上行下效精选(九篇)

第1篇：上行下效范文

一、清朝中央秘书机构

说到清朝中央的秘书机构，根据史书典籍记载，根据其演变我们可总结出如下规律：

它们是一个逐步完善的过程，也印证了中央集权不断加强的事实。从清王朝还没有建立之时皇太极设立文馆协助办理国家事项，后为提高效率更名为内三院。顺治时期，内三院改称内阁，逐渐内阁权利日盛，堪比历代丞相。另外，皇帝为了自己行事更方便，设立南书房，以伴读为名与其共谋大事，实为顾问、秘书。皇帝的权利进一步加强，再者，雍正年间，军机处为平定准噶尔部叛乱而设的军事情报部门，后来叛乱平息，军机处继续保留下来作为皇帝加强皇权的工具，他们直接受命于皇帝，至此中央集权达到顶峰。[1][2][3]

（一）清初内三院

1629年即天聪三年，皇太极在位，以历代帝王得失为鉴，设立文馆供儒士办事，主要翻译汉字书籍和记注国政。文馆初建时，还没有在里面设置专门的官员，通过考核入馆办事的官员进入文馆后被授予参将或游记的称号。授荣誉称号“榜式”或“巴克什”，给有突出贡献的文人，没有授称号的叫做“秀才”或“相公”，都不是官名，所以内部机构不完善，影响工作效率与机构的运行，办事的目的也就难以实现。于是， 1636年，皇太极将之改为內三院。即内国史院、内秘书院、内弘文院，內秘书院因此形成独立机构，在这里，內秘书院主要负责拟写与外国往来的书札，各衙门的奏章和词状也由內秘书院进行总的掌管与录写，还有皇帝对文武百官的敕谕的敕书，祭祀文庙书均由內秘书院负责。[2][4]

顺治十五年（公元 1658年），内三院更名为内阁，大学士为内阁之首，从各部尚书中选任，变其为二品衙门。雍正八年（公元 1730年），内阁大学士定位正一品，成为了清王朝地位最高的官员，犹如历朝的丞相。于雍正时又设立协办大学士，这个职位就像宋朝的参知政事一样，为大学士之副职，其品级比大学士稍低，从一品。乾隆十三年定大学士为满汉各二员，并规定大学士补授内阁请旨，其人选为六部尚书和都御使。大学士以下还设有满汉学士、侍读学士、典籍、中书、舍人。内阁作为诸曹总汇，内阁大学士品列文班之首。其主要职责是掌议政事，宣布皇帝的诏令，并负责将其记载；办理本章是其日常事物，兼办理部分奏折；办理典礼祭祀，如皇帝登基、立后、祭天地；组织修书，储存党籍等。[5] [6]

（二）皇帝的机要秘书处——南书房

南书房位于故宫乾清宫西南隅。作为皇帝御用的秘书机构，于康熙亲政初创立，光绪二十四年裁撤，共经两百多年，康熙时期，南书房既是皇帝读书学习的场所，又是辅助皇帝处理政务的中枢机构，同时兼有笼络汉族士人的职能。入职南书房一般为翰林，其正式官衔称为“南书房翰林”，也叫“南书房行走”。康熙十六年（ 1677）十月，康熙皇帝设立南书房时说“朕不时观书写字，近侍内并无博学善书者，以致讲论不能应付。今欲于翰林内选择二员，常侍左右，讲究文义。” [7]但从后面康熙选择的入职南书房的大臣名单及所议事项来看，并非只是为了找个书童，南书房行走与皇帝共议君国大事，国计民生，而且还是执掌机要，想来南书房的主要工作是为康熙提供秘书服务，当然更大程度上是为了打压满洲贵族的政治压力，加强皇权。

（三）精干高效的军机处

雍正七年（ 1729），时值清廷与准噶尔部作战，由于往返频繁的军情报告，军报问题成为大难题，因为而内阁距离内廷远，办事效率低下，机密度不高，不利于作战。为了更好的协助作战，配合西北军务，“始设军需房与隆宗门内”。军需房即最初的军机处，后更名军机房，雍正十年（ 1732）三月，才正式更名为军机处（全称“处理军机事务处”）。

军机处初设时，目的只是“筹办军务”，没有正式的衙门，也不设专职人员，只是一个临时办事机构。雍正从大学士、尚书、侍郎以及亲贵大臣中选任军机大臣和军机章京。这些人的职务不是军机处负责，都只是兼职，职位和薪俸都由原单位负责，听皇帝诏令，章京是其下属，共同协助皇帝处理军务。后来战事结束，军机处被保留了下来，作为常设机构。由于此等特殊原因，军机处没有正式衙门，只有办事地点即值班房，位于雍正寝宫养心殿附近，隆宗门内。值班房非常简陋，起初是板房，后来建了几间瓦房，直到清末被废止，然而这个兼职机构却是清朝实权最大、地位最崇高的衙门，并规定内阁大学士不得兼任军机大臣，使内阁形同虚设。军机大臣作为皇帝的直接办事部门，无论实权有多大，其行动都受皇帝控制，听皇帝的差遣，一旦皇帝不满意，即立刻裁撤，丝毫没有商量的余地。这样一来，军机大臣就无法结党营私，没有办法危害皇权，进一步巩固了中央集权，形成了高度集中的中央集权模式，使皇帝的权利达到了顶峰。

二、清朝地方秘书机构

（一）书吏

古代官员称书吏“官掌印发命令，吏执笔作文书”。可见书吏乃“官之爪牙，一日不可无，一事不能少”。 [8]光绪大清会典中将书吏定义为“设在官之人以治其房科之事曰吏”，就是专门管理各衙门“房科之事”的人。清代的书吏是清代各级衙门和书房中专门处理文件和收储档案的员役总称，主要职责有起草文书造报册籍、核算账目、保存档案、处理刑名，协助官员负责具体事务等。[9]

（二）幕僚

在古代幕僚乃协助上主办公的私聘人员，自古有之，各地方官员在自己的工作中难免有不及之处，再加上公务繁忙，那么就需要一个助理，帮助他处理日常事物，以及在遇到重要事项是给出专业的有见地的参考意见。清代也是如此，并且较之于前代更加繁荣，他们是一个职业群体，叫做师爷，他们没有编制，也可以理解为体制外的“公务员”。这一群体在清挥了巨大的作用，几乎处处都有他们的身影。大到朝廷重臣，地方官员，小到九品芝麻官都有自己的幕僚。

另外一种是官员们自己聘请协助他们办文办公的师爷，他们是幕主的秘书、亲信、智囊，住在幕主府上，日常工作就是为幕主出谋划策。他们虽都有一个共同的身份——幕僚，但是由于职责不同被分为了许多种类。其中有“刑名师爷”，是幕友里面收入最高，也是最重要的职务，刑名师爷的职责是帮助官员处理司法审判事物，收入颇丰的还有“钱谷师爷”，他们的任务是处理财政赋税事物。其余的还有“征比师爷”，帮助处理官员征税 ;“书启师爷”，帮助官员处理起草公私文书 ;帮助官员处理公文的收发的“挂号师爷”;帮助官员掌管经费开支的“账房师爷”等等。

（三）发展与弊端

现实的利益驱使“书吏”常常出现买卖甚至垄断现象，即“官有升迁，吏无更换”。而且在役满后，书吏想方设法保留其职位，“朝而革，暮而复，入革于此，复移于彼”，于是州县地方政府便形成了一种特殊格局，州县官吏在不断更换，相对于隶属于他们的地方书吏来说，这些领导的经验还不如当地的书吏。 [11]而且典吏作为各房的负责人，其言或比州县官的话更为权威，正如冯桂芬所言：“州县官曰可，吏曰不可，斯不可也” [10]。清末弊端更甚，出现书吏专职，所谓“本朝大弊，只三字，曰：吏、例、利”。[11]

在大清律例里，幕僚不隶属于任何部门，没有官场身份，当然也就不能站在前台，他们都是在我们看不见的地方为幕主出谋划策、处理文案。一个优秀的幕友是必须要符合上述条件，必须要谦虚、谨慎、低调，不可以“抛头露面”，更不可以越权代主。但是从实际上看来，由于这些“秘书”们常年处理一项事物，实际上他也就在这一方面有了比幕主更为详细精准的信息掌握，为其谋私权创造了条件，往往是代替了幕主做决定。他们的一言一语往往会影响事态的动向，成为了地方上掌握实权的人物。[12]

参考文献：

[1]杨剑宇 .中国秘书史 [M].北京 :高等教育出版社 ,2011.

[2]杨树森 .中国秘书史 [M].合肥 :安徽大学出版社 ,2006.

[3]眭达明 .清朝秘书政治 [M].济南 :山东人民出版社 ,2013.

[4]完颜邵元 .古代秘书制度演变 [J].决策 ,2010(Z1).

[5]李小卡 .论封建集权制下中央秘书机构设置与秘书人员配备的特点 [J].秘书 ,2000(6).

[6]郑超 .清代内阁研究综述 [J].安徽文学 (下半月 ),2010(01).

[7]中华书局 .清实录·圣祖仁皇帝实录 (卷六十九 )[M].北京 :中华书局 ,1985.

[8]左平 .清代州县书吏探析 [J].西华师范大学学报 (哲学社会科学版 ),2011(6).

[9]杨呈胜 .清代书吏的历史流变 [J].华东大学学报 (社会科学版 ),2005(4).

[10]冯桂芬 .较邠庐抗议 [M].上海 :上海书店出版社 ,2002.

第2篇：上行下效范文

一是在学习教育上下真功。坚决以新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的和二中、三中、四中全会精神以及中央纪委四次全会精神，认真学习贯彻全国税务系统、全省税务系统和全市税务系统全面从严治党工作会议精神、广州市纪委十一届六次全会精神，落实全国税务系统、全省税务系统、全市税务系统全面从严治党工作，树牢“四个意识”，坚定“四个自信”，坚决做到“两个维护”。主动运用新时代中国特色社会主义思想指导实践、推动工作、促进发展，提升税收稽查工作。

二是在调查研究上见行动。严格贯彻落实关于打赢新冠肺炎疫情防控阻击战的重要指示精神，在坚守岗位、保证稽查工作有序开展的情况下，全力做好疫情防控工作，在日常办公时做好个人防护措施，积极采取电话、邮寄等无接触方式联系纳税人了解情况，采用案头分析进行稽查案件的初步检查，及时复函，有序地推进稽查主业工作。

三是在办案提质、执法廉政上求实效。着眼当前稽查工作任务和疫情防控任务，狠抓稽查案件的查办速度，特别是在查办时间较长的检举案件、延期时间较长的积案等方面，通过群策群力，积极研究解决措施及落实方案。同时，在正确认识当前形势的基础上，进一步增强风险意识，提升思想认识，坚守廉政底线，自觉遵守各项廉政纪律，防范好廉政、执法两个风险。一方面，落实中央八项规定及其实施细则精神，“穿好防弹衣，系好安全带”，加强“八小时以外”的问题监督，严格杜绝酒驾醉驾等行为；另一方面，严格防范执法风险，增强内控风险防范的意识，按稽查规程规范取证，落实稽查“三项制度”，严格落实税务稽查规范。

第3篇：上行下效范文

[关键词] 胃上部癌；腹腔镜；全胃切除术；近期疗效

[中图分类号] R735.2 [文献标识码] A [文章编号] 1674-4721（2016）04（b）-0054-03

[Abstract] Objective To explore the safety feasibility and early effect of totally laparoscopic gastrectomy in the treatment of upper gastric cancer. Methods 100 upper gastric cancer patients underwent surgery from January 2012 to July 2015 in our hospital were selected and divided into the observation group and the control group according to the surgery method，each group was 50 cases.The observation group was treated with totally laparoscopic gastrectomy，the control group was treated with open total gastrectomy.Amount of bleeding during operation，the number of lymph node cleaning，postoperative pain score，exhaust recovery time，hospital stay and the incidence rate of complication in the two groups was compared. Results Amount of bleeding during operation in the observation group was less than that in the control group，postoperative pain score in the observation group was lower than that in the control group，exhaust recovery time，hospital stay in the observation group was shorter than that in the control group，with significant difference （P

[Key words] Upper gastric cancer；Laparoscope；Total gastrectomy；Early effect

胃上部癌是临床较为常见的消化道肿瘤，多采取手术治疗[1]。近年来，随着腹腔镜设备及技术的不断发展，腹腔镜在胃上部癌手术治疗中的应用范围逐渐扩大，其治疗效果也得到了临床的一致认可[2]。完全腹腔镜技术是一项较为新型的技术，但临床关于其在胃上部癌手术治疗中的可行性尚存在争议[3]。本研究选取本院的胃上部癌患者作为研究对象，分别给予开腹全胃切除术和完全腹腔镜下全胃切除术，通过比较其术中及术后情况，探讨完全腹腔镜下全胃切除术治疗胃上部癌的安全可行性及近期疗效，旨在为临床手术治疗胃上部癌提供可靠的参考依据。

1 资料与方法

1.1 一般资料

选取2012年1月～2015年6月本院收治的100例进行手术治疗的胃上部癌患者作为研究对象，所有患者均经消化内镜、影像学检查确诊为胃上部癌。根据手术方式将入选患者分为观察组和对照组，各50例。观察组中，男性37例，女性13例；年龄45～71岁，平均（58.67±10.37）岁；其中T1期12例，T2期29例，T3期9例。对照组中，男性36例，女性14例，年龄44～72岁，平均（58.75±10.41）岁；其中T1期13例，T2期28例，T3期9例。两组的一般资料比较，差异无统计学意义（P>0.05），具有可比性。本研究经本院医学伦理委员会批准，所有患者均知情同意。

1.2 研究方法

对照组采用开腹全胃切除术，患者取平卧位，全身麻醉，于腹部作长约12 cm的手术切口，探查腹腔，对淋巴结进行清扫，重建消化道，并对近端和远端空肠进行吻合。

观察组在完全腹腔镜下施行全胃切除术，患者取仰卧位，全身麻醉；于脐孔下方1 cm处作一长约1 cm的手术切口，建立CO2人工气腹，气腹压力应控制在12～14 mmHg，使用直径为10 mm的套管针进行穿刺，将腹腔镜置入，对腹腔的情况进行探查，对病灶进行定位。在左腋前线和右腋前线肋缘下2 cm处分别置入1个5 mm套管针作牵引孔，于右侧腹直肌外缘脐上2 cm水平线位置置入1个12 mm的套管针作为主操作孔，于左侧对称位置置入1个5 mm的套管针作为牵引孔，呈“V”字形；提起大网膜，使用超声刀将结肠大网膜切除，并剥离结肠系膜前叶，使肠系膜上静脉暴露，依次对淋巴结进行清扫；切断双侧胃网膜血管，将病灶切除，并于剑突下作标本取出切口，将标本放置于保护袋中送检；使用直线切割吻合器对空肠进行离断，于食管残端左侧作一个切口，进行空肠吻合，重建消化道；留置引流导管，缝合手术切口。

1.3 观察指标

比较两组的术中出血量、淋巴结清扫个数、术后疼痛情况、排气恢复时间、住院时间以及并发症发生情况。使用视觉模拟疼痛评分对术后疼痛程度进行评价，分值为0～10分，分值越高，表示患者的疼痛越剧烈[4]。

1.4 统计学处理

采用SPSS 17.0统计学软件对数据进行分析，计量资料以x±s表示，采用t检验，计数资料采用χ2检验，以P

2 结果

2.1 两组术中及术后相关指标的比较

观察组的术中出血量显著少于对照组，术后疼痛评分显著低于对照组，排气恢复时间和住院时间显著短于对照组，差异有统计学意义（P0.05）（表1）。

2.2 两组并发症发生率的比较

对照组中有9例出现并发症，包括7例切口感染、2例恶心呕吐，并发症发生率为18%。观察组中有2例出现并发症，均为恶心呕吐，并发症发生率为4%。观察组的并发症发生率显著低于对照组，差异有统计学意义（P

3 讨论

近年来，由于经济水平的不断提高，人们的饮食结构和饮食习惯发生了改变，再加上生活节奏的加快，使得消化道肿瘤的发病率呈逐年递增趋势[5]。胃上部癌是临床上较为常见的消化道恶性肿瘤，其发病率呈增高趋势，且预后效果通常较差[6-8]。早期治疗是改善胃上部癌患者预后效果的关键，因此，临床上应对胃上部癌患者进行及时有效的治疗，以防止癌细胞发生进一步扩散和淋巴结转移，进而延长患者的存活时间[9]。

目前，临床治疗胃上部癌以手术为主，主要对癌化灶进行探查并切除，对淋巴结进行清扫，从而达到阻断淋巴结转移和扩散的目的[10-11]。全胃切除术是胃上部癌的主要手术治疗方法，传统的开腹全胃切除术对患者机体造成的创伤及手术切口较大，术后易发生切口感染，对患者的预后极为不利[12]。近年来，随着腹腔镜在外科手术中的应用范围逐渐扩大，腹腔镜下全胃切除术在胃上部癌的临床治疗中取得了较好的应用效果[13]。完全腹腔镜是一种新型的腹腔镜技术，但其治疗胃上部癌的安全性在临床上尚存在争议。本研究结果显示，观察组的术中出血量显著少于对照组，术后疼痛评分显著低于对照组，排气恢复时间和住院时间显著短于对照组，并发症发生率显著低于对照组，差异有统计学意义（P

有学者认为，腹腔镜手术切口较小，术野范围会受到限制，难以对胃上部癌患者的淋巴结进行有效清扫[17]，但本研究结果显示，两组的淋巴结清扫个数比较，差异无统计学意义，这主要是因为完全腹腔镜下能够对病灶进行有效的探查，其术野未受到明显限制，因此，不会影响手术清扫淋巴结的效果[18-20]。

综上所述，在完全腹腔镜下对胃上部癌患者进行全胃切除术能够有效减轻患者术中及术后的痛苦，降低并发症发生率，促进术后恢复，具有较高的安全性，同时还不会影响淋巴结的清扫，近期疗效显著。

[参考文献]

[1] Bo T，Peiwu Y，Feng Q，et al.Laparoscopy-assisted vs. open total gastrectomy for advanced gastric cancer：long-term outcomes and technical aspects of a case-control study[J].J Gastrointest Surg，2013，17（7）：1202-1208.

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第4篇：上行下效范文

关键词：运营效率；服务效率；单项投入利用效率；超效率DEA模型

中图分类号：F830.2 文献标志码：A 文章编号：1673-291X(2007)03-0076-03

一、文献综述

银行效率问题实际上研究的是一个银行实现投入最小化或产出最大化的程度问题[1]。分析银行效率的研究方法主要有参数化方法和非参数化方法。非参数化方法最典型也是应用最广泛的方法是数据包络分析(DEA)，它是利用线性规划技术及其对偶模型，对多指标投入和多指标产出的同类经济体的相对效率进行有效评价的方法。DEA方法具有许多参数方法不具备的优点，例如，不必设定特定的函数形式，可以评价不同量纲的指标和处理多投入多产出问题，具有较强的客观性。而且DEA模型还允许分析者根据研究的重点不同，选择不同的投入产出指标，在使用不同单位的变量时也不必将其标准化。Seiford等[2]的研究表明，用DEA方法对效率前沿进行估计是相对有效的。鉴于DEA方法有如此众多的优点，国内学者大多采用该方法研究我国银行的效率问题。如秦宛顺等[3]利用DEA方法测度了我国商业银行效率，结果表明，我国商业银行普遍效率低下，四大国有商业银行效率较之于其他商业银行效率更低，而规模不当是他们效率低下的主要原因；张健华[4]利用DEA的基本模型及其改进模型，第一次较全面地测度了我国三类商业银行的效率状况，结果发现我国银行业中效率最高的是10家股份制商业银行，效率最低的是服务范围限制在单一地区的城市商业银行，提出我国银行业除规模效率和范围效率外，还存在着成本效率、技术效率和配置效率(即X-效率)；谢朝华等[5]采用DEA方法对我国商业银行的X-效率进行评估，结果表明，我国银行业整体效率水平为74%；杨德等[6]同样利用DEA方法计算了1998―2002年我国商业银行的成本效率、配置效率和技术效率，通过比较商业银行之间效率的差异，发现国内商业银行的成本效率整体上有较大提高，且成本无效率主要是技术效率低所致，而股份制银行与国有银行在配置效率上没有显著差异；倪海江等[7]在非参数DEA方法基础上构建了观测量模型、技术效率模型和局部观测量模型，并应用上述三种模型测度我国商业银行的效率，结果表明，我国商业银行整体产出能力利用率较低，其中，国有银行低于股份制银行。

就目前国内对银行效率研究的文献来看，普遍存在以下几点不足：(1)从选取投入产出指标来看，只是简单地根据中介法界定原则，将银行视为普通的企业，忽略了银行作为金融中介机构对其自身资产控制等方面所特有的能力指标。(2)从探讨银行效率方面来看，过多地关注银行的运营效率，而忽视了银行区别于其他企业的服务效率。(3)从采用测算效率的方法来看，采用国内外应用较普遍的DEA方法，无法对均处在前沿面上的银行进行再排序。

针对上述几点不足，本文将做以下改进：(1)投入产出指标的进一步完善。在采用中介法界定原则的基础上，将银行特有的衡量自身能力的指标作为一项投入纳入测算银行效率当中。所以，本文选定的投入产出指标如表1所示。(2)丰富了测算银行效率的思路。本文不仅测算了银行的运营效率(即技术效率)，还重点考察了发挥金融中介作用的银行的服务效率，并进一步测算了单项投入指标的利用效率，以此为依托，确定影响不同体制银行效率低下的原因。其中，运营效率仅考虑了银行的资源利用情况，这一点与国内研究银行效率的学者测算的效率一致，而服务效率是在综合考虑了银行的有形资源和无形资源(即能力)的基础上测算的效率，这一效率值更能真实反映银行的实际效率水平。对于单项投入指标的利用效率，本文的处理是：在保证银行原有的产出情况下，其他投入指标保持实际水平不变，进而测算单项投入指标的利用效率。(3)采用目前国外流行的测算银行效率的超效率DEA方法。该方法可以对样本银行进行全面排序，从而克服了样本银行均处在效率前沿面上无法区分孰优孰劣的情况。

二、超效率DEA模型

DEA模型是根据样本数据首先构建一个效率前沿，进而测算在多投入、多产出情形下各样本的相对效率值，处于在这一前沿面的DMU被视为有效率。在规模报酬不变假设下的投入导向型DEA模型(CRS模型)表达为式1。

式1说明，假设有n个决策单元，其中，xki表示第k个决策单元的第i项投入，yki表示第k个决策单元的第i项产出，由于受到非效率因素的影响，使得该决策单元的投入组合大于最优化的投入(即约束条件一)，而该决策单元的产出组合小于最优化的产出(即约束条件二)，第三个约束条件则限定了规模报酬不变的假设，在这三个条件的约束下，确定标量θ，λj为常数。根据Farrell[8]的定义，θ即是第j家银行的效率值，满足0?燮θ?燮1。当θ=1时，表示该银行是效率前沿面上的点，因而处于技术有效状态。将式1表示的线性规划求解n遍，即可得到每家银行的效率值。

在该模型的基础上， Banker、Charnes and Cooper(1984)提出了规模报酬可变模型(亦称BCC模型)，该模型的假设使得计算技术效率时可以去除规模效率的影响。Charnes and Cooper(1985)首次在对偶规划理论的基础上，引进非阿基米德无穷小的概念，提出C2R模型。

从上述基本的DEA模型中可以发现，其测算结果将所有DMU分为两组，一组为有效率DMU并据以形成Pareto边界，另一组则属于无效率。对于无效率组中的各决策单元，可以根据具体的效率值排序，而对于处在前沿面上的决策单元，由于其效率值均为1，所以很难对其进行再排序。针对这一现象，Banker and Gifford(1988)、Banker et al(1989)首次提出在测算这些有效率DMU时，将他们分离出参考效率前沿面，而在CCR模型的基础上构建超效率DEA模型测算所谓的超效率。在Andersen and Petersen(1993)的努力下，这一思路在应用方面基本成熟，其线性规划模型为式2。

各数学符号经济含义同前，所不同的是，其基本思想是在进行第k个决策单元效率评价时，使第k个决策单元的投入和产出被其他所有决策单元投入和产出的线性组合代替，而将第k个决策单元排除在外，而前面的模型是将这一单元包括在内的。一个有效的决策单元可以使其投入按比率增加，而其效率可保持不变，其投入增加比率即其超效率评价值。在超效率模型中，对于无效率的商业银行，其效率值与CRS模型一致；而对于有效率的商业银行，例如，效率值为1.35，则表示该商业银行即使等比例增加35%的投入，它在整个商业银行样本集合中仍能保持相对有效(即效率值仍能维持在1以上)。

三、实证研究

(一)样本与数据

本文选取中国工商银行、农业银行、中国银行、建设银行、交通银行、深圳发展银行、民生银行、浦发银行、招商银行、华夏银行、中信实业银行、广州发展银行共13家商业银行2001―2004年的数据，样本银行的

数据均来自相关年度的《中国金融年鉴》和其网站上公布的年度报告。

(二)实证结果分析

将样本银行2001―2004年的投入、产出指标代入式2中，运用QSB应用软件，计算各银行的运营效率、服务效率及单项投入利用效率，计算结果经整理，如表2和表3所示。

1.各商业银行运营效率与服务效率相关性不强。从各银行的均值来看，国有银行与股份制银行的运营效率与服务效率的相关系数分别为0.25和0.35，属于低度相关。这也就验证了国有银行整体服务效率略高于股份制银行，而其运营效率则比股份制银行偏低的现象。从一定程度上讲，中国银行业整体的服务水平与其对于资产的运用水平不相称。

2.从具体效率值来看，国有银行中表现最佳的当属中国银行，而对于股份制银行而言，深圳发展银行表现最为突出。两家银行的运营效率与服务效率的平均水平均是两种体制下银行中相对较高者，说明两家银行在整个银行业中，是相对具有优势的。从这一点也可以看出，中国银行业要想提高自身竞争力，不仅要关注作为企业对稀缺资源如资产等的利用情况，还要关注作为金融中介对于资源的运用能力及服务质量。

3.从各银行的单项指标利用效率来看，两种体制下的商业银行对于总资产的利用差异不大，仅为0.03，而差异较大的是对劳动力及能力的利用效率方面。国有银行相比股份制银行而言，对于人员的利用是缺乏效率的，这点也是造成国有银行的运营效率低于股份制银行的根结所在。但是，国有银行的能力利用指标异常大于股份制银行，说明在我国现代化经济建设中，不可否认国有银行所作的贡献，也正是该指标的作用，使得国有银行的服务效率超过了股份制银行。

4.从中国银行业整体来看，与服务效率相关性最强的是能力利用效率(具体相关系数为0.62)，其次是总资产利用效率，最后是劳动力利用效率。这点说明对于服务性行业银行而言，更应该关注自身能力的培养，一方面，加强对主营业务存贷款的管理，另一方面，应以金融产品创新为平台大力发展中间业务，增强与外资银行对抗的竞争力。

四、结论

1.利用多阶段超效率DEA模型对我国银行业整体的测算发现，目前，我国商业银行表现出服务效率和运营效率的关系不是非常密切，两者呈低度相关，但对于在两种体制下相对占优势的银行而言，这两方面效率值均是同种体制下最高的。

2.与我国银行业的服务效率联系密切程度由大到小依次是能力利用效率、总资产利用效率和劳动力利用效率。

3.国有银行和股份制银行的服务效率的差异主要来源于能力利用效率及劳动力利用效率，对于总资产的利用情况，两类银行差异并不显著。

因此，一方面，不可否认在我国现代化经济建设中，国有银行所作出的努力与贡献;另一方面，提高我国银行业的整体效率，应从提高能力利用效率入手，充分发挥银行中介的职能，大力发展金融创新产品，以迎接外资银行的挑战。

参考文献:

[1] Maria Conceicao A. Silva Portela， Emmanuel Thanassoulis. Comparative efficiency analysis of Portuguese bank branches[J].

European Journal of Operational Research 2006，8:1-5.

[2] Seiford， L.M.， Thrall， R.M. Recent developments in DEA. The mathematical programming approach to frontier analysis[J].

Journal of Econometrics，1990，46:7-38.

[3] 秦宛顺，欧阳俊.中国商业银行业市场结构、效率和绩效[J].经济科学，2001，(4):34-45.

[4] 张健华.我国商业银行的X效率分析[J].金融研究，2003，(3):11-25.

[5] 谢朝华，段军山.基于DEA方法的我国商业银行X-效率研究[J].中国管理科学，2005，(4):120-128.

[6] 杨德，迟国泰，孙秀峰.中国商业银行效率研究[J].系统工程理论方法应用，2005，(3):252-263.

第5篇：上行下效范文

关键词：行政效率；古典行政学；新公共行政学；政府创新；行政文化

一、古典行政学关于行政效率理论的发展

19世纪下半叶，在企业管理运动的鼓励与影响下，学者们试图借助于科学管理来增进政府的行政效率。“这个运动的主要倡导人之一伍德罗·威尔逊早在1885年，以后又在许多场合，发出了争取提高政府效率的口号。”[1]1887年，威尔逊在其著名的《行政学研究》一文中，将提高行政效率作为行政学的根本任务。他说：“行政学研究的目标在于理解：首先，政府能够适当地和成功地进行什么工作。其次，政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作。在这两个问题上，我们显然更需要得到启示，只有认真进行研究才能提供这种启示。”[2]1自此以后，行政学便围绕着“行政效率问题”展开了不懈的研究。

几乎同时，在西方管理学史上兴起了以泰勒的“科学管理理论”为领导的科学管理运动。泰勒的科学管理理论不仅开辟了关于效率研究的新领域，而且从某种意义上说，它也促成了西方行政管理学对行政效率问题研究的深入。因此，“正是科学管理运动的兴起，才促成西方行政学的形成和兴盛，而对于这场科学管理运动的形成起着决定性影响的，乃是泰勒的‘科学管理理论’。”[3]泰勒认为，高效率取决于形成一个健全的组织，因此，科学管理的本质在于设计合理的职能组织。正是在科学管理运动兴起之后，一些行政学家便开始重视通过科学管理来寻求政府行政的有效性。曾经担任美国全国办公室管理协会会长的威廉·享·莱芬韦尔是第一个把泰勒的科学管理原则运用于机关办公室管理工作中并取得成功的人；美国著名行政学家纳德·D·怀特则进一步用科学管理理论研究政府行政管理，促进了政府工作的改进，提高了行政效率。他认为，“科学管理运动在促进改良处理公共事务方法上，已作出了非常重要的贡献。从弗雷德里克·泰勒倡导这一开创性工作开始，这一运动已引起了各方面的关注和兴趣，并终于建立了完整的社会改良哲学的原则。”“由科学管理在一些工业企业中所造成的巨大进步，已提出了一个问题：在政府中是否可以同样实行这种改进方法?对这个问题无论有什么样的解答，无疑的是：科学管理的成就，已引起了对许多公共机关所习惯的旧法的大量不满。”[2]53随着公共行政管理实践的发展与行政学理论研究的深化，人们对行政效率的认识也在逐渐深入。在行政学发展的早期，思想家对行政管理的理解主要视为对行政组织内部的管理，因此，管理效率的获得主要取决于对行政组织内部各要素的高度利用。而行政组织是由多种要素组成的，究竟应该发挥哪个要素以及如何发挥这个要素的管理效率，各个理论学派持有不同的观点。

德国社会学家马克斯·韦伯的“官僚制”组织理论，则把提高行政效率的着眼点放在行政组织内各部门、各成员的协力与合作上，而要处理好组织内的合作问题，其关键在于明确各机构与成员之间的权责关系。以法国管理学家法约尔为代表的功能学派则认为，行政管理是由一系列相互衔接和相互联系的活动环节组成的，只有当每个环节都承担了特定的职责，实现了相应的功能时，效率才能得到保证。可以说，西方古典行政学理论在思考提高行政效率的问题时，着眼点是放在行政组织中非人要素的管理效率上，明显忽略了行政活动中人的要素，而稍后的行为主义理论对此进行了全面的纠正。从20世纪20年代开始，美国哈佛大学教授梅奥领导的研究小组，在著名的霍桑试验中，发现了人员的心理对于工作效率提高的重要意义，由此拉开了行为主义革命的新序幕。

总之，西方行政学家在思考行政管理实践时，尽管其理论思路大相径庭，但最终的宗旨却都落在如何提高行政效率上，特别是在借鉴管理科学的理论与方法上，行政学虽然异彩纷呈，但最终的旨趣却是同一的。比如：以法约尔和孔茨为代表的过程学派；以德鲁克为代表的经验学派；以梅奥为代表的人际关系学派；以巴纳德为代表的社会系统学派；以卡斯特罗和森茨韦克为代表的系统管理学派；以西蒙为代表的决策理论学派；以伍德沃德为代表的权变理论学派，等等。其实，万变不离其宗，尽管各学派所强调的重点与方法不尽相同，但最终的目的都是为了提高管理效率，思想家们关注的核心问题乃是“组织效率”和“高度的生产率”。因此，管理理论中的许多原理包括计划原理、组织原理、领导原理、系统原理、优选原理、控制原理、激励原理、弹性原理、反馈原理等，贯穿其中的一个根本原理乃是效率原理；管理思想中提出的许多观念包括如全局观念、市场观念、竞争观念、服务观念、创新观念、战略观念、效益观念等，联结这些不同观念的一个核心观念乃是效率观念。

二、新公共行政学研究政府效率的动向

到了20世纪70年代左右，随着新公共行政学对传统公共行政学的替代，行政学家对行政效率的研究出现了以下三个趋势。

1.研究视界由行政系统内部转向行政子系统与社会母系统的关系

行政学发展的前期，思想家们提高政府效率的着眼点在行政系统内部各因素的利用上，他们认为行政管理就是对政府组织系统内各要素的管理，如果组织系统内各要素获得了充分利用，那么，行政效率就自然而然提高了。20世纪70年代以后，在西方国家行政改革浪潮的带动下，政界与学界对“政府到底应当干什么、不应该干什么”的疑惑进行了重新思考，即威尔逊所言的“政府能够适当地和成功地进行什么工作”的问题凸现了出来。因为公共行政效率体现了公共行政活动的意义与功能，它总是指向符合社会价值目标，并给社会带来有益成果前提下的行政管理活动的效率。如果政府的管理是不“适当”的，尽管政府的效率很高，但对于社会而言却无疑是一种浪费与无效行为。从这个角度来研究行政效率就是着眼于行政子系统与社会母系统的关系，给政府的职能进行合理的定位。

2.研究内容由重效率向效率与效益并重转化

20世纪40年代中期，以韦伯的“官僚制”理论与古德诺的“政治—行政二分法”理论为基础，行政学把效率摆在突出的地位，认为效率是行政管理尺度的头号公理。效率标准在被过分推崇的同时却忽略了公平与效益等社会价值的因素，政府计划很少关注所服务的人的实际效果。从二战后到上世纪70年代末，以新公共行政学和政策科学为理论基础，行政学一反过去注重效率的取向，将社会公平等价值的因素重新注入经济目标与效率目标中。尽管公平与效益的价值取向有所突显，但仍未动摇效率取向在行政学中的主导地位。到了20世纪80年代，以公共管理学为理论基础，行政学由重视工作过程与投入转向注重结果与产出，强调“顾客”至上，倾听“顾客”意见，建立明确的服务标准，向“顾客”作出承诺，为之提供优质服务，社会效益的价值取向受到空前关注，呈现出效率与效益并驾齐驱的势头[4]。

3.研究模式由一般性的原则研究向具体特定的问题研究转化

一般来说，科学研究与科学理论的形成有两个基本的研究模式，即原则研究和问题研究。结合行政效率的研究来看，行政学发展的早期对行政效率的研究大多从原则出发，关注的焦点是提高行政效率的一般原则与途径，由于这些原则和途径涉及到组织、领导、决策、人事等管理的各个方面，效率研究实际上成为管理的综合研究。像西方行政学家对效率原则的概括就属于这种原则研究方法。但是随着社会政治实践的发展和行政学理论自身发展的需要，这种原则研究模式渐渐显得不合时宜。一方面，从实践来看，这种原则研究模式所提供的一般原则和途径有变成“常识”的可能，特别是在公共行政职能多样化和目标多样化的趋势下，这些原则与途径往往由于缺乏较强的针对性和相关性而难以付诸实施，所以往往成为“绝对正确的废话”。另一方面，行政学理论的深化又不能仅仅局限于原则研究，必须面对现实中的各种问题展开，这样行政效率的研究就会选择特定的角度和特定的内容，比如：针对不同行政部门具有个性特点的效率研究以及效率测定与提高措施等。因此，原则研究关注的是行政效率的共性，而问题研究关注的是行政效率的个性，而个性研究恰恰是共性研究的深化[5]。

三、当代中国政府行政效率问题与困境

对于我国政府的行政效率，不管是从理论文章的内容来看，还是从各种对行政效率的社会评价来看，都一致地认定“我国政府的行政效率是低下的”，尽管这种认定到目前为止尚没有足够的数据支持，这是由行政效率认定和研究的困难决定的。不论是学者的结论，还是一般人的结论都还只限于直觉与感性认识的层次上，但是这些都丝毫没有动摇人们所形成的这种信念。笔者认为，对于我国行政效率的认定，实际上是依据一定的判断标准而得出来的结论，尽管这个判断是直觉和感性的，这个判断标准有两个：

1.以西方公共行政的实际效率作为判据

在改革开放之前，这个判断标准是不存在的，即使存在，也只有极少数人有这种比较的机会。改革开放之后，处在同一时间维度中的中国行政效率与西方政府的行政效率就自然而然地进入了学者甚至是一般老百姓(一开始是投资商人)的视野中。由于西方近性精神的影响，西方的行政组织体系设置也呈现出高度理性化的特征，加之西方一直未断的行政改革都把高效率作为政府的基本追求目标之一，因此，效率精神与效率原则是西方政府行政管理现代化的一个重要标志。与此相比较，中国行政效率的低下是显而易见的，于是，追求高效率也一直是我国政府历次行政改革的核心目标之一。2.以我国其他社会组织尤其是企业的实际效率作为判据

同样，这个标准在改革开放之前也是不存在的，那时，我国整个社会都处在低效运转中。改革开放之后，以“时间就是金钱、效率就是生命”这一口号作为标志，“效率”成为社会组织尤其是企业生存的关键因素。现在，我们很难想像一个没有效率的企业能够立于不败之地。但是，政府组织由于缺少外在竞争环境的压力、由于没有竞争对手和危机感，再加之“帕金森定律”所揭示的行政管理负效应的存在，即行政管理效率增长的消极与对抗力量的存在，最终导致行政机关机构臃肿、人员膨胀、与效率低下等。因此，政府管理效率与企业管理效率相比还是有很大差距的。

在世界一体化与经济全球化的进程中，由于政府效率的低下不仅会影响政府的竞争力，而且还会影响政府存在的合法性。因此，提高政府的行政效率是一个亟待解决的大问题。对此，行政学界应深入对行政效率问题的研究。

改革开放以来，行政效率的问题一直受到我国行政学界的关注，到目前为止，此类研究公开发表的文章数目不下百篇，一般都涉及到行政效率低下的表现、成因及其解决对策这三个方面。但仔细研究会发现从理论上很难将行政效率低下的“表现”与“成因”分割开来。因为效率低下的“表现”实际上也是效率低下的“原因”，比如有很多学者把行政效率低下的表现之一概括为“政府机关庞大，职能交叉，机构重叠”，这种概括是没错的。但是又有一些学者会将“政府机关庞大，职能交叉，机构重叠”概括为行政效率低下的成因，这同样也是正确的。从严格的学术研究的角度，我们必须解决这种概念和命题的不确定性，以免引起混乱。因此，从理论上把这一问题说清楚，笔者认为这是行政效率研究的基础。

在本文中，笔者就试图对“表现”与“原因”这对概念作出界定以示区别。第一，行政效率低下的“具体表现”旨在探讨与效率低下具有某种直接联系、甚至可以为一般人所感觉到的影响行政效率的诸因素，它们往往是政府行为本身所表现出来的，与政府行为本身具有密切的联系。第二，行政效率低下的“深层原因”，这实际上是在更进一步寻求“具体表现”后面的原因，这些因素往往不是政府行为本身所能解决的，解决它们常常需要寻求政治与社会力量的支持。比如，行政效率低下的“具体表现”可以是政府机关庞大，职能交叉，机构重叠；而形成“政府机关庞大，职能交叉，机构重叠”的深层原因可能是：理论上对政府职能研究的不足与制度上对政府职能供给的不足。这样，既可以把行政效率低下的“表现”与“原因”区别开来，又可以拓展解决行政效率问题的思路。

行政效率低下的问题在我国政府行为中的表现错综复杂，恐怕政府行为过程中任何一个因素都与其有联系。对此，不同学者概括的思路不尽相同。笔者认为可以将政府过程或政府行为进行适当的分解，然后再选择合适的角度加以概括。首先，任何政府的存在是社会管理的客观需要，即政府职能的问题；其次，政府的职能必须由一定的组织机构来承担，这就牵涉到政府机构的设置；再次，行政机构是由人来运作的，政府官员是行政机构的主体，这就涉及行政人员；最后，行政主体必须借助于相应的手段和方式来达到社会管理的目的。这样，政府过程就被分解为：政府职能、政府机构、行政人员与行政手段这四个方面，从理想的状态看，一个高效的政府，应该是科学的职能定位、合适的机构设置、精干的人员配备和合理的行政手段这四个方面的有机结合，任何一个环节的不适都会影响其整体效率的提高。而我国政府效率的低下，恐怕在这四个方面都有不同程度的表现，理论研究可以按照这一思路深化下去。另外，就影响我国政府效率的深层原因来看，应该是多方面的，限于篇幅，本文不再详述。

四、提高我国政府行政效率的宏观思路

1.制度保障：政府体制与机制

在行政学史上，行政学专家发现了三条破坏行政效率的定律，知名度首屈一指的当是帕金森定律。中国人民大学齐明山教授则从“熵定律”的角度探讨了行政管理效率递减的规律[6]。不管是帕金森定律还是熵值效应都共同反映了行政效率提高的负效应，体现了行政管理效率增长的消极与对抗力量的存在，这种负效应会最终导致行政行为的低效。因此，要想跨越帕金森定律，避免公共行政的熵值效应，只有“通过改革与创新，不断减少组织内产生的正熵，增加负熵，使组织高效运转。只有这样，才不会产生面对公共行政的熵值效应无能为力的情况，才会认识到行政改革和各种组织变革的必要性和重要性”[6]。

因此，提高我国政府效率，必须从政府体制与运行机制这一层面着手，以寻求提高行政效率的制度保障。①从我国行政改革的实践来看，政府体制改革的实质性内容包括调整行政体系内部纵横向的权力机制以及理顺与建立行政体系与外部环境之间的权力机制。笔者认为，我国政府体制改革遵循的基本价值取向应包括两个内容：一是政府职能的市场化取向，即用市场的力量来改造政府的行政管理模式以促进政府效率的提高。二是政府组织的扁平化取向，即借鉴企业的组织再造理论来改造行政组织的结构以提高政府效率。②自1988年以来，我国行政体制改革的大政方针已基本确定，行政改革对行政效率的追求进入到通过政府机制创新来确保行政体制改革成效的阶段，也就是说，我国政府改革将由宏观体制性改革转变为宏观体制改革与微观机制创新并重的新阶段，在继续加大宏观体制改革的同时，微观层面的运行机制创新正日益被提到议事日程上来。

2.担当主体：政府人力资源开发

当今，我国公共人力资源利用效率低下已成为困扰政府竞争力与政府效率的症结之一。这种低效率从行政个体来看，表现为行政人员工作积极性不高，责任心不强，缺乏自律性；从政府组织来看，表现为组织创新意识不强，缺乏活力，信息流通渠道不畅，反馈机制弱化，行政人员不能很好地贯彻落实上级的决策和计划等。

管理思想发展的历史轨迹揭示了这样一个基本的事实：组织的管理者从强调对物的管理转向对人的管理，是管理领域中一个划时代的进步。告别传统的人事管理，大力发展公共人力资源管理既是时代的需要，也是历史的必然。为适应这一管理潮流，世界各国，特别是西方发达国家的公共人力资源管理正在经历一场变革。在我国，首要的是在政府人事管理中树立“人力资源”与“人力资本”的意识与观念，确立以人为中心的管理思想，把人看作“第一资源”，他们有理想、有情绪、有需要、有性格，期望得到他人的关心、理解和尊重，实现自身价值。

公共人力资源开发的价值对于政府组织来说，它不但可以提高行政人员的素质、改变行政人员的能力与引导行政人员的期望，而且还能满足行政个体适应社会发展、获取职业技能以及自我发展、自身修养等方面的需求。事实上，我国行政管理人力资源总量是世界第一，因此，公共人力资源开发的投入也是最大的。一旦通过开发，提高了行政管理人才的整体素质与职业技能，发挥其潜力与创造力，对于提升我国政府的竞争力及行政效率的意义无疑是巨大的。

3.软件支持：积极的行政文化建设

当代美国公共管理学的著名学者威尔逊在其著作《美国官僚政治》中列举并分析了大量的有意识培养组织文化且将其用于加强管理美国政府的情况，他认为，组织文化将使组织在内部管理方面变得更加容易和富有成效[7]。鉴此，德鲁克就说：“企业文化：利用它，不要失去它”[8]。可以说，利用组织文化以提升组织的竞争力与效率是现代组织生存与发展的基本思路，政府组织也应如此。

行政文化是指以一定的社会文化为背景，在行政管理活动中形成的，决定或影响行政主体行为的一整套成形或不成形的内外规则的综合体，它作为一种深层次的因素，对行政效率有着特殊的作用。从其性质来看，行政文化有积极与消极之分，只有积极的行政文化对政府组织的发展才具有支持、维护与激励的功能，才有利于政府组织效率的提高；而消极的行政文化对政府组织的发展具有阻碍、延缓与离心的作用，是提高行政效率的负面因素。

目前，我国行政文化正处在传统行政文化与现代行政文化的交替与融合时期，行政人员的现代观念都有不同程度的提高。但是，由于文化所具有的历史惯性，传统的行政文化仍然显现出很大的惰性与张力，它所表现出来的行政原则、行政习惯与行政传统仍然是制约行政效率提高不可忽视的一种力量。因此，从提高行政效率着眼，需要在建构行政文化上有所创新，也就是说，需要通过文化的创新与整合来改变在传统行政范式下所形成的不利于效率提高的行政习惯与行政传统。笔者认为，积极的行政文化建设可以考虑三条基本路径：①营造具有压力感的行政组织气候；②培育珍惜时间的行政组织氛围；③建立讲究人际合作的行政组织关系，以这样积极的行政文化建设就可以有效地规避与形式主义等消极的行政文化。

参考文献：

[1]哈罗德·孔茨，西里尔·奥唐奈.管理学[M].中国人民大学工业经济系，译.贵阳：贵州人民出版社，1982：58.

[2]彭和平，竹立家.国外公共行政理论精选[M].北京：中共中央党校出版社，1997.

[3]丁煌.西方行政学说史[M].武汉：武汉大学出版社，1999：45.

[4]但洪敏.西方公共行政效率研究的新趋势[J].地方政府管理，2001(9)：15-17.

[5]周志忍.行政效率研究的三个发展趋势[J].中国行政管理，2000(1)：37-40.

[6]齐明山.公共行政的熵值效应——管理效率递减规律初探[J].北京行政学院学报，1999(3)：11-14.

第6篇：上行下效范文

关键词：行政效率；古典行政学；新公共行政学；政府创新；行政文化

一、古典行政学关于行政效率理论的发展

19世纪下半叶，在企业管理运动的鼓励与影响下，学者们试图借助于科学管理来增进政府的行政效率。“这个运动的主要倡导人之一伍德罗·威尔逊早在1885年，以后又在许多场合，发出了争取提高政府效率的口号。”[1]1887年，威尔逊在其著名的《行政学研究》一文中，将提高行政效率作为行政学的根本任务。他说：“行政学研究的目标在于理解：首先，政府能够适当地和成功地进行什么工作。其次，政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作。在这两个问题上，我们显然更需要得到启示，只有认真进行研究才能提供这种启示。”[2]1自此以后，行政学便围绕着“行政效率问题”展开了不懈的研究。

几乎同时，在西方管理学史上兴起了以泰勒的“科学管理理论”为领导的科学管理运动。泰勒的科学管理理论不仅开辟了关于效率研究的新领域，而且从某种意义上说，它也促成了西方行政管理学对行政效率问题研究的深入。因此，“正是科学管理运动的兴起，才促成西方行政学的形成和兴盛，而对于这场科学管理运动的形成起着决定性影响的，乃是泰勒的‘科学管理理论’。”[3]泰勒认为，高效率取决于形成一个健全的组织，因此，科学管理的本质在于设计合理的职能组织。正是在科学管理运动兴起之后，一些行政学家便开始重视通过科学管理来寻求政府行政的有效性。曾经担任美国全国办公室管理协会会长的威廉·享·莱芬韦尔是第一个把泰勒的科学管理原则运用于机关办公室管理工作中并取得成功的人；美国著名行政学家纳德·D·怀特则进一步用科学管理理论研究政府行政管理，促进了政府工作的改进，提高了行政效率。他认为，“科学管理运动在促进改良处理公共事务方法上，已作出了非常重要的贡献。从弗雷德里克·泰勒倡导这一开创性工作开始，这一运动已引起了各方面的关注和兴趣，并终于建立了完整的社会改良哲学的原则。”“由科学管理在一些工业企业中所造成的巨大进步，已提出了一个问题：在政府中是否可以同样实行这种改进方法?对这个问题无论有什么样的解答，无疑的是：科学管理的成就，已引起了对许多公共机关所习惯的旧法的大量不满。”[2]53随着公共行政管理实践的发展与行政学理论研究的深化，人们对行政效率的认识也在逐渐深入。在行政学发展的早期，思想家对行政管理的理解主要视为对行政组织内部的管理，因此，管理效率的获得主要取决于对行政组织内部各要素的高度利用。而行政组织是由多种要素组成的，究竟应该发挥哪个要素以及如何发挥这个要素的管理效率，各个理论学派持有不同的观点。

德国社会学家马克斯·韦伯的“官僚制”组织理论，则把提高行政效率的着眼点放在行政组织内各部门、各成员的协力与合作上，而要处理好组织内的合作问题，其关键在于明确各机构与成员之间的权责关系。以法国管理学家法约尔为代表的功能学派则认为，行政管理是由一系列相互衔接和相互联系的活动环节组成的，只有当每个环节都承担了特定的职责，实现了相应的功能时，效率才能得到保证。可以说，西方古典行政学理论在思考提高行政效率的问题时，着眼点是放在行政组织中非人要素的管理效率上，明显忽略了行政活动中人的要素，而稍后的行为主义理论对此进行了全面的纠正。从20世纪20年代开始，美国哈佛大学教授梅奥领导的研究小组，在著名的霍桑试验中，发现了人员的心理对于工作效率提高的重要意义，由此拉开了行为主义革命的新序幕。

总之，西方行政学家在思考行政管理实践时，尽管其理论思路大相径庭，但最终的宗旨却都落在如何提高行政效率上，特别是在借鉴管理科学的理论与方法上，行政学虽然异彩纷呈，但最终的旨趣却是同一的。比如：以法约尔和孔茨为代表的过程学派；以德鲁克为代表的经验学派；以梅奥为代表的人际关系学派；以巴纳德为代表的社会系统学派；以卡斯特罗和森茨韦克为代表的系统管理学派；以西蒙为代表的决策理论学派；以伍德沃德为代表的权变理论学派，等等。其实，万变不离其宗，尽管各学派所强调的重点与方法不尽相同，但最终的目的都是为了提高管理效率，思想家们关注的核心问题乃是“组织效率”和“高度的生产率”。因此，管理理论中的许多原理包括计划原理、组织原理、领导原理、系统原理、优选原理、控制原理、激励原理、弹性原理、反馈原理等，贯穿其中的一个根本原理乃是效率原理；管理思想中提出的许多观念包括如全局观念、市场观念、竞争观念、服务观念、创新观念、战略观念、效益观念等，联结这些不同观念的一个核心观念乃是效率观念。

二、新公共行政学研究政府效率的动向

到了20世纪70年代左右，随着新公共行政学对传统公共行政学的替代，行政学家对行政效率的研究出现了以下三个趋势。

1.研究视界由行政系统内部转向行政子系统与社会母系统的关系

行政学发展的前期，思想家们提高政府效率的着眼点在行政系统内部各因素的利用上，他们认为行政管理就是对政府组织系统内各要素的管理，如果组织系统内各要素获得了充分利用，那么，行政效率就自然而然提高了。20世纪70年代以后，在西方国家行政改革浪潮的带动下，政界与学界对“政府到底应当干什么、不应该干什么”的疑惑进行了重新思考，即威尔逊所言的“政府能够适当地和成功地进行什么工作”的问题凸现了出来。因为公共行政效率体现了公共行政活动的意义与功能，它总是指向符合社会价值目标，并给社会带来有益成果前提下的行政管理活动的效率。如果政府的管理是不“适当”的，尽管政府的效率很高，但对于社会而言却无疑是一种浪费与无效行为。从这个角度来研究行政效率就是着眼于行政子系统与社会母系统的关系，给政府的职能进行合理的定位。

2.研究内容由重效率向效率与效益并重转化

20世纪40年代中期，以韦伯的“官僚制”理论与古德诺的“政治—行政二分法”理论为基础，行政学把效率摆在突出的地位，认为效率是行政管理尺度的头号公理。效率标准在被过分推崇的同时却忽略了公平与效益等社会价值的因素，政府计划很少关注所服务的人的实际效果。从二战后到上世纪70年代末，以新公共行政学和政策科学为理论基础，行政学一反过去注重效率的取向，将社会公平等价值的因素重新注入经济目标与效率目标中。尽管公平与效益的价值取向有所突显，但仍未动摇效率取向在行政学中的主导地位。到了20世纪80年代，以公共管理学为理论基础，行政学由重视工作过程与投入转向注重结果与产出，强调“顾客”至上，倾听“顾客”意见，建立明确的服务标准，向“顾客”作出承诺，为之提供优质服务，社会效益的价值取向受到空前关注，呈现出效率与效益并驾齐驱的势头[4]。

3.研究模式由一般性的原则研究向具体特定的问题研究转化

一般来说，科学研究与科学理论的形成有两个基本的研究模式，即原则研究和问题研究。结合行政效率的研究来看，行政学发展的早期对行政效率的研究大多从原则出发，关注的焦点是提高行政效率的一般原则与途径，由于这些原则和途径涉及到组织、领导、决策、人事等管理的各个方面，效率研究实际上成为管理的综合研究。像西方行政学家对效率原则的概括就属于这种原则研究方法。但是随着社会政治实践的发展和行政学理论自身发展的需要，这种原则研究模式渐渐显得不合时宜。一方面，从实践来看，这种原则研究模式所提供的一般原则和途径有变成“常识”的可能，特别是在公共行政职能多样化和目标多样化的趋势下，这些原则与途径往往由于缺乏较强的针对性和相关性而难以付诸实施，所以往往成为“绝对正确的废话”。另一方面，行政学理论的深化又不能仅仅局限于原则研究，必须面对现实中的各种问题展开，这样行政效率的研究就会选择特定的角度和特定的内容，比如：针对不同行政部门具有个性特点的效率研究以及效率测定与提高措施等。因此，原则研究关注的是行政效率的共性，而问题研究关注的是行政效率的个性，而个性研究恰恰是共性研究的深化[5]。

三、当代中国政府行政效率问题与困境

对于我国政府的行政效率，不管是从理论文章的内容来看，还是从各种对行政效率的社会评价来看，都一致地认定“我国政府的行政效率是低下的”，尽管这种认定到目前为止尚没有足够的数据支持，这是由行政效率认定和研究的困难决定的。不论是学者的结论，还是一般人的结论都还只限于直觉与感性认识的层次上，但是这些都丝毫没有动摇人们所形成的这种信念。笔者认为，对于我国行政效率的认定，实际上是依据一定的判断标准而得出来的结论，尽管这个判断是直觉和感性的，这个判断标准有两个：

1.以西方公共行政的实际效率作为判据

在改革开放之前，这个判断标准是不存在的，即使存在，也只有极少数人有这种比较的机会。改革开放之后，处在同一时间维度中的中国行政效率与西方政府的行政效率就自然而然地进入了学者甚至是一般老百姓(一开始是投资商人)的视野中。由于西方近性精神的影响，西方的行政组织体系设置也呈现出高度理性化的特征，加之西方一直未断的行政改革都把高效率作为政府的基本追求目标之一，因此，效率精神与效率原则是西方政府行政管理现代化的一个重要标志。与此相比较，中国行政效率的低下是显而易见的，于是，追求高效率也一直是我国政府历次行政改革的核心目标之一。2.以我国其他社会组织尤其是企业的实际效率作为判据

同样，这个标准在改革开放之前也是不存在的，那时，我国整个社会都处在低效运转中。改革开放之后，以“时间就是金钱、效率就是生命”这一口号作为标志，“效率”成为社会组织尤其是企业生存的关键因素。现在，我们很难想像一个没有效率的企业能够立于不败之地。但是，政府组织由于缺少外在竞争环境的压力、由于没有竞争对手和危机感，再加之“帕金森定律”所揭示的行政管理负效应的存在，即行政管理效率增长的消极与对抗力量的存在，最终导致行政机关机构臃肿、人员膨胀、与效率低下等。因此，政府管理效率与企业管理效率相比还是有很大差距的。

在世界一体化与经济全球化的进程中，由于政府效率的低下不仅会影响政府的竞争力，而且还会影响政府存在的合法性。因此，提高政府的行政效率是一个亟待解决的大问题。对此，行政学界应深入对行政效率问题的研究。

改革开放以来，行政效率的问题一直受到我国行政学界的关注，到目前为止，此类研究公开发表的文章数目不下百篇，一般都涉及到行政效率低下的表现、成因及其解决对策这三个方面。但仔细研究会发现从理论上很难将行政效率低下的“表现”与“成因”分割开来。因为效率低下的“表现”实际上也是效率低下的“原因”，比如有很多学者把行政效率低下的表现之一概括为“政府机关庞大，职能交叉，机构重叠”，这种概括是没错的。但是又有一些学者会将“政府机关庞大，职能交叉，机构重叠”概括为行政效率低下的成因，这同样也是正确的。从严格的学术研究的角度，我们必须解决这种概念和命题的不确定性，以免引起混乱。因此，从理论上把这一问题说清楚，笔者认为这是行政效率研究的基础。

在本文中，笔者就试图对“表现”与“原因”这对概念作出界定以示区别。第一，行政效率低下的“具体表现”旨在探讨与效率低下具有某种直接联系、甚至可以为一般人所感觉到的影响行政效率的诸因素，它们往往是政府行为本身所表现出来的，与政府行为本身具有密切的联系。第二，行政效率低下的“深层原因”，这实际上是在更进一步寻求“具体表现”后面的原因，这些因素往往不是政府行为本身所能解决的，解决它们常常需要寻求政治与社会力量的支持。比如，行政效率低下的“具体表现”可以是政府机关庞大，职能交叉，机构重叠；而形成“政府机关庞大，职能交叉，机构重叠”的深层原因可能是：理论上对政府职能研究的不足与制度上对政府职能供给的不足。这样，既可以把行政效率低下的“表现”与“原因”区别开来，又可以拓展解决行政效率问题的思路。

行政效率低下的问题在我国政府行为中的表现错综复杂，恐怕政府行为过程中任何一个因素都与其有联系。对此，不同学者概括的思路不尽相同。笔者认为可以将政府过程或政府行为进行适当的分解，然后再选择合适的角度加以概括。首先，任何政府的存在是社会管理的客观需要，即政府职能的问题；其次，政府的职能必须由一定的组织机构来承担，这就牵涉到政府机构的设置；再次，行政机构是由人来运作的，政府官员是行政机构的主体，这就涉及行政人员；最后，行政主体必须借助于相应的手段和方式来达到社会管理的目的。这样，政府过程就被分解为：政府职能、政府机构、行政人员与行政手段这四个方面，从理想的状态看，一个高效的政府，应该是科学的职能定位、合适的机构设置、精干的人员配备和合理的行政手段这四个方面的有机结合，任何一个环节的不适都会影响其整体效率的提高。而我国政府效率的低下，恐怕在这四个方面都有不同程度的表现，理论研究可以按照这一思路深化下去。另外，就影响我国政府效率的深层原因来看，应该是多方面的，限于篇幅，本文不再详述。

四、提高我国政府行政效率的宏观思路

1.制度保障：政府体制与机制

在行政学史上，行政学专家发现了三条破坏行政效率的定律，知名度首屈一指的当是帕金森定律。中国人民大学齐明山教授则从“熵定律”的角度探讨了行政管理效率递减的规律[6]。不管是帕金森定律还是熵值效应都共同反映了行政效率提高的负效应，体现了行政管理效率增长的消极与对抗力量的存在，这种负效应会最终导致行政行为的低效。因此，要想跨越帕金森定律，避免公共行政的熵值效应，只有“通过改革与创新，不断减少组织内产生的正熵，增加负熵，使组织高效运转。只有这样，才不会产生面对公共行政的熵值效应无能为力的情况，才会认识到行政改革和各种组织变革的必要性和重要性”[6]。

因此，提高我国政府效率，必须从政府体制与运行机制这一层面着手，以寻求提高行政效率的制度保障。①从我国行政改革的实践来看，政府体制改革的实质性内容包括调整行政体系内部纵横向的权力机制以及理顺与建立行政体系与外部环境之间的权力机制。笔者认为，我国政府体制改革遵循的基本价值取向应包括两个内容：一是政府职能的市场化取向，即用市场的力量来改造政府的行政管理模式以促进政府效率的提高。二是政府组织的扁平化取向，即借鉴企业的组织再造理论来改造行政组织的结构以提高政府效率。②自1988年以来，我国行政体制改革的大政方针已基本确定，行政改革对行政效率的追求进入到通过政府机制创新来确保行政体制改革成效的阶段，也就是说，我国政府改革将由宏观体制性改革转变为宏观体制改革与微观机制创新并重的新阶段，在继续加大宏观体制改革的同时，微观层面的运行机制创新正日益被提到议事日程上来。

2.担当主体：政府人力资源开发

当今，我国公共人力资源利用效率低下已成为困扰政府竞争力与政府效率的症结之一。这种低效率从行政个体来看，表现为行政人员工作积极性不高，责任心不强，缺乏自律性；从政府组织来看，表现为组织创新意识不强，缺乏活力，信息流通渠道不畅，反馈机制弱化，行政人员不能很好地贯彻落实上级的决策和计划等。

管理思想发展的历史轨迹揭示了这样一个基本的事实：组织的管理者从强调对物的管理转向对人的管理，是管理领域中一个划时代的进步。告别传统的人事管理，大力发展公共人力资源管理既是时代的需要，也是历史的必然。为适应这一管理潮流，世界各国，特别是西方发达国家的公共人力资源管理正在经历一场变革。在我国，首要的是在政府人事管理中树立“人力资源”与“人力资本”的意识与观念，确立以人为中心的管理思想，把人看作“第一资源”，他们有理想、有情绪、有需要、有性格，期望得到他人的关心、理解和尊重，实现自身价值。

公共人力资源开发的价值对于政府组织来说，它不但可以提高行政人员的素质、改变行政人员的能力与引导行政人员的期望，而且还能满足行政个体适应社会发展、获取职业技能以及自我发展、自身修养等方面的需求。事实上，我国行政管理人力资源总量是世界第一，因此，公共人力资源开发的投入也是最大的。一旦通过开发，提高了行政管理人才的整体素质与职业技能，发挥其潜力与创造力，对于提升我国政府的竞争力及行政效率的意义无疑是巨大的。

3.软件支持：积极的行政文化建设

当代美国公共管理学的著名学者威尔逊在其著作《美国官僚政治》中列举并分析了大量的有意识培养组织文化且将其用于加强管理美国政府的情况，他认为，组织文化将使组织在内部管理方面变得更加容易和富有成效[7]。鉴此，德鲁克就说：“企业文化：利用它，不要失去它”[8]。可以说，利用组织文化以提升组织的竞争力与效率是现代组织生存与发展的基本思路，政府组织也应如此。

行政文化是指以一定的社会文化为背景，在行政管理活动中形成的，决定或影响行政主体行为的一整套成形或不成形的内外规则的综合体，它作为一种深层次的因素，对行政效率有着特殊的作用。从其性质来看，行政文化有积极与消极之分，只有积极的行政文化对政府组织的发展才具有支持、维护与激励的功能，才有利于政府组织效率的提高；而消极的行政文化对政府组织的发展具有阻碍、延缓与离心的作用，是提高行政效率的负面因素。

目前，我国行政文化正处在传统行政文化与现代行政文化的交替与融合时期，行政人员的现代观念都有不同程度的提高。但是，由于文化所具有的历史惯性，传统的行政文化仍然显现出很大的惰性与张力，它所表现出来的行政原则、行政习惯与行政传统仍然是制约行政效率提高不可忽视的一种力量。因此，从提高行政效率着眼，需要在建构行政文化上有所创新，也就是说，需要通过文化的创新与整合来改变在传统行政范式下所形成的不利于效率提高的行政习惯与行政传统。笔者认为，积极的行政文化建设可以考虑三条基本路径：①营造具有压力感的行政组织气候；②培育珍惜时间的行政组织氛围；③建立讲究人际合作的行政组织关系，以这样积极的行政文化建设就可以有效地规避与形式主义等消极的行政文化。

参考文献：

[1]哈罗德·孔茨，西里尔·奥唐奈.管理学[M].中国人民大学工业经济系，译.贵阳：贵州人民出版社，1982：58.

[2]彭和平，竹立家.国外公共行政理论精选[M].北京：中共中央党校出版社，1997.

[3]丁煌.西方行政学说史[M].武汉：武汉大学出版社，1999：45.

[4]但洪敏.西方公共行政效率研究的新趋势[J].地方政府管理，2001(9)：15-17.

[5]周志忍.行政效率研究的三个发展趋势[J].中国行政管理，2000(1)：37-40.

[6]齐明山.公共行政的熵值效应——管理效率递减规律初探[J].北京行政学院学报，1999(3)：11-14.

第7篇：上行下效范文

一、地方政府绩效立法的必要性与可行性

立法保障是开展政府绩效管理的前提和基础。然而，多年来国家和地方在政府绩效管理方面的立法基本处于空白状态。不少省、市靠政府绩效评估的意见与方案等文件加以推行，这种以文件推行的方式远未达到法制化的高度。由于缺乏相关法律、法规依据和保证，缺乏统一规划和指导，多数地方的政府绩效管理基本上处于自发状态，各地政府部门在绩效管理的内容和侧重点上差别很大，评估程序和方法都表现出很大的随意性。

（一）地方政府绩效立法的必要性

1.由政府内部发文上升为立法的必要性

探讨政府绩效管理是否有必要立法，实际上触碰到政府绩效管理应当“向内”还是应当“向外”的核心理念问题。所谓“向内”，是指为了保证政府自身所确定的目标的实现而考核，视野是朝向政府系统内部的，考核的重心是政府内部执行力。所谓“向外”，是指为了更好地回应公众对政府的要求，视野是朝向政府系统外部的，考核的重心是政府的服务效果。政府绩效管理的目的在于改进政府管理，提高行政效能，提升公共服务水平，促进科学发展。这一价值取向不是政府及其部门自身利益和意志的要求，而是公众利益和意志的要求，是一种国家意志要求。因此，它应当源自于立法。只有通过法的形式，把符合公众利益与意志的政府绩效目标、绩效标准、评估指标、评估程序以及评估结果运用加以确认和固定下来，才能真正实现基于绩效的管理。也就是说，政府该做什么，该怎样做，该做出什么样的效果，政府工作效果该由谁评价，评价出的问题改进了没有等等，要以充分反映公众利益和意志要求的法律规范作为评价尺度，不是以政府内部自定的标准作为评价尺度。

2.地方立法先行试点的必要性

一般情况下，地方立法都要有上位法—国家法律和行政法规作为依据，并不得和上位法抵触。那么，某些事项没有国家法律和行政法规依据，如政府绩效管理没有上位法依据，地方立法是否可以先行。对此，《中华人民共和国立法法》有明确的规定：“除必须由法律规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止”。因此，地方进行政府绩效立法有国家立法法的授权。地方在政府绩效管理方面进行创设性立法，可以为国家立法积累经验，提供借鉴，奠定基础。另外，从实践基础看，国内的政府绩效评估都是在地方自发而生，国家层面没有实践基础，暂无立法的可能性，因此，地方等待国家立法是不现实的，有必要先行立法。

3.边实践边立法的必要性

相对于实践而言，立法在时机把握上可以分为后行性立法和先行性立法。后行性立法，是指先经过实践探索，然后把实践中总结的比较成熟的经验和规律上升为法律，加以固定化。先行性立法，是指在实践经验和规律还不够成熟或急需规范时，较快地制定出台法律法规，以尽早发挥立法的引导、教育和规范作用。从我国各地开展政府绩效管理的状况看，大多处于探索阶段，还没有成熟、成型的经验，甚至有些混乱。因此，亟待把国内外政府绩效管理领域公认的先进理念、体制、机制、标准、方法先以立法的形式制度化，明确价值取向，形成导向和行为准则，然后再通过法规的实施加以完善。

（二）地方政府绩效立法的可行性

一是政府绩效立法具有明确的中央精神依据。我国的政府绩效管理虽然没有上位法，但是有中共中央文件精神作为重要根据。党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》明确提出，要推行政府绩效管理和行政问责制度，建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制。这是构建我国政府绩效管理法律制度的有力根据。

二是政府绩效立法具有丰富的地方实践依据。目前，约有三分之一以上的省（区、市）不同程度地探索开展了政府绩效评估工作。政府绩效评估理念得到普遍认同，良好的评估环境正在形成；绩效评估方式渐趋科学化，评估手段趋于多样化；多元主体参与政府绩效评估，公民评议趋于程序化和规范化。我国各地政府开始总结经验教训，不断探索适合自身特点的绩效评估模式。这些都是政府绩效管理立法的实践基础。

三是政府绩效立法具有成熟的国外经验借鉴。许多西方发达国家都以国家立法的形式，规定了严格的绩效评估程序和方法。1993年7月，美国颁布的《政府绩效与结果法》规定联邦政府“每个机构应提交年度绩效规划和报告”，财政预算与政府绩效挂钩。英国1997年颁布的《地方政府法》也规定，地方政府必须实行最佳绩效评价制度，各部门每年都要进行绩效评估工作，要有专门的机构和人员及固定的程序。1997年澳大利亚议会通过了新的《公共服务法案》和《财务管理与责任法案》等法律，进一步完善政府部门绩效的责任管理机制，使结果导向的政府部门绩效评估机制进一步规范化和制度化。日本也于出台了《政府政策评价法》。外国政府绩效立法与立法后实施的经验与教训，为我国开展政府绩效管理立法提供了有益的借鉴。

所以，就我国政府绩效管理立法而言，立法时机已经基本成熟，在具备条件的地方率先进行探索是可行的，也是能够取得突破性进展的。

二、政府绩效立法的模式选择与定位

立法模式是指立法的规格、角度、主体等关键要素所构成的特色。地方政府绩效立法的模式选择涉及到以下几个关键问题。

1.角度选择：立绩效评估法还是绩效管理法。从更广泛的视角看，政府绩效管理是由不同的环节和

要素构成的一个动态过程，其目的在于提高政府绩效。在不同国家和不同组织，绩效管理的环节和要素是不同的，但基本环节可归纳为绩效目标制定、绩效评估、绩效改进三个接续的过程。政府绩效评估只是政府绩效管理链条中的一个环节。政府绩效评估的制度化、规范化，必须与政府绩效管理这个系统相衔接和配套，不能将绩效评估同绩效目标制定、绩效改进割裂开来。就是说，在政府绩效管理法律制度已经建立的前提下，可以根据需要再制定政府绩效评估规定，对其程序进一步细化和完善。如果在政府绩效管理全无法律依据的情况下单独进行政府绩效评估的立法，则是不适宜的。所建立的绩效评估制度将难以发挥持续改进和提高政府绩效的作用，甚至会在为什么评估、评估什么、如何评估、评估结果如何使用等关键环节出现问题。因此，在该领域立法空白的情况下，首先应当从制度的总体框架构建着眼，制定政府绩效管理法规。2.规格定位：立地方性法规还是地方政府规章。地方性法规与地方政府规章都是我国社会主义法律体系的重要组成部分，但是其规格、位阶是不同的。根据我国《立法法》的规定，较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。显然，在立法规格上地方性法规高于地方政府规章。那么，对于一个有立法权的较大的市来说，是制定政府绩效管理地方性法规还是地方政府规章，实践中一直存在分歧。主张制定地方政府规章的理由是，我国《立法法》为地方政府规章规定了范围：一是可以为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章；二是对属于本行政区域的具体行政管理事项可以制度规章。主张制定地方性法规的理由恰恰也是国家立法法的该项规定，认为政府绩效管理立法既不是为执行法律、行政法规、地方性法规的需要，也不属于本行政区域的具体行政管理事项的立法。分歧的焦点在于政府绩效管理是不是本级政府在辖区内的具体行政管理事项。笔者认为，从性质上看，政府绩效管理制度是对政府工作好坏的评价、监督制度。公众可以依法通过政府绩效评估来监督政府，使政府机关不仅对上级机关负责，更重要地是对公民负责,形成上级自上而下的监督和公民自下而上的监督相结合的绩效推动机制。所以，对这一监督制度的构建，由被监督者立监督自己的法，即由政府自行制定规章或规范性文件显然有一定局限性。地方政府规章由于制度层次性方面的欠缺，容易受到非制度性因素的影响，而应当通过立法机关的运作，让监督者立法，通过制定地方性法规使立法的内容和程序体现公众意志，符合公众利益和愿望，增强政府绩效管理法规的权威性和可信赖性。

3.推进模式：自上而下还是自下而上。从实际状况看，政府绩效管理制度的推行有三种模式：一是自上而下的，制度的实施主体是上级机关，由上级机关对下级机关强力推行政府绩效评估。上级机关内设的非独立的绩效评估办事机构具体负责操作。国内多数已开展政府绩效评估的地方大多是这种模式。二是自下而上的，制度的实施主体是独立的第三方评估机构。如兰州大学政府绩效评估中心、零点研究咨询集团等机构接受委托或未受委托而独立开展的政府绩效评估或民意调查即属于此种类型。三是混合型，即自上而下与自下而上相结合的。其运作特点是以上级机关评估为主导，辅之以对外委托社会独立机构调查或评估。笔者认为，地方政府在现阶段采取第三种模式是实事求是、符合现行体制状况的。我国宪法和地方政府组织法规定，“县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作。”“地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作”。因此，上级行政机关对下级行政机关推行政府绩效管理就是其重要的领导方式之一，这与其他国家推行政府绩效管理的体制机制有很大区别，是符合中国国情的。但是，为了体现政府绩效管理的公众满意导向，实现政府绩效评估的客观、公正，增强其可信度，应当在立法中明确规定政府评估机构委托社会独立机构进行评估的制度，甚至对社会第三方评估机构未受委托独立开展政府绩效评估作出规定。这样就可以形成自上而下和自下而上相结合，也就是内外结合的政府绩效管理模式。

三、哈尔滨市政府绩效管理法律制度设计与创新

《哈尔滨市政府绩效管理条例》作为国内首部政府绩效管理立法，其本身即具有创新意义。条例共设7章48条，明确了哈尔滨市政府绩效管理的宗旨、基本原则、适用范围、绩效管理机构职责。特别是关于绩效计划、绩效诊断、绩效申诉、绩效问责等方面的制度，均属于创新性制度设计。这种制度设计，通过流程开放、公众参与和注重沟通，使绩效评估的功能真正具有了管理咨询与诊断功能，实现了对传统的政府系统内部层级考核功能的扩展，有利于推进自我绩效评估，有利于推进政府管理的科学化。创新性制度主要有以下几点：

第8篇：上行下效范文

【关键词】××银行 绩效管理 问题 建议

××银行员成立于1998年，属股份制商业银行，现有员工7278 人，其中总行员工1022 人，分行员工6256人，学历情况为研究生685人，本科5707人，专科628人，高中、中专及以下258人，组织架构形式为总行―分行―支行，职能管理分为行级、部门级、员工级，该银行目前采用360度考核方法对员工进行绩效考核，并将考核结果运用到员工工资调整及职务晋升等方面。

一、现有绩效管理办法

考核人，考核人包括下级、同级、上级，如对于普通员工来讲，考核人包括自己、中心负责人、部门总经理，对于中心负责人考核人包括自己、下属、部门总经理，对于部门总经考核人包括自己、下属、行领导。

（二）考核方法，该银行目前采用360度考核方式对每位员工进行考核，具体方式是考核人对被考核人进行匿名打分，按中心为单位进行打分，每个考核人员将拿到一份绩效考核表，分值区间为〔1-∞〕，比如××中心总人数为14人，那么每人需在绩效考核表上给出14种不同分数，从而形成整个中心所有员工进行排序。

（三）考核周期，年度考核，每年年末对所有员工本年度工作业绩进行评价。

（四）考核结果面谈，绩效考核结束后，根据每个员工绩效考核结果，相关领导进行考核面谈，告知其考核结果和所属等级，并由被考核人员讲述自己在工作中不足，领导提出相关改善和提升意见。

（五）考核结果运用，考核结果将运用在每位员工年终奖和下年度工资以及职位晋升资格认定等方面，考核结果分为A+＼A＼B＼C＼D五个不同等级，其中，A+级员工年终奖上浮10%，并具有晋升资格，A级员工年终和下年度工资水平与本年度保持持平，B级员工年终奖及下年度工资水平在现有基础上下浮20%，C级员工年终奖和下年度工资水平在现有基础上下浮30%，D级员工进入待定区，下年度工资下浮50%，并进行岗位调整，连续两年D级将辞退。

二、绩效管理存在的问题

（一）考核方法主观性较强

采用360度考核的方法，容易受到个人主观因素影响，容易将考核结果失真，无法准确体现每个员工工作业绩，往往会凭借个人关系或主观印象进行评价，这将导致员工重视拉拢个人关系，而不是提升业务技能。

（二）绩效结果运用缺乏科学性

该银行现有考核结果运用，通过考核将员工区分不同等级，决定工资薪酬、奖金、是否具备职务晋升资格等，看似将绩效考核结果运用到极致，可这种应用存在诸多影响企业未来发展因素：首先，会引起同事之间的互相猜疑，产生溜须领导、拉拢关系等现象;其次，将降低团队协作意识，从而影响企业整体利益，没有完美的个人、只有完美的团队，若想培养优秀的团队，需要团队每个成员共同智慧。最后，因不同员工处于不同级别，等级低员工难免产生消极工作态度，无法传递正能量，不愿意与人分享，将缺乏有效沟通。

三、改进建议

（一）完善考核方法，采取关键绩效考核方法

采用可衡量的关键绩效指标进行考核，从财务、客户满意度、内控、个人成长等不同方面进行选取一些关键绩效指标。在此强调，关键绩效指标不易过多，每个维度选取1-2适宜。

财务指标方面。可以选取存款余额、存款日均数等为银行资产增加做贡献的指标。

客户满意度方面。若与客户有直接相关的人员，可以选取客户投诉率等指标;若与客户无直接相关的人员，如总行部室员工，可能不涉及与客户直接沟通和交流，可以选取能够替代的指标，如相关利益人投诉率等指标。所谓相关利益人指平常具有业务往来的相关人员，这些利益相关人员往往除了工作上的往来，不会涉及太多的个人情感，可能属不同地区、不同部门。

内部控制方面。可以选择内部风险控制率等指标，无论是业务岗、还是管理岗都不同程度上存在不同风险。业务岗操作风险极其显著，管理岗决策风险尤为突出。

加强绩效管理的理念和政策宣传，并加以绩效辅导。

对××银行中层管理人员进行绩效管理培训及辅导，提高各级领导对绩效管理的重视程度及绩效管理能力，上至高管、中层下到普通员工，让大家充分从思想上认识、理解绩效管理，在××银行公司范围内逐渐营造一个健康的绩效管理氛围。绩效辅导是绩效管理的生命线，贯穿着绩效管理的全过程。绩效辅导分三个层次：一是专业性辅导---人力资源部肩负体系推动、业务培训、专业咨询的角色，应该义不容辞地承担起绩效专业辅导的责任;二是各级经理人对下属的辅导――绩效管理的宗旨是直线经理的考评管理，高管领导、中层领导、基层业务组长等各级经理人肩负教练的角色，在对下属员工工作目标制定、资源支持、绩效结果评估、绩效反馈面谈、制定绩效改进计划、激励等环节都起着举足轻重的作用;三是员工自主管理，员工要进行自我开发参与绩效管理，查找不足改进绩效，循序渐进提升个人绩效。

（三）做好绩效考核结果运用。

××银行有关部门获得关于企业绩效考核的结果之后，需要将绩效考核的结果与员工能力以及激励制度相结合，只有这样绩效考核结果的作用才可以充分发挥出来。毕竟企业绩效管理是建立在人力资源管理的基础之上的，只有以人力资源为依托，实行绩效加底薪，才可以更好地提高员工工作的积极性以及主动性。对于××银行培训部门来讲，对于获得的企业绩效考核的结果，也需要进一步对结果进行分析，找出员工绩效考核存在的不足，从而不断总结培训需求。另外，在对后备干部进行选拔时，有关部门同样也可以以绩效考核的结果进行选拔，因此后备干部的绩效考核往往是代表着其未来的发展潜力以及方向。总之，××银行需要将绩效考核的结果广泛运用于员工职业发展、员工培训以及人事决策当中，这样可以直接提高企业的运营效率。

第9篇：上行下效范文

关键词：上海 商业银行 DEA 金融效率

效率是经济学研究的核心问题之一，也是商业银行在经营管理中追求的目标。金融服务业的金融效率涉及到金融机构资源的配置和利用状况，以及各项资源作用于经济的程度，突出反映在金融机构的金融效率上。作为国际金融政策和宏观调控的直接传导部门，金融机构对宏观经济的调控效率和影响力可以通过它的投入和产出体现出来。从长远来看，银行业的发展最终取决于效率。因此，评价银行效率的高低不仅体现了自身的运行效率，而且对一个地区乃至国家经济运行的质量和水平都至关重要。将上海建成为与我国经济实力以及人民币国际地位相适应的国际金融中心是一项国家战略。上海作为我国金融发展最发达的地区，代表我国金融发展趋势和方向。因此，对上海地区金融行业效率的分析对于我国金融业的发展现状和未来发展趋势的意义都显得非常重要。

基于银行效率研究综述

国外银行效率测度的方法主要采用前沿分析法，根据前沿分析法本身所假设的前提不同，分为参数分析法和非参数分析法。参数分析法通过利用统计分析技术确定位于生产前沿面上的未知参数，继而构造出具体的生产函数形式。非参数方法基于1957年Farell提出的前沿函数思想，利用现行规划等方法，无需确定具体的生产函数的形式，而是通过测度具有同质投入产出组合找出哪些组合位于生产前沿面的相对而言有效的点。本文使用了DEA非参数法，它对效率前沿的结构设定很少，只要求凸性技术假定即所有现有技术此现行组合都是可行的，并不要求假定所有个体都面临相同的未知的生产技术。

国外对银行效率的研究成果主要有：Athadeff（1954）是最早演剧银行规模与效率关系的学者之一，通过分析美国加利福尼亚州210家银行1938-1950年的相关数据，得出银行业存在产出规模效率递增和成本规模效率递减的特征。Casuetal（1999）使用非参数DEA方法，对1993-1997年间随着欧盟一体化进程，银行的生产效率是否有所提高和收敛于同一前沿进行研究，同时使用Tobit回归模型检验了欧洲银行效率的决定因素。结果显示：没有证据表明效率收敛于一点，但是欧盟单一市场计划对银行效率水平提高还是有一定作用，城市化和赢利效率之间是正相关的。没有证据表明平均资本充足率（E/TA）和平均资本回报率（ROAE）能解释银行效率水平的变化。Wei-KangWang等人（2005）的研究范围更为广泛，他们利用DEA技术下的五种模型（包括CCR、BBC、SMB、FDH以及Bilateral模型）评价了中国16家银行的综合效率、纯技术效率和规模效率，同时还对商业银行最具生产力的规模大小进行了研究，研究结果表明规模较小的商业银行的效率通常高于规模较大的银行。

国内对银行效率的定量分析起步较晚。近年来，国内有许多学者利用各种效率分析方法对我国商业银行的效率进行了检验分析。张健华（2003）使用DEA的基本模型和改进模型，对我国三类商业银行（国有、股份制和地方商业银行）1997-2001年的效率状况作了全面分析，模型以股本、固定资产和各项支出三种为投入，以存款、贷款和税前利润总额三种为产出，测度了我国各类商业银行的效率值，计算我国银行业的规模效率。刘飞（2007）运用DEA（数据包络分析）模型对我国30个省（市、区）及东部、中部、西部三大区域的金融效率进行评价，测度了各省的金融效率、金融规模效率及金融业各项投入指标的相对有效度，并对各大区域的金融效率有关指标进行了比较分析。洪倩倩（2011）在金融效率理论的研究框架下，首先界定金融效率的涵义，然后运用DEA模型对宁波市商业银行的金融效率进行评价，研究结果显示：宁波银行业总的技术效率、纯技术效率和规模效率水平总体均呈现上升趋势。

上海商业银行金融效率分析

（一）DEA模型

DEA方法是由美国运筹学家查尼斯和库珀等学者于1978年在“相对效率评价”基础上发展起来的一种新的系统分析方法，通过保持决策单元的输入或输出不变，借助于数学规划将决策单元（DMU）投影到DEA前沿面上，并通过比较决策单元偏离DEA前沿面的程度来评价它们的相对有效性。基于DEA方法衍生了多种评价模型，本文选择用了基于投入的评价DMU总技术效率的CCR模型，以及评价纯技术效率和规模效率的BCC模型。

1.CCR模型。其中CCR模型是最基本的DEA评价模型，其原理为：假设有n家银行（决策单元），每家银行都有m个投入变量（输入）和s个产出变量（输出）。

其中xij为第j个决策单元对第i种类型输入的投入量；yrj为第j个决策单元对第r种类型输入的投入量。以第j个决策单元的效率指数为目标，以所有决策单元的效率指数为约束，再应用Charnes-Cooper变化和线性规划对偶理论后，最终得到CCR模型如下：

其中S +和S -为输入和输出松弛变量，其含义分别为投入冗余值和产出不足值。

根据DEA原理，判断决策单元是否DEA有效的方法如下：当θ=1且S -=S +=0决策单元DMU0为DEA有效，即在这n个决策单元组成的经济系统中，在原投入X0的基础上所获得的产出Y0的基础上所获得的产出Y0已达到最优；当θ=1且S -，S +>0，决策单元DMU0为弱DEA有效，表明在这n个决策单元组成的经济系统中对于X0可减少S +而保持原产出Y0不变，或在投入X0不变的情况下可将产出提高S +；当θ

2.BCC模型。技术效率（TE）可进一步分解为纯技术效率（PTE）和规模效率（SE），用公式表示即为：TE=PTE*SE。决策单元的纯技术效率可通过可变规模报酬（VRS）情况下的效率估计模型（BCC模型）得到。BCC模型如下：

BBC模型用来测度的是当规模报酬可变时，被考察企业与生产前沿面之间的距离。规模效率衡量的是规模报酬不变的生产前沿与规模报酬可变的生产前沿之间的距离，即纯技术效率PTE（Pure technical efficiency）。其经济含义为：当σ=1时，DMU0为弱DEA有效；当σ=1且S -=S +=0，DMU0为DEA有效。

规模效率SE（Scale Efciency）反映规模收益不变的生产前沿与规模收益可变的生产前沿之间的距离。银行的规模效率等于该银行的总技术效率与其纯技术效率的比值。

（二）样本的选择与指标的设置

本文选取的样本包括4家国有商业银行（中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行）上海分行、10家股份制商业银行（交通银行、浦东发展银行、中信实业银行、民生银行、华夏银行、招商银行、兴业银行、中国光大银行、广东发展银行、深圳发展银行）上海分行的数据，样本期间为2006至2010年，数据来自于2007年至2011年出版的《上海金融年鉴》。

商业银行作为经营货币的特殊企业，其投入产出的定义通常有三种：生产法（production approach）将银行视为金融产品的生产者，存款账户数和贷款笔数等均视为其产出，投入为资本和劳动力，中介法（intermediate approach）视银行为储蓄转化为投资的中介机构；资产法（asset approach）也视银行为金融中介者，但只有其资产负债表中的资产项目才作为其产出，存款作为负债不计入产出。银行从业人员数量作为机构的人力及智力资源，将很大程度影响金融机构的运营，将金融机构从业人员数量作为模型的输入变量具有合理性。从宏观来看，银行作为一个社会资金的中介者，其吸收和放出的贷款代表了中介的规模，反映出银行社会效益的大小，银行的产出就是其贷款和存款的量。三种定义各有利弊，综合以往研究的经验和数据的可得性，本文使用中介法和资产法相结合的方式， DEA模型的输入指标包括固定资产（固定资产净值）和金融机构从业人员数量，输出指标包括存款（各项存款总额）、贷款（各项贷款总额）两项。

（三）实证结果与分析

本文运用DEAP Version2.1软件求解有关的线性规划问题，分别计算上海14家商业银行2006-2010年的总平均、14家商业银行各自的效率、四大国有银行平均以及10家股份制商业银行平均技术效率、纯技术效率与规模效率。

首先本文先列出上海地区商业银行2006-2010年期间效率总体状况，分析所选取样本的银行效率的总体特征和发展趋势。结果如表1所示。

从表1的实证结果可得出：在整个样本区间，上海地区银行业总的技术效率、纯技术效率和规模效率总体上呈上升趋势。这说明从整体上来看，上海地区所选的14个样本银行在产出一定情况下有效利用投入要素的能力在不断上升，规模效率相对比较稳定，技术效率和纯技术效率增长的趋势较明显，这说明上海地区银行业在利用技术的效率上提高比较明显。但也很明显，总的技术效率未达到1，即没有处于DEA有效前沿上，这说明，上海地区所选银行业总的技术效率仍有进一步上升的空间。

分析完上海银行业总体效率状况与特征后，再具体分析所选14家银行的技术效率、纯技术效率和规模效率状况与特征。将14家商业银行技术效率、规模效率以及纯技术效率测算结果如表2、表3、表4所示。

根据各银行2006年至2010年技术效率，笔者对这14家商业银行进行了效率排名，并得出两点结论：第一，从效率排名上看，股份制商业银行总体上好于国有银行，四大国有银行的效率排名大多占据后位，其中中国建设银行的排名是四大国有银行中排名最靠前，是表现最好的一家银行。股份制银行的排名相对靠前，这说明从总体上看，这10家股份制银行的技术效率要优于四大国有银行。第二，从这10家股份制银行的排名上看，股份制银行内部的排名差距也较大，交通银行、华夏银行、光大银行的排名相对靠后，表现不尽如人意，而民生银行、广东发展银行、深圳发展银行的排名比较靠前，表现较好，这说明股份制银行之间，技术效率的差距也很明显，民生银行、广东发展银行、深圳发展银行的技术效率较高。

最后对国有银行与股份银行效率实证结果进行比较分析。

从表5国有银行与股份制银行的效率对比来看，在整个样本区间，股份制银行的平均技术效率和平均纯技术效率都要明显优于四大国有银行，国有银行在技术效率和规模效率与股份制银行存在差距。在平均纯技术效率方面，2006年、2007年四大国有银行的效率比股份制银行的效率要高，但在2008年、2009年和2010年这三年股份制银行的纯技术效率提高较大，进步很明显，并且已超过四大国有银行，这说明股份制银行在纯技术方面，其利用的效率较高，四大国有银行的纯技术效率变化不大，相对较稳定，进步不明显。

从图1来看，股份制银行的平均技术效率在2004-2007年间总体上来说高于国有银行。从2006年至2009年，股份制银行与国有银行的效率都呈现上升趋势，但到2010年，其平均技术效率都趋于下降。较为明显的是，国有银行和股份制银行的平均技术效率值都没有达到1，说明这两种类型的银行的技术效率仍有进一步上升的空间。

从图2的走势来看，股份制银行的平均纯技术效率一直呈增长趋势，其中在2008年至2009年间，其纯技术效率的进步提高较大，增长明显，2009年至2010年间，其纯技术效率趋于稳定。另外，国有银行的平均纯技术效率呈现出先下降后上升的趋势，总体来看，国有银行的纯技术效率进步不大，说明国有银行在纯技术的利用与提高上面进步很小。

从图3来看，国有银行的平均规模效率要低于股份制银行，从2006年至2009年间，国有银行的平均规模效率提高较大，相反，股份制银行的平均规模效率进步较小，相对比较稳定，这说明在这段样本区间，国有银行在规模扩张方面提高较大，分支机构增加较多，但股份制银行的规模则没有明显的扩张趋势。但从2009年至2010年，国有银行和股份制银行的平均规模效率都出现下降。

结论和对策建议

本文分析了从2006年至2010年间上海地区14家商业银行的效率发展状况，利用DEA模型评估比较了这段样本期间国有银行与股份制银行的技术效率、纯技术效率和规模效率。

研究发现：第一，所选的14家银行的效率都呈现上升趋势，说明上海地区的商业银行的经营效率在逐步提高，金融发展状况良好，但仍有进一步发展与进步的空间。第二，从国有银行与股份制银行的效率对比来看，股份制银行的金融效率要比国有银行高，这说明从总体上来说，国有银行的经营效率要比股份制银行差，两者存在一定的差距。国有银行和股份制银行在技术效率方面差距不大，所以两者的效率差距主要来自于规模效率方面，说明国有银行的技术水平和管理能力与其经营规模匹配得不好，国有商业银行处于规模收益递减阶段，说明他们的经营规模过大，造成总效率的损失，没有产生规模收益。而许多股份制商业银行的总效率损失来自于规模较小。

国有银行和股份制银行在今后的改革中，应注重在资源配置效率变化的过程中，努力提高技术效率的进步，比如高新技术、金融产品的开发及其成果的运用推广，特别是电脑、通讯等高科技成果在银行中的运用，以提高银行的运作效率，提高银行效率的关键因素是高素质的金融人才，国有银行在员工的使用上应努力提高银行员工的知识结构水平。另外，提高国有银行的规模效率也十分重要。最后，多层次、多样化的金融机构和金融工具，开放、透明的经营和适度的竞争对确保金融系统有效运行必不可少。

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