝聚共识•加强合作•推进应对气候变化历史进程[N].人民日报，2009-12-19（2）. [日]文部科学省，等.日本气候变动及其影响[EB/OL]. http：//www. nies. go. jp/escience/ondanka/ondanka03/lib/f_03. htm，l 2010-01- 06. [日]国立环境研究所.温室化的新证据和可预料的严重影响[M].日本环境省印发，2001：10. [日]大塚直.环境法[M].日本东京：有斐阁，2002：123-170. [日]环境省.税制的绿色化[DB/OL]http：//www. env. go. jp/policy/tax/kento. htm，l 2009-11-02. 钱铮.日探讨征环境税可行性[DB/OL].新华每日电讯，2009-10-31. http：//news. xin-huane.t com/mrdx/2009 - 10/31/content _12364925. htm，2009-11-02. 日本放弃从明年4月开征环境税[EB/OL].中国新闻网2009-12-14. 日本环境省.关于全球气候变暖对策基本法草案的阁议决定（通知） [EB/OL]. http：//www. env. go. jp/press/press. php？serial =12257，2010-03-15.

第6篇：气候变化的体现范文

关键词：韧性城市；低碳发展；统筹兼顾；发展规划

中图分类号：X43；F205

减缓和适应是应对气候变化的两个重要方面，减缓是一项长期而艰巨的任务，而适应则更为现实和直接。适应气候变化是应对已经发生的全球气候变化的无悔选择，是各国政府正在积极践行的应对气候变化的重要行动。《中国气候变化国家方案》将适应气候变化作为应对气候变化的重点领域之一，《国家“十二五”规划》提出“坚持减缓和适应气候变化并重”，并将“制定国家适应气候变化总体战略”作为“增强适应气候变化的能力”的重要内容。

城市既是人口和财富高度密集的地区，也是全球气候变化灾害风险的高发区域[1]，城市是适应气候的重要领域。北京是全国的政治经济和文化中心，在1.6万平方公里的有限土地上，承载着2000多万人口和大量的物质财富。近年来，快速增长的人口和物质财富，密集规划的建筑和交通，使得北京在极端气候灾害的侵袭下日益暴露出脆弱的一面。北京市2012年“7.21”暴雨，造成了79人死亡的特别重大事故。财产损失高达116.4亿元。城市管理者和社会公众从灾害应急管理到城市规划，从基础设施的历史欠账到城市居民的防灾意识，进行了多方面的反思。实际上，气候变化风险的不确定性和复杂性，使得城市管理者越来越难以应对突发的极端灾害带来的城市风险，城市公共治理和社会管理能力面临着日益巨大的挑战，如何适应业已变化的气候，成为城市管理者不得不认真思考的现实问题。

一、气候变化影响北京发展的敏感领域

气候变化的一个重要表现特征是极端天气增多。气候与某种天气事件的概率分布有关。当某地的气候状态严重偏离其平均态时，就可以认为是不易发生的气候事件。在统计意义上，不容易发生的值（事件）就可以称为极端值（事件）。事实上，大范围暴雨洪涝、长期干旱、台风、暴风雪、低温冷害、热浪等都可以看成极端气候事件。

目前，北京降水的次数在减少，但降雨强度在增加。同时，北京的极端高温也在增加的趋势[2]。极端气候事件频现，既有全球气候变化的大背景，也有城市化加速的原因。

北京市人口集中、建筑林立、商家云集、各种活动频繁，城市的现代化程度高，因此，城市的正常运行对其生命线系统（供电、供水、供燃气及交通、通信等）的依赖性明显，而城市生命线系统在自然灾害面前的易损性也十分明显，灾害造成生命线系统的故障会直接影响城市功能运行，甚至社会不稳定。随着经济和社会的发展，气象灾害在城市造成经济损失的绝对值越来越加大。北京市因气象灾害造成的经济损失，年均在10亿元以上[3]。

（一）水资源

北京河流水系众多，分属于海河流域的大清河、永定河、北运河、潮白河、蓟运河5大水系。北京的水源主要由地表水、地下水、境外调水和再生水构成。年均可利用水资源41亿立方米。北京市是水资源严重短缺的特大城市，人均水资源量是全国平均水平的8%，世界人均量的1/30，远低于联合国划定人均1000立方米的缺水下限。气候变化加剧北京的水资源的安全风险。

强降水事件发生频率增加，加大了城市内涝风险和市政排水压力，严重时会导致城区雨水排水系统瘫痪，对城市基础设施、居民生活生产造成严重的破坏和影响；同时大量径流污染物短时间溢流排放会对城市河流水质产生重大冲击，受纳水体污染从而破坏水生生物的栖息地。此外，未经有效处理的径流雨水排入水源地，使城市供水受到污染而威胁人类健康。全球进入暖期后气候变暖再加上城市热岛效应，会直接增加居民对水的需求，进而加剧水资源供需紧张的矛盾。在干旱季节更容易引发大范围的缺水压力，会出现景观水体和园林绿化用水与人争水的威胁，加重地下水超采和水土流失问题，依靠地下水应急补充水资源缺口，将会引起地面沉降或其他更为严重的影响。

（二）城市生命线

城市生命线系统是指维持城市居民生活和生产活动所必不可少的交通、能源、通信、给排水等城市基础设施。大雾、大风、暴雨、降雪、雷暴等灾害性天气对交通运输都会造成严重的后果。气候变化引起的天气事件增加，加上城市交通流量的增大和现代高速交通设施的大量建成使用，灾害性天气引发交通事故的风险不断叠加和放大。一场小雨或小雪，就足以让原来拥堵不堪的城市交通陷入瘫痪。2001年12月7日，一场1.8毫米的小雪致使北京的地面交通大面积瘫痪，乘车出行的人在路上耗费时间比平时增加5到10倍，大批旅客未能正点赶到机场与火车站。

随着城市高层建筑和现代化通讯设备的增多，又由于城市热岛强度增大导致对流性天气增多，北京城区年雷暴日数不断增加，夏季尤多。感应雷对广泛使用的电子产品的危害日益严重，通讯交通等设备安全受到威胁。

随着全球变暖，极端天气事件发生频率增加，随着北京城市化进程的加快，不透水地面大幅度增加，致使相同降雨条件下的径流系数增大，洪峰提前，洪量增大，城市暴雨造成的内涝积水现象时有发生，对城市排水和河道行洪构成巨大的压力，也威胁着城市安全。2012年7月21日暴雨造成的巨大灾害就是因为城市排水管网不能满足极端天气的压力酝成的恶果。

（三）城市人居环境和居民生活

气候与环境变化对城市居民生活的影响尤为显著。气候变暖还会加剧热岛效应、城市污染、交通拥堵等“城市病”，给城市居民的生活和健康带来不利影响，主要表现在加剧城市能源与电力消费需求、加剧热岛效应等城市环境问题、恶化人居环境、威胁城市安全运行、增加生活成本、损害人体健康等。

首先，高温、寒潮等极端天气变化日益频繁，导致城市居民对生活用电、用水的需求不断增加，使得城市电力、供水、供暖等公共事业部门的供需矛盾不断加剧。气候条件对能源电力需求的影响众所周知。研究表明，城市气象条件与用电量有着明显的相关性。由于人民生活水平正在迅速提高，空调等取暖和降温设施日益广泛使用，能源需求对气候变化的敏感性更加显著。就电力需求而言，尽管社会经济发展使用电量呈增长趋势，但气候变化使这种主要趋势产生明显波动。

其次，热岛效应、雾霾等新的城市环境问题导致居民生活和健康受到不利影响。热岛效应会在人口与建筑密集的地区形成，对中心城区的影响远远大于农村和郊区。据统计，近100年来，全球年平均气温上升了0.7℃，而大城市的平均气温上升了2℃～3℃。热岛效应对城市生态和人居环境都有较大的影响。城市高温会引发各种慢性病和传染病，使心脏、脑血管和呼吸系统疾病的发病率上升，死亡率明显增加。此外，高温还会加剧大气中的光化学污染，进一步伤害人体健康。由于城市地区人们的居住环境比较狭小，带菌者和污染物容易传播，城市热岛效应的增强容易成为瘟疫流行和疾病传播的温床。第一，热岛效应造成城市气候和物候失常，极端天气事件增多，如雷电、暴雨频率和强度增加，造成局部地区的水灾及道路破坏、交通阻塞、电力中断等，严重影响城市社会经济的正常运转。第二，热岛效应增加了居民夏季用电量和用水量，会加剧城市的水资源危机。第三，热岛效应造成高温热浪和城市污染加剧，直接危害人们的身体健康。医学研究表明，环境温度与人体的生理活动密切相关，北京就存在着季节性明显的热岛效应，其中，1月、12月份最强，6～8月最弱。

（四）人体健康和公共卫生

已有的研究表明，气候变化对我国血吸虫病、疟疾、登革热等水传播性疾病和虫媒性传染病传播范围和程度的影响较大[4]。对城市地区而言，气候变化对人体健康和公共卫生的影响通过高温、热浪、寒潮等天气事件为诱导源。多项研究证实，人群死亡事件有“热阈”和“冷阈”现象。夏季当气温升高或冬季气温降低到某一临界值时，发病或死亡人数有剧增的现象，前者称为“热阈”，后者称为“冷阈”。其中冬季寒冷的影响比夏季高温要明显的多[5]。热浪可以导致死亡率在短期内升高。如果热浪频率和密度升高，那么相应的死亡和严重疾病的危险性也增高。在极端高热天气中，大多数和高温相关的超额死亡的人都患有疾病，如心血管疾病和呼吸系统疾病。老人、幼儿、身体虚弱的人和慢性病患者都是会被影响的高度危险人群。寒潮影响人体健康主要发生在户外，比如酗酒者、流浪者、温带和寒带气候的户外工作者，还有老年人。气候变化可引起社会制度变化，食物及营养供给、人口数量增加也是影响人类健康的重要因素[4]。

二、城市适应气候变化的目标：韧性城市

现代城市气候风险加剧的根源，除了气候变化的原因之外，城市过度发展也是导致城市脆弱性加剧的原因。对此，需要将适应气候变化、减少气候风险要深入到城市管理的理念和实践之中，构建韧性城市。

韧性城市（Resilient City）也可称为适应型城市，要求通过政策、机制设计和人财物等资源配置，能够更加灵活地应对气候变化、管理气候风险。这种灵活应对的能力，不仅包括气候风险的防护能力，也包括快速恢复、可持续发展，以及挖掘新的发展机遇的能力。可见，适应型城市是一个比风险管理、防灾减灾更加综合，更具战略性和前瞻性的概念，这一理念必须体现在传统的城市规划和发展决策过程中[6]。

建设韧性城市就是要通过各种立法、政策，或者资金、技术的投入，或者资源的有效分配，使得城市的薄弱环节，如脆弱部门、脆弱群体、脆弱基础设施等，具有抵御、防范气候风险的能力。软防护能力包括气候保护的社会政策，如减贫、社会保障、公共卫生服务等；硬件方面包括气候防护基础设施，如供排水、交通、能源电力等生命线工程，以及防洪工程、疫病监测、预报预警、应急通讯、救灾物资储备库和避难场所等。

建设韧性城市又可分为具体的目标。城市生命线安全：保障气候变化情景下能源电力、交通、通讯、供排水等城市生命线的安全及风险抗衡能力，确保城市运行安全；防灾减灾能力：提高预报预警和应急能力，减小极端天气/气候灾害影响及社会经济损失；水资源安全：合理利用水资源、保护水资源和水环境，合理开发利用地下水，确保水源安全、供水安全、水环境安全、防洪安全；生态宜居城市：减小城市热岛效应、改善城市生态，增进人居环境舒适性；健康和谐城市：确保气候风险下的公共卫生防护能力，减小因为气候和环境变化引发的疫病流行、健康损失，保障国民健康生活；增进社会公平，确保城市脆弱群体的健康与安全。

三、城市适应气候变化应坚持的原则

城市适应气候变化应坚持的原则是统筹兼顾原则、无悔、适度原则与低碳原则。

（一）统筹兼顾原则

适应气候变化战略应该与城市总体发展战略以及各部门、各行业发展战略相衔接。适应气候战略要融入到城市经济、社会、政治、文化、生态环境建设等各个方面。经济建设方面要充分考虑气候变化和极端气候存在的风险；社会建设方面，主要是根据气候变化不断发展的事实和出现的新问题，和谐发展各项事业，统筹城乡、各部门的适应战略；文化方面，要特别强调生态文明和人与自然的和谐相处；生态环境建设方面，要尊重自然规律，利用自然功能，增强适应气候变化能力。

（二）无悔、适度原则

气候变化具有很大的不确定性，适应气候变化措施必须遵循实用的原则，要充分考虑气候变化的不确定性和适应成本因素，优先采取无悔措施，增强适应的针对性、适度性、灵活性和多样性。必须确保所有措施除了增强适应气候变化能力外，还会对城市美化建设、城市生态环境建设、城市基础设施服务水平的提升、城市低碳发展产生积极影响。

（三）低碳原则

要统筹考虑气候变化的减缓战略和适应战略，在实施适应战略时，要科学评估适应措施的碳排放特征，要规划和实施低碳性绿色措施，既要确保适应性措施的长期有效性，又要确保在实施适应战略时不对减缓战略以及城市生态环境产生负面影响。

四、适应战略选择

就北京城市区域而言，气候脆弱程度最强的几个领域主要有上述几个方面，即：城市水资源、城市生命线、人居环境、人体健康等。制定适应战略时，从无悔适度的原则出发，应各关键领域实施气候变化的战略对策如下：

（一）实行最严格的水资源保护政策，开源节流，建设节水城市

在此过程中，需要适应气候变化，转变水资源管理思路；加强基础设施建设，增强水资源调配能力；强化非常规水源利用，实现多种水源综合配置；加速水资源管理信息系统建设。

1.适应气候变化，转变水资源管理思路

充分认识和主动适应气候变化的影响，推进水资源管理思路和理念转变，科学评估气候变化对于水资源演变的影响，搞好流域和区域水资源优化配置，提高对水资源时空调控能力；强化用水需求和用水管理，全面建设节水型社会，不断提高用水效率和效益；实施最严格的水资源管理和保护，维护水资源的可再生性。

2.加强基础设施建设，增强水资源调配能力

完善调控基础设施，加快调水工程建设，增强水资源时空调配能力。编制南水北调工程完成后与本地区水资源的联合调度方案及上游水源地严重干旱缺水时的应急预案。改进和推广海水淡化技术，条件成熟时在邻近沿海地区建立大型海水净化——淡化——输送系统，补给北京东部地区的工业用水。部分恢复京南湿地，建设西郊与房山东部地下水库，利用丰水年回灌地下水，同时择机兴建张坊水库，以解决南水北调缺少蓄水调节库的问题。

3.强化非常规水源利用，实现多种水源综合配置

建立城市和农村的水循环利用体系，充分利用河道湖泊等调节条件，提高再生水的利用水平；加强洪水的预测分析和优化调度，加大洪水资源利用；改造利用地下室蓄积雨水。将现有广场、停车场和建筑物之间的空地分批改造为透水地面，在不影响交通和景观的前提下，利用透水地面的空隙种植矮草以拦蓄雨洪和补给地下水。加强海水淡化技术开发和利用。完善多种水源的统一配置和调度系统。

4.加速水资源管理信息系统建设

在进一步完善水资源监测和评估的同时，大力加强对社会取水、输水、用水和排水的监测，建立和完善水循环监测与评估体系，大力推进水资源管理信息系统建设，为水资源管理提供可靠的信息和决策支持。

（二）提高城市生命线应对气候变化的能力，建立城市生命线的气象保障服务

对供电、供水、供气、通讯等生命线系统重大工程建设进行气象灾害风险评估，对新建的城市生命线进行气候可行性论证；根据北京市气候特点和变化趋势，调整完善城市生命线工程的建设和运行标准，提高交通、供水、供电、通讯等基础设施适应气候变化能力。例如，利用最新资料重新计算我市暴雨强度的重现期，并以此作为城市排水系统设计参数，加强城市排水系统改造和日常疏通维护，保证城市排水系统在暴雨袭击时正常运转。

建立城市生命线的气象服务保障系统，定期和不定期向供水企业、电力企业、通讯企业和燃气企业灾害性天气预警信息，并向他们提供中长期气候预估，帮助他们做好灾害天气应急预案。

（三）把适应气候变化纳入城市发展规划，建设低碳适应型宜居城市

把适应气候变化纳入城市发展规划，建设低碳适应型宜居城市需要注意以下几点：一是将适应气候变化纳入城市发展规划，建立适应型城市；二是协同考虑城市适应气候变化、生态环境保护和低碳发展等多重目标，提高城市宜居水平；三是建立城市气象灾害预警及应急体系。

1.将适应气候变化纳入城市发展规划，建立适应型城市

城市发展规划是城市发展的指南，适应气候变化就要在城市规划中充分考虑气候因素，在产业布局、人口、建筑等各个方面把气候风险管理纳入其中。一些西方学者认为，中国城市规划要适应气候变化和宜居，须做到三点：一是把城市规划与应对气候变化和可持续发展结合起来。二是把城市气候风险评估作为城市规划的前提。三是要建立有效的城市气候风险治理机制。

2.协同考虑城市适应气候变化、生态环境保护和低碳发展等多重目标，提高城市宜居水平

气候变化的协同管理是气候政策和城市发展政策的一个新的领域。在进行城市管理时要整合减排、适应、减灾、生态保护、社会参与等多个发展目标，以适应多目标下的风险决策过程。以城市绿地规划为例，廊道型、集中型、分散型等不同类型的绿地在生态服务、防灾避灾和减缓热岛效应等方面的效果各有不同，可根据北京市不同城市功能区的特点及需求合理规划设计。例如生态涵养区以适应为主，减排为辅；城市中心区适应与减缓并重，重要郊县小城镇功能拓展区以建立低碳型小城镇为主，在设计规划时预先考虑适应和低碳发展的需求等。在协同管理手段上，可以有多种不同的选择，例如生态建设与减排和适应的协同，可通过建设城市湿地，城市森林，水源涵养林，在城市建成区推广交通和建筑立体绿化，既能缓解城市热岛效应，又能应对城市水灾。在交通领域，可提升城市交通管理能力（如提高公铁航空等不同运输方式的接驳能力，减少能耗和交通阻塞）；将适应理念和手段纳入绿色低碳生态社区建设；积极发展碳汇林、风电、垃圾发电等清洁发展机制项目；在水资源领域，可通过增加城市水道，城市水系自然改造，雨洪利用，中水回用，阶梯水价机制等多种措施促进资源可持续利用及防灾减灾。

3.建立城市气象灾害预警及应急体系

一是要建立并完善气象灾害综合监测系统。优化监测网布局，提高对灾害性天气的预测预报水平。可选择建设一些有针对性监测网，如热岛监测、高速公路监测天气监测网等。二是建立自动化程度高的灾害性天气预警服务系统，对城市大风、暴雨、冰雹、大雾、沙尘暴、降雪、高温热浪等突发性灾害天气进行预警。比如建立灾害性天气预警标准和预警信息平台，建立电视专用屏道、公共场所气象灾害预警塔等，使公众在短时间内接收到预警信息。三是建立突发气象灾害应急指挥系统。

（四）以人为本，提高公众身体素质，提升公共卫生服务水平

加强气候变化与人体健康关系的研究，提高医疗气象的研究和预警水平。注意监视和研究气候变化情景下，北京地区多发和常发传染病流行和爆发规律的变化，确定防治的重点。加强夏季多发传染病的预防和防治，如注意高温可能引起的疟疾等。注意南水北调可能带来的某些病原。

提高公众身体素质，增强抵御气候风险的能力。大力发展公民体育锻炼，增强人民体质，增强疾病抵御力。加大公众健康生活观念的教育，加强公众自我保护意识，促进不健康生活行为方式的改变。促进公众认识到气候变化对健康可能的影响，提高自我保护能力。

建立和完善气候变化对人体健康影响的监测、预警系统，为社会提供内容丰富、准确及时权威的疾病监测、评估、预测、预警。加强对脆弱人体、高危职业群体的监测和预警。提高公共卫生服务水平，加强疾病控制能力。

参考文献：

[1]IPCC. Climate Change： Impacts，Adaptation， and Vulnerability. [M].Cambridge： Cambridge University Press，2001.

[2]IPCC. Managing the Risks of Extreme Events and Disasters to Advance Climate Change Adaptation[M]. Cambridge： Cambridge University Press，2012.

[3]北京市科学技术协会.首都圈自然灾害与减灾对策[M].北京：气象出版社，1992.

[4]周晓农.气候变化与人体健康[J].气候变化研究进展，2010，（4）.

第7篇：气候变化的体现范文

[摘要]欧盟在欧洲一体化过程中形成了特殊的治理模式，基于此种模式，欧盟又率先形成了地区性的气候变化治理机制，将气候治理的理念和目标分解到具体的气候政策中并取得了实效。通过该机制与国际气候变化治理机制的比较研究，进一步体现出欧盟在该领域的开创性，同时也为研究欧盟机制与治理提供了一个新的视角。

[中图分类号]D815 [文献标识码]A [文章编号]0257-2826（2013）05-0047-09

欧盟作为一个特殊的国际行为体，在国际社会中产生了巨大的影响，尤其是在政策和治理机制等方面。超国家机构的设置和多层次的治理架构，形成了欧盟独特的治理理念和治理方式。学者们对其治理模式进行了较为深入的分析并理论化；与此同时，20世纪90年代后，欧洲一体化理论试图摆脱国家和超国家的二元困境，开始更多地从欧盟决策机制方面来探讨联盟的性质，以治理理论来解释欧洲一体化进程。因而，欧盟治理就具有了特定的地域性和政治含义，赋予了欧盟在全球治理方面的重要性和代表性。

欧盟在气候治理中走在前列。因其特殊的组织结构和活动过程，以及先进的治理理念和治理模式，欧盟率先形成了一个地区性的气候变化治理机制，将气候治理的理念和目标分解到具体的气候政策中并取得了实效。虽然欧盟气候变化治理还存在一些问题，但是作为欧盟的新政策领域和全球的开创性气候政策，其为研究欧盟机制和治理提供了一个新的视角，同时，也对国际气候治理和地区气候治理提供了具有参考性的政策和机制样板。

一、欧盟“多层治理”

全球治理理论的主要创始人之一詹姆斯・罗森诺（J.N.Rosenau）将“治理”定义为“一系列活动领域里的管理机制”，与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。研究治理理论的著名学者罗茨（R.Rhodes）认为：“治理”意味着“统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件已经不同于前，或是以新的方法来统治社会”。约瑟夫・奈对“治理”的定义是：“正式和非正式的指导并限制一个团体集体行动的程序和机制”。国内的学者对治理的认识也基本上涵盖了权威不一定只是来自于政府，国家和社会以及公共部门和私人部门之间界限的模糊化、参与者形成的自主治理网络等内容，俞可平总结治理的概念为：“治理是一种公共管理活动和公共管理过程，它包括必要的公共权威、管理规则、治理机制和治理方式”。

欧盟治理因其独特的政治结构而具有独特的治理模式。学者们对欧盟治理的研究，虽然各有侧重，但一般都强调其多层次性，“多层治理”和“网络治理”是大部分学者所使用的概念。

“多层次性”被认为是欧盟治理的核心特征。“多层治理”的概念最早由马克斯（Gary Marks）提出。胡格（Liesbet Hooge）和马克斯在《多层治理的类型》一文中对“多层治理”的定义是：“相互嵌套的、政府之间在多个疆域层次上的持续协商的体系”。查利・杰弗里（Charlie Jeffery）进一步指出，欧盟多层治理中，国家间和国家与欧洲层面机制的互动是重要的内容，然而次国家权威的作用也不可忽视。而且，次国家权威的作用并不是被动的，而是自下至上的（bottom-up）。托马斯・里塞・凯本（Thomas Risse Keppen）提出超越功能主义和政府间主义之争，从概念上把欧盟界定为“一种多层治理结构，私人、政府、跨国家和超国家角色在密度、深度和广度都不断变化的复杂网络中相互交往。”凯本认为影响欧盟治理结构的因素有国内结构和欧盟制度两个方面。从欧盟制度方面而言，就是指欧盟机构的设置。西蒙・希克思（Simon Hix）也认为，欧盟已经发展成一个多层面治理的独特制度，这个超越国家的治理，“并不必然意味着是在国家之上的治理，仅仅是在更高的政治层面上以其组成因素重新组织国家。欧盟不是重新回到早期创造国家的进程和政策。相反，它是一个由共享的价值与目标、由共同的决策风格所集中在一起的成员国和超国家的制度网”。在德国学者贝娅特・科勒・科赫（Beate Kohler-Koch）和波特霍尔德・利特伯格看来，欧盟治理作为一个需要相当大的扩展来囊括欧盟决策活动所有领域的概念，其核心特征是多层级性质。其他主要特征包括以下几点：“共同体方法”、“网络治理”和“超然的政治争论”。“网络治理”意味着在多层级的结构中，超国家、国家和次国家行为体对权力进行分配，国家和社会行为体行为聚集，国家权威色彩淡化，形成一种治理的网络体系。

按照马克斯和胡格的分类，多层治理按等级强弱可以分为两种：第一种是权力的分散在有限层面上，这些层面互不干涉，并不交叉，领土和地域的划分是明确的，等级性强，具有联邦主义性质；第二种是多中心的，各层次之间等级性弱，任务具体有针对性，以功能任务而不是领土来划分，体制灵活多变。气候变化更多地属于第二种治理，是一种功能性质的、具有治理目标导向特征的治理。

贝娅特・科勒・科赫参照利奇法尔特（Li―jphart）类型研究的标准和韦伯的“宪法思想”类型标准，将治理模式分为四类：国家主义、多元主义、团体主义和网络治理。而气候变化治理在特征上更符合网络治理的模式，它既是一种正在形成中的事实性网络治理制度，又是一种按照目的构建了和正在构建着的功能性网络治理模式。

二、欧盟气候变化治理机制

政治系统是“由单个要素组成的一个整体，它遵循特定的组织原则，这些组织原则确定了要素之间的相互设置（结构）、它们之间的互动模式（程序）和互动的效果（决策内容）”。气候变化属于政策领域，属于政治系统范畴，因而可以将欧盟看作是一个具有多层治理特性的系统，进而分析这个系统中气候变化治理如何决策和运作。就欧盟气候变化治理而言，从欧盟系统视角来看，结构是基于欧盟机构设置基础上参与到决策过程中的欧盟机构、成员国及包含多种主体的次国家单位行为者；其过程是欧盟气候变化治理的具体制定过程；其决策内容就是输出的气候变化治理。

（一）欧盟气候变化治理决策的系统结构

欧盟的系统结构是指欧盟的主要机构，是欧盟治理的制度基础，是欧盟政策的来源。

在欧盟机构中，与气候变化治理有关的机构包括：欧洲议会、欧盟环境部长理事会、欧盟委员会、经济和社会委员会、地区委员会、欧洲法院和欧洲环境署。欧洲议会和欧盟环境部长理事会共同分享欧洲环境政策的立法权，其中环境部长理事会的立法权强于议会。议会中的绿党在决策层面推动欧盟机构考虑环境问题，具有很强的影响力。欧盟委员会负责起草欧盟环境法律并确保法律的执行。经济和社会委员会以及地区委员会在制定欧盟环境法律时向议会、理事会和委员会提供咨询性意见。欧洲法院负责解释欧盟的环境法律条款并受理有关环境问题的纠纷，在特殊情况下，也可以对欧盟决策机构是否将环境纳入其政策领域进行司法审查。欧洲环境署是欧盟环境保护统计咨询机构，其任务是“为欧盟、成员国和其他国家制定和执行环境保护法律法规及政策提供环境统计数据，并对各类环境保护政策措施的实施效果进行预测，提供有关的咨询”。在气候变化治理的决策中，欧盟委员会、欧洲议会和部长理事会发挥了主要的作用。

在欧盟气候变化治理决策过程中，地方政府、学术团体、NGO、相关利益集团通过各种渠道和方式对决策进行影响。而且这种围绕在欧盟机构之外的行为主体通过持续性的合作和影响，在政策制定过程中形成了一种非制度性的参与体系。

（二）欧盟气候变化治理的决策过程

在欧盟气候变化治理决策过程中，在欧盟机构内主要以欧洲议会、欧盟环境部长理事会、欧盟委员会为框架依托，成员国和次国家行为体通过谈判、协商、提供信息、游说等方式施加影响，构成了多层主体参与决策的模式。

1.欧盟机构的决策过程。

（1）提案过程。

在欧盟，决策的初始阶段是提案，也就是政策创议阶段，这一职能由欧盟委员会承担。据欧盟法律规定，欧盟委员会拥有正式的政策创议权。欧盟委员会负责起草包括气候变化治理在内的欧盟环境政策，提交给欧盟环境部长理事会和欧洲议会。

在气候变化治理的提案创建阶段，欧盟委员会有意识地为社会提供参与渠道，包括提案之前召开利益相关群体咨询大会、开通网络交流平台等多种方式，利益集团可以通过提供信息、利益表达等方式对提案施加影响。欧盟委员会的环境总司和ECCP（欧盟气候变化纲要）工作组运用广泛的信息资源、技术资源和社会资源，来保证委员会能够充分履行其作为欧盟主要立法创议者的职责，并使其政策具有多层治理的基础。法律草案的起草阶段首先由欧洲委员会环境总司提出提案，在欧盟委员会内相关机构协商后，经委员会大会通过，才能提交给部长理事会和欧洲议会。由于欧盟委员会的超国家性质，提案过程体现的是决策的超国家性。而提案的制定，受到多种行为体的影响，尤其是次国家行为体。

在实际操作过程中，欧盟委员会的提案并不是完全独立的，而是受部长理事会影响的。部长理事会“可以要求委员会进行理事会认为是实现共同目标所需的任何研究，并向它提交任何适宜的提议”；因此，欧盟委员会在起草提案时，会考虑到部长理事会的意见，“在决策过程中，委员会和部长理事会间的合作日益密切，传统的提案者与决策者的分野也逐渐模糊”。

另外，在气候变化问题上，欧洲理事会起到了较强的促进作用。气候变化已经成为各成员国普遍重视的问题，尤其是其治理需要跨国合作的特性，欧洲理事会的议题中已经较为明显地体现出对气候变化的重视，其导向敦促委员会制定具体的政策提案。

（2）政策形成过程。

欧盟的立法权属于部长理事会和欧洲议会。其中，部长理事会具有相对主导的决策权，是欧盟最主要的立法机构。欧洲议会的作用依据不同领域立法程序的不同而有所不同。

欧盟四大主要的立法程序是咨询程序、合作程序、共同决策程序和同意程序。在气候变化领域，欧盟的决策多是采用共同决策程序，即提案的最终决定权由部长理事会和欧洲议会共同行使，议会拥有否决权。在咨询程序中，部长理事会在正式批准欧盟委员会送交的立法提案之前，需要先向欧洲议会征求意见，最终决定权属于部长理事会；在合作程序中，部长理事会为欧洲议会提供两次对立法提案提出修改意见的机会，欧洲议会没有立法的最后决定权，只能对部长理事会的立场做出有选择的反应，提案的最终决定权是由部长理事会掌握；在同意程序中，欧洲议会对立法提案没有修正权，但拥有最终决定权。

部长理事会和欧洲议会除了本身就带有超国家性质和国家间性质之外，它们也受到来自次国家行为体的影响，比如通过对议员的游说、为议会提供气候变化信息、通过对国家政府的影响使得利益诉求通过部长在欧盟层面表达等多种方式。

2.成员国对决策的影响。

在欧盟决策的过程中，代表国家间层次的机构已经体现了成员国的影响。此外，成员国也通过参与政策的协商及对政策的态度表示等方式，影响政策的制定。

成员国在欧盟气候变化治理中的角色差异主要源于态度和任务的差别。一是成员国对气候变化问题的积极性存在较大的差异，一般来讲，可以分为三类，一些国家对环保问题一贯比较关注，国内有强大的环境保护组织和绿色政党，经济上能够承担减排和执行标准带来的压力，诸如丹麦、荷兰、德国、芬兰、瑞典等；而一些相对“滞后”的成员国，国内对气候变化重视不够，其气候变化的国内立法主要是移植欧盟的法规，属于被动参与的角色，如爱尔兰、比利时、西班牙、葡萄牙、意大利和希腊；英国、法国等国家处于上述两类国家的中间状态。不同的国内状况决定了成员国不同的态度，进而决定了成员国在气候变化治理中起推动还是牵制作用。二是成员国的减排任务差别较大。由于各成员国经济发展状况和排放现状存在明显差异，欧盟需要以共同履约、区别对待的方式，对不同成员国规定不同的具体目标。一般而言是老成员国需要减排，而新成员国的排放可以增加，同时，各成员国对减排目标的承诺也存在差异，因而成员国对欧盟气候变化政策制定的作用不同。

3，次国家行为体在决策中的影响。

次国家行为体包括成员国的地方政府、利益集团、研究机构、企业和个人等。在欧盟气候变化治理中，这些角色的影响不可小觑。成员国的地方政府在欧盟政策形成过程中的影响逐渐增强，为增强影响，它们在布鲁塞尔设有某种形式的办事处和代表，这些办事处的任务包括游说、收集信息、与有关决策者建立并保持联系以及作为欧盟与地方的中间桥梁，通过欧盟的地区委员会使欧盟的决策者能够了解并采纳地方代表的观点和主张等。利益集团“诸如欧洲企业家联盟、欧洲工会联合组织、跨国环境组织等在欧盟范围内超越国家范围而进行活动，它们通过各种各样的游说活动来保障其在欧盟层次上利益诉求的实现”。欧盟的一些学术团体，也通过提供信息和研究成果，向欧盟的政策制定施加自己的影响。如欧洲政策中心，其研究项目中包括能源与气候变化，研究计划是和欧盟机构、成员国、其他研究机构，特别是工商业界人士、NGO、工会等磋商进行。欧洲还有大量的环保组织存在，作用较大的一般都在布鲁塞尔设立办事处，如欧洲环境局（EEB）、欧洲地球之友（FOEE）、绿色和平组织、世界自然基金会（WFF）、欧洲气候网络组织（CNE）、欧洲交通与环境联合会（T&E）等。它们通过参与政策的制定和监督，对欧盟气候变化治理发挥直接影响。

三、欧盟与国际气候变化治理机制的比较

国际气候变化治理机制一般是指建立在《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》基础上以国际公约的形式规定了缔约方的责任义务和合作方式，以缔约方大会作为最高机构，并设置了常设秘书处和咨询机构等。欧盟是其缔约方，其内部的气候变化治理虽然与之相联系，却是相对独立的一个系统。作为具有一定的法规政策基础以及运作机构的国际气候变化治理机制，可以与欧盟的气候变化治理机制进行系统和政策上的比较。

因此，我们将从系统分析框架出发，从系统结构、程序和政策措施三个维度，比较欧盟气候变化治理机制和国际气候变化治理机制。

1.系统结构比较。

国际气候变化治理机制的主要系统结构包括：《联合国气候变化框架公约》（以下简称《框架公约》）缔约方大会、公约常设秘书处、附属科学和技术咨询机构、附属履行机构等。《框架公约》签署之后，每年举行一次缔约方大会，这是公约的最高机构，“定期审评公约和缔约方会议可能通过的任何相关法律文书的履行情况，并应在其职权范围内作出为促进本公约有效履行所必要的决定”。同时，缔约方会议也是《京都议定书》的缔约方会议，承担评估、审查、协调等职能。按照规定，公约设立常设秘书处；附属科学和技术咨询机构负责向缔约方会议及其他附属机构提供信息和咨询；附属履行机构由政府代表组成，开放供所有缔约方参加，协助缔约方会议评估和审评公约的有效履行。

同欧盟气候变化机制系统结构相比较，二者的共同点包括：都具备一定的组织机构框架，是气候变化治理或条约的基础，都承担着政策制定、咨询、执行和监督等相关职能；其组织机构均依照法律文件的规定设立，具有功能性特点。

然而，将二者的结构进行比较，更能发现它们的不同之处：

一是在机构设置上，欧盟机构较之国际气候变化治理机构更为成熟和系统化，其功能性的制度设计更为精巧和程序化。政策的制定和修改都要经历一个比较复杂的多机构共同参与过程，绝非单一会议或机构可以决定。这样的机构设置，能大大增加政策的质量，并能根据发展现状和实际问题及时修正政策。

二是在机构职能的界定和发挥上，欧盟机构比国际气候变化治理机构的职能划分更为清晰，职能发挥也更为有效。提案、修正、咨询、审查等功能均有独立部门承担，分工明确且紧密结合，形成了一个决策系统。

三是在非制度范围内行为体的参与上，欧盟机构能够更好地将这些因素纳入其中。在欧盟机构周围，围绕着大量的次国家行为体，地方和民众力量可以获得介入欧盟决策的渠道，并因其长期性活动，成为了某些政策决策中不可或缺的力量。非政府行为主体的参与，是欧盟气候变化治理中的一大特色。

四是在超国家性上，欧盟机构的超国家性质不同于一般的国际组织和国家间合作的特性，这种超国家性对于跨国治理而言，无疑是一种有效的保障，有助于共同目标的达成和集体政策的制定。

2.决策过程比较。

国际气候变化治理机制的形成，由联合国主导，参与者主要是国家，通过谈判协商的方式达成一致意见。以缔约方大会为基本的决策框架，缔约方在每年的大会上展开讨论，目标是制定出全球气候治理的下一步方向和政策。缔约方大会从1995年开始，每年举行一次，只有几次取得了明显进展，如1997年通过《京都议定书》的京都会议，其他年度的大会一般没有显著成效，甚至出现谈判僵局，如2000年因美国坚持大幅削减其减排指标而休会的海牙会议。

同欧盟气候变化机制相比较，二者的决策过程具有相似之处：都借助于会议形式、都采用谈判协商的方式、目标制定都以尽可能满足各参与者要求又能达致共同意见为特征。

二者决策过程的不同表现在于：

一是决策机构的决策程序不同。欧盟的共同决策程序是一个较为完美的多机构决策模式，虽然复杂但却有效，对于各种不同的问题都有特定的程序安排。全球气候变化治理机制通过缔约方之间的讨价还价来达成，缺少程序性保证，一旦出现较大差异的意见就难以调节，谈判效果难以预料，且多是不乐观的。

二是决策参与者的层次和作用方式不同。欧盟政治系统中超国家机构和政府间机构共同发挥作用，具体说来，超国家性质的欧盟委员会提出议案，超国家性的欧洲议会和政府间性质的部长理事会共同决策。国际气候变化治理是缔约方谈判协商的结果，不存在一个超越各方之上、具有实际权力的机构。在决策中超国家权力和作用的发挥有利于政策的整合，这是欧盟机构能产生更为有效政策的一大原因。而且，次国家行为体在欧盟层面能有效施加影响，不但有利于政策合法性的获得，也为政策实施创造了良好基础。

三是政策创制来源不同。欧盟气候变化治理的提案权在欧盟委员会，表现出政策创制的主动性，以成员国和民众对气候问题的普遍共识为基础，以欧盟整体利益为出发点，对气候政策的发展，起到了很大的推动作用。国际气候变化合作机制是政府间的，常设机构没有最终的决策权，具体政策措施的制定依赖于国家间协商和谈判，才能最终形成整体性的政策框架，如此，政策的前进动力就会先天不足。

四是共识性程度不同。欧盟成员国入盟之时，就被要求接受欧盟的法律成果和共同目标，因而欧盟政策的约束力很强，加之成员国之间的经济水平和价值差异相对较小，环保理念较为盛行，成员国的意见分歧总是趋向于在欧盟框架内得到协调和解决，气候治理共识也较易达成；国际气候变化治理机制中，缔约方角色和态度差异很大，包括欧盟等积极参与的国家和地区、美国和日本等持反对或消极态度的“伞状集团国家”以及以经济发展为主要任务的发展中国家等。缔约方成分的多元化致使共识难以达成，所以国际气候治理政策的制定很难取得突破，其约束力的欠缺也决定了法规的落实难以保证。

在系统决策的结构和过程中，欧盟机构和决策方式显著地优于国际气候治理机制，能够在制度上更有力地推动政策的出台和发展。其多层级的系统结构和共同决策模式确立的联系网络和谈判协商体系，对于气候变化治理的决策而言，是富有成效的。超国家性质的欧盟因拥有精细的机构设置和决策模式、较强的约束力和政策推动力、成员国和民众的共识、非政府行为体的参与渠道等因素，在气候治理中具有明显的优势。

3.政策措施比较。

欧盟气候变化治理遵循防备原则、预防原则、源头原则和污染者付费等原则。在政策制定上，欧盟气候变化治理已经初步形成了较为成熟的政策网络，既有指导性的气候战略和规划，又有各相关方面的具体政策，还有为实现目标而制定的政策性工具和手段。欧盟气候变化治理的框架包括欧盟环境行动计划、ECCP和气候变化战略等；采用的具体政策手段主要包括排放交易机制与碳捕捉和储存；还制定了一系列相关的具体领域的政策，如能源、交通、工业和农业等领域的减排措施。

在国际气候变化治理机制方面，《框架公约》确立了指导缔约方履约的五项基本原则：共同但有区别的责任原则；发达国家应率先采取行动对付气候变化及其不利影响、充分考虑发展中国家具体需要和特殊情况的原则、预防原则；促进可持续发展原则；开放经济体系原则等。《框架公约》号召各个国家自愿地减排温室气体，制定国家政策和采取相应的措施。《京都议定书》在《框架公约》的指导下制定了具体的减排目标和措施，规定了缔约方的阶段性减排任务，制定了三种市场导向的机制（Market-based Mechanism）：排放贸易、联合履行（Joint Implementation）和清洁发展机制（the Clean Development Mechanism，CMD）。

二者的相同点包括：均有一系列指导原则，且其中的共同但有区别原则、预防原则、可持续发展原则等都是一致的；均制定了总体的减排目标，并把目标分散到各成员国或者缔约方；都运用减排的灵活机制来作为政策的工具性措施；都是跨国层面的共识性和框架性指导政策，需要成员国或缔约方由国内立法或采取措施来贯彻执行；都对成员国或缔约方制定并执行其国内计划进行监督。

二者的不同点主要有：

一是政策体系化程度。欧盟气候变化政策措施已经形成初步的政策系统，拥有总体框架和具体政策，成为较为全面的政策领域；国际气候变化治理措施还处于较为粗浅的框架构建阶段，仅对气候治理的国际合作进行了条约性规定，缺少具体化的政策分支，也没有形成一个政策体系。

二是目标制定。欧盟气候变化治理有一个总体的目标规划，并适时调整以确立较高目标定位，且其政策目标的改进具有持续性和长远性；国际气候变化治理措施中，目标的达成较为困难，因而在《京都议定书》中只有一个短期目标，长期目标的制定是不切实的，成为一个难以弥补的缺陷。

三是排放交易机制。欧盟是最早开展多国间温室气体排放权交易的地区，多种行为体已被纳人其中并逐步扩大，这是全球性排放交易在超国家层面的首次实践。全球性的排放交易则不能像欧盟那样有效的开展，原因在于缔约方的范围较大，层次较多，又缺乏一定的制度框架，排放配额、交易规则等存在难以解决的操作性问题。

四是政策的发展程度。除了总体框架广度的差异，二者在政策发展程度上也不同。欧盟气候变化治理呈现出与相关领域政策整合的特点，比如气候和能源、气候和交通等，能够从源头上对排放进行控制和管理。欧盟已经意识到适应气候变化和技术创新的重要性，并在政策中得到体现。国际气候变化治理在总体上还没有形成此类政策，因而其措施显得较为单薄。

在政策措施的比较中，欧盟的气候变化治理明显地表现出其发展程度已经远超过国际气候治理机制中的措施。在政策的整体框架结构中，其整体性的框架和战略、执行机制以及其具体领域的政策都胜过了国际气候治理的政策现状。

通过对欧盟与国际气候变化治理机制的比较，我们可以从系统结构和过程以及政策措施的角度看到欧盟在气候变化治理上的特点和优势及其超越性成果。欧盟气候变化治理是区域性跨国气候治理的成功实践，其政策的广度和深度都是其他区域乃至全球性国际气候治理短期内无法达到的。其相对完备的气候变化治理体系为国际气候治理提供了一个可以参考的模板。

四、结语：通过欧盟气候变化治理认识欧盟治理

欧盟气候变化治理是欧盟治理中一个新的重要政策领域，为欧盟治理提供了有价值的研究素材，对欧盟治理理论的验证和欧盟体系的研究都有较大意义。对于欧盟多层治理的建构和实践，做了极好的案例说明，并可以该领域为例认识欧盟治理的有效性和可能存在的问题。

（一）欧盟气候变化治理取得成效的欧盟系统层面的原因

气候变化治理之所以能在欧盟得以发展，是因为气候变化治理与欧盟治理特征相契合，气候治理理念也被欧盟所认同。

第一，气候变化问题本身的性质决定了多层治理是其有效治理模式。气候变化问题是超越国界的国际性问题，一是排放问题各个国家或多或少都有责任，二是其影响会波及各个国家。气候变化治理需要有效的国家间合作，也需要多种行为主体的共同参与。

第二，欧盟系统具有多层治理特征，保证了成员国之间共同目标的达成和共同行动的开展。欧盟作为一种新型的政治性和制度性实体，其机构设置和气候变化政策决策模式表现出多层次多主体参与的特征，而且其超国家性能更好地促使成员国通过协商达成一致目标。

第三，气候变化治理作为欧盟治理的一个案例，既是功能性产物，又是一种观念的建构。欧盟气候治理不仅仅是作为对功能需要的反应而出现的实践，也是一种欧盟治理观念，这种观念在政策制定和内容中均有体现。“行为体必须面对物质世界发生的变化，至于采取什么样的战略则取决于通行的‘信仰体系’，即取决于有因可循的结果和合法目标的共同设定。”欧盟的环保理念较为先进，成员国和民众对于气候治理的认同能够在欧盟层面形成共识，这种治理共识是欧盟能制定出气候治理战略的观念基础。

第四，欧盟气候变化治理的发展得益于欧盟多层治理。欧盟体系是其气候变化治理能够取得进展的基础性原因，具体来讲，就是其超国家性质的体系将超国家、国家和次国家单位通过一定的制度联系起来，在决策中以超国家力量为保障，以共识为基础，通过咨询协商等方式，共同对决策施加影响。

（二）欧盟气候变化治理反映出的欧盟治理的问题

在欧盟气候变化治理的决策中，反映出来欧盟治理存在的问题主要是不同政策领域交叉时的部门协调、政策效力和欧盟治理的合法性问题。

第一，政策制定中可能出现的部门冲突。欧盟的机构设置因功能细化而存在各领域的具体负责部门，这些部门各司其职，以本部门的利益为出发点制定相应的政策。这种分工能够保证部门政策的效率，但是也会给交叉领域的政策制定带来难题。由于欧盟不像国家那样存在一个强大的权力中心，部门之间的矛盾不易解决，解决方案也是部门之间通过欧洲法院或者谈判才能达成妥协，不能保证政策制定的质量，也不易达到以实现共同利益最大化为标准的部门合作。

第二，政策效力。欧盟不同的政策领域，政策的一体化程度和效果也不一样。气候变化政策只是近年来发展起来的一个政策领域，虽然有欧盟的系统结构为支撑得以较快发展，成为国际范围内气候变化治理的先行者。然而该政策还只是处于初步发展阶段，政策的制定多是框架性和指导性的，以指令和政策性文件的形式出现，其政策的效果依赖成员国的落实。由于成员国的多样性，政策效力能不能在不偏离政策初衷的前提下在成员国得到贯彻和发展，是一个难以驾驭的问题。而且，作为一种新兴政策，其有效制定和贯彻的途径还没有经验可以借鉴，处于探索的过程中。因而欧盟气候变化政策的实施会表现得力不从心。

第8篇：气候变化的体现范文

〔关键词〕气候变化；中美战略；合作共赢

〔中图分类号〕D8149〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000-4769（2016）04-0064-11

〔作者简介〕杜受祜，四川省社会科学院研究员，博士生导师；

杜珩，四川省社会科学院震灾研究中心助理研究员，四川成都610071。

“除气候问题外，国际社会不再面临更重大的长期性问题。”（托尼・布莱尔，2002年）气候变化是人类共同面临的挑战，使人类社会形成最广泛的命运共同体。气候变化事关中美两国的经济和安全利益。应对气候变化的中美关系是中美关系的重要领域之一。应对气候变化的中美关系既包括在《联合国气候变化框架公约》、“联合国气候变化政府间合作委员会”等国际公约和国际机构下的多边关系，也包括中美两国之间气候治理的双边关系和应对气候变化的国内行动等内容。2009年《中美气候变化联合声明》就提出：“把能源和气候变化提升为两国战略和经济对话的核心议题之一。”2014年奥巴马在荷兰海牙与会晤时明确表示，“美方希望加强中美两国在应对气候变化领域的协调与合作，将其打造成美中积极合作的新领域”。

基于气候变化的“危险正在增加而能够遏制危险的机会正在变小”的态势，和迄今已经召开了的21次“联合国气候变化框架公约”缔约方会议，对后“京都议定书”时期，仍然没有一个清晰的、实质性减排方案的情况，也基于中美两国都是受到气候变化影响最严重的国家和在应对气候变化全球格局中的极端重要地位等原因，构建应对气候变化中美合作共赢关系，不仅可能为打破气候谈判僵局，促进全球气候治理体制机制改革，提高气候治理效率，为全人类加快向低碳经济转型提供方向和指导，同时也可能成为构建中美新型大国关系的突破口，为推进其他领域的合作共赢积累经验和探索途径。

本文拟从研究中美两国气候战略和政策着手，比较中美双方气候治理的共同性和差异性，探寻中美双方在多边和双边领域加强政策协调，推进全球应对气候变化的体制机制改革，提高全球气候治理效率，探索促进中美双方加快向低碳转型，构建气候变化中美合作共赢的机制和路径。

一、气候变化的中美关系

（一）全球气候治理格局中的中美大国战略地位

1.中美是世界上最大的能源消费国和温室气体排放国

资料来源：加拿大科迪亚大学地理、规划和环境副教授戴蒙・马修斯的研究报告，发表于英国《环境研究通讯》网站，2013年。

美中是世界上名列第一、第二的经济体。美国是世界上惟一的超级大国，中国是迅速崛起的新兴大国。中国经济规模2017年可能超过美国（〔美〕普华永道公司研究报告，2013年）。中美是世界上最大的能源消费大国和最大的温室气体排放国。两国所消耗的能源和排放的温室气体分别都要占到全球同期的40%以上。中美两国能源结构都是以煤炭为主。2013年中国煤炭消费总量为365亿吨，占一次性能源消费结构的67%。

2.中美气候治理国内行动对全球气候治理的影响

中美两国的经济、能耗和排放的大体量决定了中美气候治理上的战略和动作都会很大程度上影响世界应对气候变化的格局和进程。中美两国发展可再生能源成效显著，为全球经济向低碳转化、减缓气候变暖做出了贡献。国际能源署2014年6月15日报告称，主要温室气体二氧化碳的全球排放量2014年没有增加，这是40年来在没有经济危机的情况下第一次出现这种情况。世界能源署认为导致这一变化有两大原因，一是中国减少煤炭的使用量，并增加水电、风能、太阳能的发电装机容量。二是经济合作与发展组织中的富有国家已经开始将经济增长与碳排放增加脱钩，从2010年至2014年间，经济合作组织成员国的经济增长了近7%，但碳排放减少了4%，增加了可再生能源发电厂的装机容量，并为汽车燃油经济性和家用电器等方面设定了更严格的标准。据统计，2010年全球的水电产量增长了53%，其中60%来自中国。全球可再生能源中的生物质燃料产量增加了138%，主要来自美国（17%）。全球用于发电的可再生能源增长了155%，其中风能发电量增长了227%，而风能发电的增长又主要来自中国和美国，占全球增量的70%。美国2012年新增电力的43%就来自风电（世界能源统计年鉴2011年）。美国从2007年煤炭为其提供50%的电力下降到2012年的37%。中国“十一五”期间单位国内生产总值的能耗下降了191%，即减少了将近15亿吨二氧化碳排放，约相当于全球2012年排放温室气体的5%。

3.中美气候战略变化对全球气候治理的影响

中美气候治理战略的选择，对于遏制气候变化具有“或者是做出榜样，或者是加深危机”的举足轻重意义。中美双方都是气候谈判重要参与方。中美都是1983年首届世界环境与发展委员会的代表，也是《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》最早的缔约国家。在世界气候治理政治版图的三大板块中，中美分别是发展中国家、新兴国家集团和伞形集团的代表。气候治理新型中美大国关系的建立“不仅为中美两国气候变化领域的对话与合作提供了平台，同时也为两国支持国际气候谈判，加快向低碳经济转型提供了方向和指导”。2010年美国国会未能通过排放权交易的提案，“对世界应对气候变化而言，这是比哥本哈根气候谈判失败还要重大的打击”。这是因为“美国一旦最终决定削减排放，全球解决气候问题的机会就会与现在截然不同”。如果美国的减排实现了，应会更加督促其他国家减少排放；相反如果美国还未做出真正承诺的情况下，很难期待其他国家开始减排行动。〔1〕

（三）中美气候治理的差异性

1.根据2013年《中国统计年鉴》；

2.历史累积排放与人均累积排放数据引自胡国权、罗勇、刘洪滨《人均累积排放及其对全球气候变化的贡献》。

美国的人均碳足迹是世界最高的。中国的历史排放、人均排放都大大低于美国。中国的能耗、温室气体排放总量上升很快，均超过美国，名列世界第一。

从发展阶段上看，美国已经进入后工业化发展阶段，能源消耗已越过峰值，尤其是能源革命使其煤炭在能源消费结构中的占比和所排放的温室气体均大幅下降；而中国尚处在工业化、城镇化高速发展阶段，能源的消耗和温室气体的排放都还会不可避免地增长，以煤炭为主的能源消费结构短期难以改变。

在气候治理上除中美两国在国情、发展阶段、历史责任、人均排放、治理能力等方面存在重大差异外，在关于气候变化的责任划分、义务分摊等原则性问题上存在着重大分歧。虽然中美都是应对气候变化最重要的国际公约《京都议定书》的缔约方，但在对待《京都议定书》中确定的应对气候变化“共同但有区别责任”原则、公平性原则、各自能力原则方面两国的立场迥异。中国是坚决的支持者和执行者，而美国则对这些原则持消极甚至反对的立场，针锋相对地提出“主要排放国都要参与绝对减排”，以“大国减排”替代“发达国家率先减排”，以“自下而上”的松散减排模式替代“自上而下”的强制量化减排。要求制定全球减排协议，以取代《京都议定书》，甚至于2001年退出了《京都议定书》。

（四）中美气候治理关系的发展趋势

气候治理的中美关系总体上呈现出既有分歧也有共识，共识大于分歧；分歧在缩小、共识在扩大；在气候谈判立场上的巨大分歧与在气候治理上的务实合作并行不悖的态势。如在气候变化的认知上美国从政府到民间相当长时期持怀疑态度，并以“全球气候变暖不确定性”为借口推脱自己的气候责任。但2013年美国航天局（NASA）一份美国气候变化的报告并以此为依据对国内气候未变暖论者提出警告，认为美国已经到了应该重视气候问题的时候了。该报告的发表标志着气候变化已成为美国国内的共识。在应对气候变化责任和义务的划分上，中国在坚持共同但有差别的减排原则基础上，也向全世界做出了到2030年中国碳排放要达到峰值，单位GDP的温室气体排放要在2005年基础上下降60%-65%；非化石能源占一次性能源的比重达到20%，森林蓄积量比2005年增加45亿立方米等一系列减排目标调整的承诺。

（五）气候治理中美关系与新型中美大国关系的关系

中美关系是当今世界最重要的、也是最复杂的大国关系之一。中美关系主要集中在三大板块。首先是经济贸易板块。中美两国经贸合作在不断加深，2013年双边进出口贸易额超过了5200多亿美元，是双边建交时的200多倍。中国现在已是世界上保有美国国债最多的国家。在经贸领域中美两国已经形成了你中有我、我中有你的利益共同体，其战略意义和对全球的影响日益凸显；其次是人文科技板块。由于在人权、知识产权、社会制度等问题上，两国存在着根本矛盾分歧，在这一板块合作的空间和成效受到限制。第三是安全板块。除传统的安全问题外，还包括反恐、地区安全等非常规安全问题。气候变化是对人类影响最严重的安全问题。中美双方在该领域的合作有广泛的基础和强烈的需求，是潜力巨大、发展前景广阔的合作领域。

构建“新型的中美大国关系”是2013年6月在加州庄园会晤奥巴马时提出的建议，并得到奥巴马的响应，“我们一致同意实际合作、建设性对待两国分歧的基础上继续构建一种全新的大国关系模式”。气候治理新型中美大国关系的建立为中美两国气候变化领域的对话与合作提供了平台，成为双边关系的一个支柱，增进彼此信任和相互尊重，为推进其他领域的对话、合作、共赢，从而为构建新型中美大国关系，积累经验和探索途径。〔6〕

二、美国应对气候变化的战略与政策

（一）美国气候战略表现出波动性、外部性和双重性三大特点

1.在不同时期美国的气候政策有较大摇摆和波动。在应对气候变化的二十多年中，美国经历了从老布什到克林顿、小布什再到奥巴马四任总统，这期间总体而言美国气候政策进展迟缓，乏善可陈。老布什任职期间，开启了美国应对气候变化进程，签署了美国全球气候变化研究法案。克林顿时期美国成为气候变化《框架公约》和《京都议定书》缔约方之一。2001年开始的小布什时期，在应对气候变化上出现了明显的倒退，从国会到各个州都表现出对减排强烈的抵制。小布什坚决反对《京都议定书》和所规定的强制减排目标，认为那是给美国套上“紧箍咒”。最终美国以“全球气候变化问题的不确定性”、“减少温室气体排放将会影响美国经济发展”、“发展中国家也应该承担减排和限排温室气体的义务”等藉口退出了《京都议定书》。2009年开始的奥巴马时期，美国政府气候政策有了明显的改变。早在竞选的时候，奥巴马就提出将所有碳排放的额度进行拍卖的议案，并与竞选对手麦凯恩都承诺要支持加州已开展的碳排放权交易和汽车温室气体排放标准。奥巴马就任后的第一周即兑现了他的以上承诺。2013年奥巴马在第二个总统任期的就职演说和国情咨文中，强调应对气候变化问题的重要性，再次重申将所有碳排放额度进行拍卖的提案。并任命应对气候变化的积极倡导者、参议员约翰・克里担任了国务卿。

2.美国的气候政策表现出极强的外部性特征，即既不愿为其带来的气候危害承担相应责任，却想在其中得到更多好处，取得主导权。把本国利益放在最优先位置，是美国制定任何政策，处理包括应对气候变化等国际事务的先决条件。一方面美国强调在应对气候变化中的经济损失，如小布什政府在对美国气候变化政策的审查报告中说，美国完成《京都议定书》所规定的减排目标成本太高，会给美国造成4000亿美元的经济损失，到2010年时则要占到GDP的1%-2%，同时会减少490万个就业岗位。另一方面美国在应对气候变化中得到了丰厚的经济利益。2012年多哈气候谈判的成果之一，就是规定美国在2020年前无须对国际社会做出具有法律约束力的减排承诺。因此为美国国内应对气候变化行动创造了宽松的条件，也为其在下阶段气候变化国际合作中发挥引领作用奠定了基础。其次，在碳排放权交易中美国获益不小。据美国自己的计算，碳排放权交易的收益可冲减美国用于履行《京都议定书》责任50%-75%的经济损失；所拍卖的碳排放额度收入为奥巴马第一个预算案的通过做出了实质性的贡献。第三，美国还希望独占全球气候治理控制权和主导权。美国历任总统毫不讳言要占据气候治理的领导地位、控制全球气候谈判的欲望和立场。老布什提出，美国比任何一个国家在导致这一问题的产生和领导全球寻找解决方案上都应负担更多的责任。小布什则公开申明，“美国的指导原则是明确的，我们必须领导全世界，排放更少的温室气体”。奥巴马重申，“美国要在气候变化国际合作上带领全世界迈进新时代”。

3.就像美国在处理其他国际事务中常常采取双重标准一样，美国的气候政策也表现出典型的双重性。

（1）在多边关系和双边关系中的双重性。在“联合国气候变化框架公约”下的多边会谈中美国往往扮演了消极力量的角色。美国所代表的伞形集团减排目标低，且减排立场基本一致，对《京都议定书》基本持否定态度。但在中美气候合作的双边关系中，美国却更多表现出应对气候变化的务实性。从技术、研发、节能及替代能源和可再生能源、环境保护等领域与中国开展了较多的务实性合作。〔7〕美国认识到中美双方加强气候变化合作会带来的包括能源安全得到加强、环境更加清洁、自然资源更为富足等显著互惠利益。

（2）国际和国内政策的双重性。美国在国际气候谈判上表现出消极态度的同时，却把应对气候变化的重点放在国内政策上，借以解决能源开发、能效技术、能源安全、科技创新等国内问题。小布什坚决反对《京都议定书》和所规定的强制减排目标，但小布什时期却极力推进新技术革命。2005年通过的美国的《能源政策法》规定，把在“全国或者区域范围内对能源安全做出贡献和拥有能够显著改善美国能源经济安全的先进气候技术或制度作为财政支持的重点项目”。奥巴马2013年国情咨文中强调要采取行政措施加速向可持续能源资源过渡。“鼓励能效争优计划”提出到2020年住宅和商业能源消费减半的目标，并给大力推进能效建筑，因此提供就业机会和减少消费者能源支出的州提供联邦资助。能源部依据《2009年美国复苏和再投资法》投入900亿美元支持绿色能源产业。国会决定风能生产税抵减法案在2013年继续有效。在一系列气候政策的支持下，美国发展可再生能源成效卓著，甚至给世界造成一个印象，即碳税和碳排放权总量控制交易是欧洲的主导，而先进的低碳高能效技术等则是美国的象征。

（3）联邦政策和各州政策的双重性。在美国总体对应对气候变化持消极态度的同时，美国各州却在其权限范围内寻求积极应对气候变化的解决方案。在小布什第二任期结束时，美国有近40个州采纳了控制温室气体排放的措施：推动能源能效更高的建筑，建设轻轨来促进大众交通低碳化，采用“智能量表”来促进更好地节约和利用能源、水和天然气等等。加州2006年即通过了《全球暖化应对法》，要求州空气资源委员会制定规则和设计市场机制，将2020年温室气体的排放减少到1990年的水平。2010年12月原则通过了加州温室气体总量控制与排放交易的制度设计方案，并确定2013年碳交易开始正式进入实施阶段。2012年1月加州财政厅公布的2012-2013年财年预算草案，首次将碳排放权拍卖收入和支出列入预算。在这些政策举措的推动下，如今加州的碳市场已经成为仅次于欧盟的全球第二大碳交易市场。

（二）美国气候战略三大特点的原因分析

1.经济原因。本国利益至上，不允许因为应对气候变化而对国内的经济发展、就业造成危害是美国气候政策的价值取向和基本立场。美国预测，如果要完成《京都议定书》对美国所规定的减排任务，将使美国的GDP削减2%-4%。而减少2%，则相当于1970年石油危机造成的损失；削减4%，将使美国经济走向衰退。世界最大的石油企业埃克森美孚公司的老总李・雷蒙德就公开宣称《京都议定书》会引起“社会极大的经济损失，会让巨额的财富转移到其他国家”。此外，受各种利益集团绑架，如石油企业通过游说政治家，干预和阻止限制排放政策出台等也是重要的原因之一。

2.受制于国内两个主要政治政党的争论和不同观点。和共和党在包括气候变化等问题上常常意见相左。共和党在气候治理上持消极立场，共和党不少新当选参议员迄今仍然对气候是否在变暖存疑。两党的分歧经常表现在国会两院的争论中，导致美国气候和环境法案难以通过。2009年夏天在8位共和党议员的支持下，好不容易在众议院通过了《气候和能源》的提案草案，但到同年秋，相应的立法草案却没能在参议院通过。到2010年11月随着共和党在国会中期大选中的胜利，使得反对气候立法的力量得到进一步加强，不仅使美国气候变化立法过去的努力功亏一篑，以至于直到2012年的总统大选前，美国在气候变化方面的立法工作都毫无建树。

3.政治体制的影响。在美国的政治体系里，权力是分散的，采取行动需要更多的权力经纪人建立共识，这个复杂的过程非常耗时（〔美〕史蒂文・梅茨，2014年）。美国气候环境方面的法案审定时间旷日持久、成本很高，效率很低，尤其是相关的国际公约基本上就不可能得到批准。美国国会设置了一种“阻挠议事程序性”制度，即在一项法案审议中，只要有一位议员或用冗长发言或用其他方法即可阻碍或延宕一项法案的通过。而要否定这样一个反对的程序，则需要至少60%的程序性投票的支持才能阻断这种阻挠议事程序，从而让对该法案的审定得以继续进行。然而对一个法案的审定又是有明确的时间性的。因此这种制度设计，往往会让提反对意见者更容易得逞，少数人即可阻止一项法案通过的进程。

4.各种因素的掣肘，使总统不能彻底地迎接气候挑战。领袖的态度是国家气候战略和政策的关键因素。在应对气候变化的二十多年中，老布什是冷战结束后第一位认识到全球变暖的时代已经到来的总统。他提出，气候变化即将成为导致政局不稳定的诱因，并且在不久的将来会成为美国战略计划的重要内容。美国要在全球应对气候变暖上承担起领导责任，用“白宫效应”来对抗“温室效果”。克林顿政府签订了《京都议定书》，在国内推行提高汽油税率、鼓励消费者驾驶能效更高的汽车等政策，试图把减少温室气体与削减联邦预算赤字结合起来。即使是被认为对气候变化最消极的乔治・布什在其竞选承诺中，也曾提出将二氧化碳定义为污染物，用排放权交易的模式来管理温室气体排放等积极的气候治理方案。奥巴马则是被认为态度最积极、最善于利用行政力量推进气候治理的总统。奥巴马经常强调：他的总统任期，正好与气候治理至关重要的时期重合。他提出把能源和气候的重要性放在医疗和教育之前。即使由于医疗法案在国会遇到了阻挠，在内，甚至在奥巴马政府内也出现了放弃或是推迟关于气候变化政策努力的时刻，奥巴马仍然坚持将气候变化作为国内优先考虑的政策。

但受制于多种因素影响，总统们应对气候的意志和决策常常被大打折扣，只能通过妥协、让步，甚至采用迂回的办法来实现其目标。如克林顿虽然签署了《京都议定书》，迈出了“很好的第一步”，但他也强烈地意识到一定得不到参议院批准，因此只好宣布：除非实现了涵盖“包括关键的发展中国家有意义的参与的补充步骤，否则他将不会把《京都议定书》交给国会批准”。在奥巴马就任后，美国和全球就陷入了自20世纪初大萧条时期以来最严重的一次经济危机，致使美国国内经济萧条，政府颁布任何形式的增加费用的政策，包括提高化石燃料使用的费用等都变得更加困难，在这种情况下，奥巴马不得不把自己在竞选总统时提出的雄心勃勃应对气候变化的方案暂时搁置下来。奥巴马时期制定的《清洁能源和安全法案》经过长期博弈，终于在众议院以219∶212票得以通过，但到了参议院，尤其是在其下属的财政委员会，该法案就一直得不到通过，无奈之下，他只好让环保部根据1990年《清洁空气法案》把二氧化碳和其他5种温室气体定义为威胁公共健康和利益的污染物，充分利用已经通过的法律迂回地实现气候治理的目标。

5.文化方面的原因。美国有反对沙文主义的文化传统，不轻易与其他国家签订具有约束力的协议。美国的创立者在美国宪法中就规定，国际条约的批准，需要参议院2/3的绝大多数赞成票批准才行。1992年在里约热内卢的“地球峰会”上，由老布什率领的美国代表团反对制定约束性指标，其理由是《清洁空气法案》作为美国的国内立法尽管争论不断，不过不会被认为是对于美国的干涉。而里约条约则涉及具有法律约束力的减排，一旦被批准，在联合国主持下的国际条约将约束美国国内的能源使用，这会被认为是对美国的干涉。

（三）美国未来气候战略和政策预判

1.减排目标：1992年京都峰会前夕，克林顿在国家地理学会的演讲中提出，美国在2012年将排放削减到1990年的水平，这意味着在1997年的基础上减少10%的排放量。而《京都议定书》规定的美国减排目标是2008-2012年间在1990年基础上减少7%。奥巴马竞选总统时曾提出，在2050年将温室气体的排放减少83%。

美国《清洁能源和安全法案》草案中提出，计划由2012年开始设排放上限，之后排放上限逐年下降，至2020年将美国的年排放量从目前的57亿吨降低到约50亿吨，到2035年降低到30亿吨以下，最终到2050年降低到约10亿吨。意味着到2050年美国的排放较目前温室气体的排放量减少83%，与奥巴马竞选时的承诺基本吻合。

2.以大国治理替代联合国主导治理。奥巴马本以为多边主义更能做出影响全球的决策，但哥本哈根会议失败使奥巴马转变了看法，萌发了由少数国家（即所谓气候大国）参与以协议的方式来对气候治理产生巨大影响的设想。

大国治理设想的路线图是从对问题应该负担主要责任的国家开始，一旦他们决定为寻求解决方案承担责任，就可将其他国家引入一揽子协议和协调行动中。 奥巴马构想的气候大国包括了近20个国家和地区，分为三个圈层，内圈：美国、欧盟、中国、印度。次圈：巴西、南非、日本、俄罗斯；外圈：澳大利亚、加拿大、印度尼西亚、墨西哥、韩国、法国、德国、意大利、英国。

（四）美国的能源革命与应对气候变化

20世纪70年代开始的科技创新引领的美国能源革命，产生了促进经济、就业、能源安全和气候安全多重效应。能源革命让美国石油与天然气的生产和供应迅速增长，2013年初，美国成为石油、天然气的净出口国。通过能效技术的推广让美国的能源消费快速减少。现在美国比起40年前经济总量增长了3倍，而石油能源消耗却总量下降。能源革命减少了能源进口，有助于实现收支平衡，新增税收缓解了政府预算压力。能源价格下降又使美国工业，尤其是石化、铝、钢铁等能源密集型工业在国际上更具有竞争力。能源革命增强了美国人的信心。一段时间许多美国人以美国对能源进口的依赖度增加为依据，接受了美国衰落的理论，而能源革命改变了这种依赖，从而让美国人增强了信心。能源革命还让美国在应对气候变化中握有更大的主动权，为实现其气候目标提供了保障。此外能源革命让美国在地缘政治中拥有了一张王牌。例如美国利用石油制裁使伊朗回到核武器谈判桌旁，不仅仰仗沙特阿拉伯愿意填补伊朗减少的每日百万桶石油的产量，而且得益于能源革命引发的普遍预期。〔8〕

但是，对于应对气候变化美国的能源革命在带来短期显著成效的同时也蕴藏着长期的风险。因为能源革命能够让化石能源在未来的几十年间保持较低的价格，其实是延长了化石能源的使用年限，让人类要想戒除碳排放以扭转气候变化的困局将更加艰难。

三、中国应对气候变化的战略与政策

中国是最早参与联合国应对气候变化的发展中国家，也是《京都议定书》最早的10个缔约国之一。2007年中国共产党第十七次代表大会的报告中指出：“加强应对气候变化的能力建设，为保护全球气候做出新贡献。”同年了《中国应对气候变化国家方案》。〔9〕2012年中共十再次重申中国要“同国际社会一道积极应对全球气候变化”。

（一）中国应对气候变化的国际政策

1.积极参与联合国主导下应对气候变化的政治架构，支持《全球气候变化框架公约》《京都议定书》等国际公约及其所确定的按“共同的但是有区别的责任”、“公平性”、“各自能力”等分摊气候治理责任的原则。

2.坚持自己是发展中国家，不承担强制性、约束性的减排任务。主要是通过提高能源效率、节约能源、发展可再生能源、加强生态保护和建设、大力开展植树造林等措施和到2020年单位国内生产总值温室气体排放的强度比2005年下降40%-45%的自愿减排目标，来履行其在《全球气候变化框架公约》《京都议定书》下的义务。

3.主张发展和积极参与气候治理的区域合作。中国认为双边的、区域的气候治理合作不是替代或削弱《全球气候变化框架公约》《京都议定书》，相反是对这两个公约的有益补充，有利于充分调动各方面应对气候变化的积极性。

4.在气候治理的国际合作中，特别强调加强国际技术合作与转让，使全球共享技术发展所产生的惠益。

5.提倡在气候变化国际合作中充分考虑如何适应已经发生的气候变化问题，帮助发展中国家提高抵御灾害性气候事件的能力。

（二）国内政策是中国应对气候变化战略的重点

1.2014年提出“中国高度重视生态文明建设。在这方面，不是别人要我们做，而是我们自己要做”，表明了中国积极应对气候变化源自内生动力。中国继在《中国21世纪议程》，把环境保护包括治理大气污染、能源领域的可持续发展列为最重要的议程，把节约资源和保护环境作为必须坚持的基本国策之后，2010年又提出把积极应对气候变化作为经济社会发展的重大战略，作为加快转变经济发展方式、调整经济结构和推进新的产业革命的重大战略机遇。〔10〕

2.把低碳发展作为应对减排压力又高速可持续发展的战略选择。为促进低碳转型，中国密集出台了一系列政策，2010年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，提出到2015年单位国内生产总值能耗比2010年降低16%，二氧化碳排放量降低17%，非化石能源比重达114%，资源产出率提高15%等低碳发展的战略目标。当年《国务院关于加快培育战略性新兴产业的决定》，确定了把包括新能源、以低碳为主要特征的产业作为国家优先发展的战略性新兴产业。也在当年，开始在“五省八市”开展低碳试点。2011年国务院《“十二五”控制温室气体排放工作方案》，明确了国家控制温室气体排放的总体要求和重点任务，并把国内生产总值二氧化碳排放下降指标分解到各地区和单位。同年又在北京、天津、上海、重庆、湖北、广东、深圳等地区开展碳排放交易试点工作。2012年中共十把绿色发展、循环发展、低碳发展作为生态文明建设的重要内容和路径，国家发改委颁布了《温室气体自愿减排交易管理办法》、《温室气体自愿减排交易审定与核证指南》，确立了自愿减排交易机制的基本管理框架、交易流程和监管办法，鼓励基于项目的温室气体资源减排交易，为有关交易活动有序开展提供了保障。〔11〕2014年中共十八届三中全会提出，把“发展环保市场，推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度”作为全面深化改革的重要内容。

（三）中国减排效应评估和减排前景预测

1.自主减排的效果远远落后于碳排放总量增长的速度。“十二五”前三年，在单位国内生产总值能耗比2010年降低16%，二氧化碳排放量降低17%等约束性指标倒逼下，中国的碳排放量增长率比“十一五”期间下降了近30%，而且下降速度呈现出加快趋势。但同期，中国的温室气体排放总量却增加了65%。本来据测算，如果在单位GDP温室气体排放减少40%-45%，GDP年均增速保持在7%情况下，2005-2020年中国的碳排放总量只会增加65%。但实际上到2010年增长了40%，而到2013年已经增长了65%，提前7年突破了预期排放量。〔12〕

2.碳排放增长是一个长期的态势，最早也要到2030年后才可能达到峰值。自1990年以来全球一半以上的二氧化碳排放的增量来自中国，2008年中国超过美国成为世界第一排放大国。2010年中国占到全球排放总量的27%。根据多个方法和多个机构的预测，即使在继续实行温室气体减排目标和GDP年平均增速保持在7%的情况下，2030年排放也要达到88亿吨，2040年达到92亿吨，2050年时要达到95亿吨。〔13〕

3.升温控制在2℃的气候安全目标对中国形成了强烈的“碳锁定”。对应控制升温2℃的气候目标，一是全球只剩下3000亿吨的排放空间；二是2050年全球温室气体的年排放要下降到150亿吨（相当于在2012年30276亿吨的基础上减排65%）。三是到2050年全球人均排放量要下降到15吨（相当于在2012年基础上减少64%）。而以上无论哪一项指标对于中国都是严峻挑战。〔14〕首先，2050年中国排放量比2005年不仅不下降反而还要上升40%，达到95亿吨，占到全球可供给的排放量的63%。而人均碳排放量中国则应由2010年的54吨，在未来30多年间下降7222%，其难度高于世界平均水平（世界水平是由现在的444吨/人下降66%）。

4.接受具有法律约束力的强制减排目标的可行性。按照UNDP的预测，中国即使在实行最严格的减排政策、减排技术发挥最大潜力和在2030年排放达到峰值等前提下，2050年仍然要排放55亿吨二氧化碳，仅略低于2005年的排放水平。所以，提出承担到2050年在2005年基础上减排20%的法定约束性指标的难度极大，回旋余地很小，是一个需要跳起来才可以摸得到的目标。

5.区域间人均碳排放差异大。由于经济发展水平、资源能源禀赋等方面差异，使中国各省的人均排放量差异悬殊。2007年中国西部欠发达地区，例如四川的人均年排放量为26吨，而山东却达到了73吨。中国沿海省市排放着与欧洲、美国相似水平的二氧化碳，但他们的数据却由亿万西部省份人们的数据来隐藏了。当然这种差异也隐藏着发展的机遇，为中国发展国内碳排放权交易奠定了基础。中国既可以通过碳排放交易来促进各区域低碳转型，也可以促进能源资源有偿使用和生态补偿机制的建立健全，协调东西部地区的平衡发展。

（四）中国气候变化战略调整与对策

1.鉴于排放空间的越来越稀缺，在未来国际气候谈判中一方面中国应尽量争取更多的排放资源，为其低碳转型争取更大的回旋余地。另一方面，要兼顾气候伦理责任，表现出一个为我们和后代保卫气候安全的负责任大国的担当。

2.支持联合国主导下的气候治理政治架构，建设性地参与联合国主导下的气候治理行动，履行联合国赋予中国的气候义务。同时积极推进和构建中美气候合作、中欧气候合作，气候大国合作等区域合作、双边合作。

3.以新兴国家的身份来承担气候责任。1995联合国第一次气候谈判会上通过的“柏林授权”提出以发达国家和发展中国家为标准来划分有区别的气候责任原则。《京都议定书》把这个原则具体化为只由发达国家承担、而发展中国家不承担具有约束力的减排目标。但是，一方面，20世纪后期以来，以中国为代表被称为新兴国家的发展中国家，经济发展很快，能耗增长很快，与发达国家的差距在缩小，甚至某些方面超过了发达国家。〔15〕另一方面，以美国为首的发达国家，和以小岛屿联盟为代表的发展中国家都提出调整过去的以发展水平来划分气候责任的制度安排诉求。2012年联合国德班气候谈判会形成的共识就是终结按发展中国家和发达国家来划分减排责任。中国一方面可不再坚持以发展中国家的身份来承担气候责任，另一方面仍然要坚持基于历史责任、人均排放、发展阶段、承担能力等方面的差异来承担区别于发达国家的气候责任。

4.承担有限的具有法律约束力的减排目标。约束性的减排目标是目前联合国主导下气候治理最主要、最有成效的机制。中国可以在综合考虑与升温2℃气候目标相衔接，与中国减排安排相衔接等因素的基础上，承诺到2050年在2005年基础上减排20%的具有法律约束力的目标。这样，对外可以回应国际上的压力，对内可以成为加快低碳转型的倒逼机制。在具体安排上可以分阶段、分地区分解和实施约束性减排指标。分阶段可以分为碳强度下降阶段（2020年前）、达到排放峰值阶段（2030年前）、实现约束性减排目标阶段（2050年前）。分地区可以根据区域不同的主体功能定位、不同的发展阶段提出减排任务。如对优化开发区可提出总量减排任务，而对重点开发区在提出更高强度的控制温室气体排放标准的基础上，逐步过渡到总量减排标准。

5.建立健全绿色发展、循环发展、低碳发展协同推进的体制和机制。中国正处于工业化、城镇化、现代化发展的关键时期，同时面临经济发展、环境污染、气候变化三大挑战。既不能以牺牲经济增长来获得二氧化碳的减排，也不能以牺牲环境为代价来获得二氧化碳的减排。二氧化碳在一定程度上与常规污染物的排放具有同根同源性。因此应采用协同控制、系统化理念，综合考虑降低能耗、改善环境质量和减碳。未来政策调整方向是要促进形成节能、环保、低碳的合力，将可以抑制二氧化碳排放量增长的技术和政策与节能减排技术和政策紧密结合，协同推进。〔16〕

6.把减少煤炭消耗作为中国治理雾霾污染和应对气候变化的着力点。英国气候变化经济学与政策研究中心研究报告认为，中国限煤是实现全球升温控制在2℃以内的关键。因为2030年全球二氧化碳排放的上限是320-330亿吨。但如果不采取限制煤的措施，到2030年中国的二氧化碳排放就会超过150亿吨，占到全球排放总量的一半。限煤不仅是中国应对气候变化的主要途径，还可增强国家能源安全。中国越来越依赖于进口煤炭来满足增长的需要。减少对煤的依赖可以增强中国免受国际煤炭价格波动的影响。其次，限煤可减缓中国水资源短缺的问题。尤其在北方地区，因为无论是用煤炭发电，还是把煤炭转化为可燃气体都需要大量的水。最后，推进煤炭的替代能源还能够有力促进中国太阳能、风能和其他能源的发展，使其开发出新的出口市场。〔17〕

中国已制定出限煤的时间表，即2020年前限制煤炭消费，2040年前彻底淘汰煤炭的使用。这一安排，与中国提出的温室气体减排的强制性、约束性指标相匹配，将为其提供有力的保障和支持。限煤不限于减少煤炭的使用，还包括推进煤炭清洁高效利用、发展非煤能源，形成能源多轮驱动的能源供应体系等途径。

7.“在解决温室气体减排和气候变化上，技术进步是最重要的决定因素，其作用可能超过其他所有因素之和”，节能减排的科技进步可能为中国走出一条区别于美国等发达国家曾经走过的高碳发展道路提供依据。〔18〕中国应把支持包括节能、能效、新能源等内容的技术研发、引进、投资等作为气候政策的重点。在引进技术的同时注意学习借鉴推进技术进步相应的制度安排。

四、中美气候变化互补共赢合作的优先领域

合作共赢的中美气候治理关系首先是通过中美双边对话和政策协调，健全和完善已有的国际气候治理方案、政治架构，体制和机制，在缺乏相应规范的领域探寻新的为世界各国都能接受的方案。〔19〕在改革和创新国际气候治理的制度安排上应优先考虑以下两方面改革：

（一）把“效率与公平并重、权利和责任并重、合作治理与自主行动并重”，确立为气候治理的各参与方共同遵守的行为规范和原则。一是效率与公平并重。气候治理的高效率是保证实现升温控制在2℃气候安全目标的关键。气候公平既包括当代人公平享受温室气体的排放权，又包括历史、现实、未来全过程的存量公平。气候治理的效率是目标，气候治理的公平是手段。用气候公平来提升和保证气候治理效率。二是权利和责任并重。综合考量历史排放、现实排放，人均排放、总量排放，当代排放与后代排放等因素，完善“共同但有区别的责任”的气候治理责任分担原则，在更高水平和更大程度上体现权利和责任平衡、并重。三是合作治理与自主行动并重。联合国主导下气候治理的组织架构和气候变化国际公约所确定的具有法律强制力的减排目标无疑是气候治理重要的政治架构和机制，但这些架构和机制的实现都需要通过各国的国内行动来实现。各国有效的国内行动是实现气候治理目标的重要基础。

（二）大国治理带动全球治理。20世纪世界成功控制核战争威胁和建立世界贸易组织推进经济全球化的共同经验是，首先从对问题应承担主要责任的国家开始，一旦他们决定为寻求解决方案承担责任，就可将其他国家引入一揽子协议和协调行动中来。大国治理带动全球气候治理应该成为联合国主导下应对气候变化政治架构的一种补充机制，而不是替代和削弱已有的全球治理架构和机制。中美两国的经济、能耗和排放的大体量，决定了中美气候治理的战略和行动都会很大程度上影响世界应对气候变化的格局和进程，中美应该在气候治理中发挥更有效的大国带动作用。〔20〕

在双边领域应着力构建以下三方面机制：

（一）节能、环保、低碳协同发展机制。中国同时面临经济发展、环境污染、气候变化的挑战。日益严峻的雾霾问题是三十多年高速发展的代价，与中国的能源结构、能源效率有很大关联性。煤炭既是高碳能源、也是雾霾主要贡献源。在中国大气污染物排放总量中，由煤炭产生的二氧化硫占70%以上，氮氧化物占60%以上，烟尘占70%左右。气候变化与雾霾污染之间同根同源，有高度相关性，解决雾霾问题显然需要能源、环保、低碳综合治理，协同推进。中美两国都是煤炭消费大国，消费量之和占全球总量的40%以上。美国在发展过程中也曾经遭遇过洛杉矶光化学污染等同样的困扰。如何建立健全减煤、减碳协同推进的体制和机制，避免诸如环保不低碳、低碳不环保等顾此失彼的政策和行为的发生，是中美两国建立互补共赢合作关系的重要和迫切领域。〔21〕

（二）新能源开发促进机制。气候变化实质上是能源问题。提高能效、开发新能源是应对气候变化根本出路之所在。美国把应对气候变化的重点摆在新能源开发上，美国成功的能源革命，既让国家能源安全得到保证，同时提高了能源效率、开发出新的替代能源，为应对气候变化提供了有力支撑。中国在开发风能、太阳能、水电等方面也取得了世界瞩目的成效。

“制度移植可能比技术移植更困难，因为一个制度安排的效率极大地依赖于其他有关制度安排的存在。”〔22〕美国能源革命中页岩层的油气开发、太阳能、风能、生物质能开发等新能源技术从技术研发到推广应用，政策的促进作用首屈一指。在“风能生产税抵减法案”（PTC）等相关政策支持下，2010年风能、闭环生物质能和地热发电等的退税额达每千瓦时22美分，其他符合条件的技术所获得的退税额为风电退税额的50%。2012年底前投入运营的风力发电项目可获得10年退税，其他可再生能源技术投产日期在延后一年，即2013年年底以前投入运营的项目也可获得10年退税。在PTC取消的3个年份（即2000、2002、2004年），风力发电装机容量的增长速度出现明显停顿，而在预定期满之前的年份，风能开发项目则出现显著增加，就是一个很有说服力的案例。

取长补短、借鉴对方成功经验推进本国新能源开发，在能源开发新技术移植中如何安排配套的制度保障，显然也是中美互补共赢的重要合作领域。

（三）碳排放权交易体系建立与能力建设。碳排放权交易是气候治理最重要和卓有成效的政策工具。美国等国家经验证明，碳排放权交易可以为一个国家应对气候变化、实现低碳转型提供重要的制度和金融支撑。全球碳排放权贸易是由国际京都碳交易体系和各国区域碳交易体系构成、是在国际公约和各国减排政策推动下而产生的。中美两国既面临着碳排放权交易的国际市场，也面临着日益兴起的国内市场。〔23〕美国是开展碳排放交易最早的国家之一。2003年建立的芝加哥气候交易所，是世界第二大碳交易市场，为承担自愿减排任务的10个州和自愿减排的交易企业提供交易服务。中国也在积极探索利用碳排放权交易推进自己的低碳转型、生态文明建设，出台了国家碳排放交易规划和实施方案。在8个地区城市开展碳排放权交易试点。〔24〕建立严密的监控体系和测算体系，制订碳清单和碳预算等都是开展碳交易的基础工作，此外碳交易体系建立和碳定价方案制定，以及如何开发和利用好国际和国内两个碳交易市场，碳排放权交易的机构建立、规则制定、人才培养、能力提升等方面的建设，都是中美双方可以互补共赢的合作领域。

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第9篇：气候变化的体现范文

【关键词】气候变化；城乡规划；低碳；策略

中图分类号：TU98文献标识码： A

The Study on Urban and Rural Planning Strategy to Respond to Climate Change

Wuwei1 Lilin1

( 1.Urban and Rural Design Institute Of Hebei Province)

ABSTRACT：This paper summarizes the overseas studies and measures for fighting climate change, combined with the actual situation of Hebei Province, and puts forward some urban and rural planning strategies: establishing regional climate monitoring system, and the carbon reduction targets are written into the planning objectives; optimizing the layout of land utilization, and advocating the land function mix; mading low-carbon industries progress, and mading rational planning for layout; increasing the urban green land, and improving the self- adjusting capacity; developing green transportation, and formulation of transit-oriented urban planning;improving the efficiency of energy use, promoting the development of new energy.

KEYWORDS: climate change; urban-rural planning; low-carbon; strategy

1研究背景

全球气候变化带来的气温升高、海平面上升、极端天气事件、气候灾害对人类社会产生了严重的影响，城乡规划对于减缓和适应气候变化具有十分重要的意义。河北省近50多年来年平均气温、四季气温均表现为波动上升趋势，其中冬季增温幅度最大；年降水量呈波动减少趋势，农业生产受到干旱影响逐年加剧；极端天气与气象灾害频发，水灾与水荒并存，这些都是全球气候变暖影响下区域响应的典型表现[1]。邻近京津区域发生的沙尘暴灾害天气也与气候变化密切相关[2]。按此趋势发展，未来河北省的气温将继续升高，水资源短缺难以缓解，旱灾不断加剧，海平面持续上升，秦唐沧沿海地区的风暴潮、海岸侵蚀、海水入侵威胁不断增大，地下水水质咸化、土地盐碱化逐步加剧，河北的可持续发展将面临危机。十会议把建设生态文明，应对全球气候变化放在突出的位置，明确了单位国内生产总值能耗和二氧化碳排放大幅下降目标，积极应对气候变化已是大势所趋。如何发挥城乡规划在应对气候变化方面的引导和调控作用，是十分值得我们思考的问题。笔者拟借鉴外国经验[3-4]，结合河北省实际梳理若干城乡规划策略来应对气候变化。

2外国应对气候变化的研究和举措

2.1英国

英国在应对气候变化中处于世界领先地位，于2008年开始实施《气候变化法案》，是世界上第一个将温室气体减排目标写进法律的国家。该法案承诺，英国将在2050年将温室气体排放量在1990年基础上减少80%。英国政府建立基础设施规划委员会，并发表多项适应气候变化的规划政策：实施可持续发展策略、生物多样性和地质保护、区域空间战略、地方空间规划、城市发展和洪水灾害防范等，这些政策为地方适应气候发展战略规划构建了从上而下的国家政策基础。

英国对城市规划方面的研究主要包括适应气候变化和减缓气候变化两个方面。前者主要集中于热量平衡，城市绿化、屋顶绿化和绿墙、洪水风险的管理、可持续的排水系统、水的利用和供应、废物管理与受污染土地治理等方面。后者则关注二氧化碳低排放目标的设定、可持续设计与建设的实施、分散式能源系统的发展、可再生能源的广泛使用等。

2.2美国

美国政府在应对气候变化方面的主要策略包括四个方面：一是立法确立碳减排目标。2009年美国众议院通过的《美国清洁能源与安全法案》中明确，到2050年碳减排目标为在1990年基础上减少80.2%。二是地方政府建立气候监测指标体系，指导城市规划建设。例如纽约市已建立包括气候本身、极端事件和基础设施三大类指标的气候监测指标体系。三是地方政府将气候变化目标纳入到城市规划目标中。依据气候监测结果并考虑其他因素制定符合当地情况的减排目标值，将其纳入总体规划目标体系，使应对气候变化的举措落实到城市管理中。四是多方合作共同应对气候变化，包括政府间、政府与社会团体间在经济发展、土地利用、交通规划等方面建立合作机制。

从城市规划而言，现有研究同样关注于适应变化和减少变化两个方面。前者研究如何适应气候变化带来的海平面上升和风暴等不利影响。后者研究如何通过城市规划途径，从发电、交通、工业、居住和商业等方面入手减少温室气体排放。

2.3德国

德国是积极的气候保护倡导者。2008年12月德国政府《德国适应气候变化战略》，第一次从全局出发，整合各部门工作形成一个共同的战略框架以应对气候变化带来的影响，并提出到2050年德国二氧化碳排放将减少80％。

当前德国进行空间气候适应性规划是基于由汉堡MPI研究所建立的气候变化区域模型REMO，依据该模型针对不同区域面临的气候变化挑战采取不同的规划手段对气候、生态环境进行保护。此外还针对海滨城市、山区城市、旅游城市等受气候变化影响较大的城市进行专门的战略研究，并开展了一系列区域规划和城市规划实践。

2.4日本

日本十分重视全球气候变化，是世界上第一个立法应对气候变化的国家。1998年日本颁布的《地球温暖化对策推进法》，明确了全球变暖的定义，温室气体的种类，中央、地方政府、企业及市民的相应责任和罚则。2008年，日本在《面向低碳社会的l2大行动》报告中提出到2050年碳减排目标为在1990年排放水平的基础上减少70%，并通过迫切要做的包括技术选择、社会改革、政策措施等12大行动来保障碳减排量的完成和低碳社会的建成。

2.5小结

国外应对气候变化，首先是为应对气候变化立法，并出台一系列国家或地区的方案、规划或行动计划，并把碳减排目标纳入到规划目标中；其次，通过城市规划途径，应对气候变化的研究主要从土地利用布局、产业、绿化、交通、能源等方面入手探讨如何减少温室气体排放。

3河北应对气候变化的城乡规划策略

3.1建立区域气候监测系统，将碳减排目标写进规划目标

城乡规划只有遵循当地的气候特点和变化规律，才能趋利避害。因此，建立河北省气候监测系统，获得精确的气候变化数据是应对气候变化的前提。通过对气候数据的分析，推测出河北省气候变化模型，并确定气候变化类型和分区，进行相应的气候适应性发展规划，制定不同的碳减排目标，采取不同的应对措施。沿海城市是受气候变化影响最大的地区，要加强对海平面监测和堤防工程建设，规划中应考虑提高防潮标准。易发生旱灾地区要进行淡水资源保护规划，开展洪水、雨水的管理和利用，提升地下水位，首要保证农业生产不受水资源限制。

3.2优化土地利用布局，提倡土地功能混用式

土地利用合理布局是提高城市规划科学性、缓解热岛效应，实现城乡可持续性发展的重要一环。低碳土地利用提倡土地功能混用式开发，即工作、居住、商业、教育、服务等多种资源在某一特定区域的有机融合。功能混用通过对用地的综合开发，减少居民出行需求；通过公交设施的有效配置，达到减少使用小汽车的目的；通过对城市功能的有机结合，提升基础设施的综合利用效率，降低城市发展对用地需求，最终实现防止城市蔓延。例如，在商住区内适当布置无污染的高科技产业及轻工业，以解决职住平衡；在中心区布置商务、零售、行政管理和居住等多种功能，但混杂程度要降低；在边缘区以工业功能带动居住功能，然后引导商业服务功能的配套；建立向空中和地下发展的模式，鼓励包括高层建筑和地下空间在内的多维立体发展，具有很高的土地开发利用率和资源利用率，使城市在有限的土地上承载更多的人口及所需设施，缓解因城市高密度发展而给地面交通和环境带来的压力，并留出更多生态绿地，增加碳汇。

3.3发展低碳产业，合理布局规划

产业活动既是城市经济增长的重要推动力，也是影响能源需求和温室气体排放的重要因素。对于城市第一产业而言，“低碳农业”应强调生态效益，土地利用应从分散的小农经济向大规模现代机械化的用地方式转变，建立农、林、牧、副、渔和农产品加工结合的良性循环系统。对于城市第二产业而言，除工业用地布局时所要考虑的区位、风向、季节、地形等因素外，要根据生态工业学的共生原理，实施工业园区规模发展和企业集群策略，通过空间布局，把有联系的经济活动集中布置在一定地理范围内，使他们在技术、资源、设施等方面互补共享，建立共生和代谢的低碳循环产业链。对于城市第三产业而言，规划应增强产业链和产业集群中相关业务的关联性和功能性，推动其在城市空间上的合理布局。旅游业应与低碳交通方式相结合，并鼓励其与农业、工业相结合，从而增加资源的循环利用。

3.4增加城市绿量，提高自调节能力

在低碳城市建设背景下，植树造林通过生物固碳，成为减缓温室效应最为经济和有效的途径之一。在城市各尺度层面把绿地系统的构建与城市用地特征、城市功能组织以及公共服务中心等的布局结合起来，从而实现城市环境品质提升与社会经济低碳转型的最佳结合。

从宏观尺度来看，自然生态空间、防护绿地或公园游憩场所通过绿道实现系统串联，形成平衡城市空间的缓冲器和维持生物多样性的栖息空间。尽量扩大绿地系统与高密度建成环境的“生态接触面”。从中观尺度来看，规划中应增强绿地斑块的数量和可达性，保证大中小绿地的均衡分布，尤其重视贴近市民生活的小型绿化，达到河北省城镇建设考核指标“300米见绿、500米见园”的公园绿地服务标准。从微观尺度来看，绿地斑块内部要把生态功能放在首位，绿化植物以乡土树种为主，最大限度提升林木郁闭度，重点提高乔灌木比率，常绿植物和落叶植物相结合。同时提倡进行垂直绿化和屋顶绿化，以实现在不占用土地的情况下，尽量增加城市的绿量。

3.5发展绿色交通，制定公交导向的城市规划

树立以人为本的绿色交通理念，构建以公共交通为主的便捷高效的城市综合交通体系，引导城市土地优化配置，形成紧凑集约的城市布局模式。对于河北省而言，有条件的城市应尽快建立城市快速路及城市快速轨道系统；大力建设和推广步行和自行车系统，降低非机动车出行比例；提升城市公共交通服务水平，提高公交分担率。

3.6提高能源利用效率，倡导发展新能源

工业化阶段，提高能源利用效率是降低温室气体排放最有效的方式之一。在钢铁、化工、造纸、水泥等高能耗高排放行业，存在着提高能源利用效率、推广先进技术的巨大空间。有条件的城市要重点发展包括太阳能、核能、生物质能、风能等清洁能源。鼓励河北省各城市发展新能源产业，减少高碳能源的使用。

4结语

合理的城乡规划能够提高能源使用效率，减少温室气体排放，有效缓解气候变化。河北是全国唯一兼有海洋、平原、湖泊、丘陵、盆地、山地、高原的省份，位于中纬度欧亚大陆东岸，是气候湿润区向干旱区的过渡区，是易受气候变化影响的地区[5]，因此应对气候变化的任务十分艰巨。在进行城乡规划时，要因地制宜的采取应对策略，统筹考虑规划方案的气候适应性，提高城市应对气候变化和综合防灾的能力。

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