谈高速公路PPP项目财务风险管理机制

摘要:为推动公共建设领域发展，缓解高成本下的融资难问题，政府职能部门积极引入了PPP模式。尤其是在高速公路PPP项目中，因其融资渠道单一、筹资结构不合理、收入形式单一等内部财务风险，再加上易受自然及政策环境影响，以至于高速公路财务风险居高不下，对PPP项目管理构成较大挑战。文章结合PPP投融资模式特点，深入研究财务风险成因以及管理不足，并就如何优化PPP项目财务风险管理提出具体措施，以作借鉴。

关键词:高速公路;PPP项目;财务风险;管理机制

近年来，在发展需求及政策引领共同驱动下，高速公路有很大发展，所覆盖的地域范围急速扩张，对经济推动作用明显。但单就高速公路项目本身而言，收支比例严重失衡，缺乏有效的融资渠道，存在较高的财务风险，同时财税体制改革的推进，限制了财政支出的规模，对高速公路建设极为不利。PPP模式的引进，不仅政府职能发生转变，高速公路项目财务风险也因社会资本的介入而实现有效降低，但未能改变高速公路资金需求大、回报低、周期长等特征。而且PPP模式增大了项目管理难度，财务风险管理机制也不够完善，急需就财务风险管理加以改变，更大程度发挥PPP模式的优势，实现高速公路事业更快、更稳发展，下面将就此展开详述。

一、PPP项目管理模式特点

在国内，PPP投融资模式的应用起步较晚，在需求推动及政策许可才得以迅速发展，而且PPP管理模式还体现出独有的特点:

(一)转变政府职能在过去，政府在高速公路项目中占主导地位，但因其建设规模急速扩张，所带来的财政压力，严重阻碍高速公路建设目标的实现。通过引进并应用PPP模式，使得高速公路项目投资具有多元化特点，财政压力得以有效缓解。与此同时，政府角色发生重大转变，不再是单纯的建设者，更多的职能转变为项目监管与服务，省去资金筹措的环节，而且权利分化也使得高速公路项目管理更为合理。

(二)形成风险、利益共同体对于政府及社会参与者而言，PPP模式的初衷便是实现共赢，尽管企业承担一定风险，但更能发挥其专业优势，项目建设将会更加经济、合规、高效，而且社会投资人更注重契约精神，通过依法依规履行高速公路项目有关手续，也有助于减少财务风险。同时，因有政府参与，高速公路可能涉及的土地规划、征迁及政策层面的风险可有效应对，项目整体风险得以共同承担，进而形成风险、利益的共同体。

二、PPP项目财务风险分析

财务风险来源复杂，既与财务内部管理局限性有关，也有来自外部环境的不确定性。在高速公路项目中，也可将财务风险分为内部及外部因素，具体如下:

(一)外部财务风险因素首先是环境因素，考虑高速公路沿线环境复杂，不良地质或者突发自然灾害天气等，均会妨碍高速公路项目施工进度及安全质量，进而使项目建设成本不再可控。其次是社会经济因素，由于高速公路建设期集中投入资金数额大但投资回收期长，而且项目投融资来源主要是银行信贷，若宏观经济环境发生大的波动，带动利率、物价等上涨，则将使高速公路建设运营面临更大财务风险。再次是政策因素，从办理项目前置审批手续方面，如涉及林业及土地报件存在为被征地农民缴纳社会保障金、占补平衡指标等标准提高，导致项目建设成本增加。对社会投资者而言，因相关政策存在不确定性，成为高速公路财务风险的重要来源。最后是征地拆迁因素，因高速公路线路长，存在跨区域征地的情况，各地征地与拆迁补偿标准不统一，经常性发生滋事、阻挠高速施工的情况。

(二)内部财务风险因素首先是筹融资结构不合理，由于高速公路耗资巨大，往往项目资本金占总投比为25%，剩余建设资金通过银行融资来解决，有息负债较高，将加大高速公路项目财务风险。其次是工程技术风险，如若工程技术不过关，将难以胜任高速公路施工任务，带来工期延误等问题，财务风险也将显著增大。最后是运营效益低，以通行费、广告费为主的项目收益方式，使得高速公路具有较低投入产出比，再加上部分路段通行车辆少，低收益增大了项目财务压力。

三、PPP项目财务风险管理现状

在高速工程实施中，PPP项目财务风险不仅体现在客观方面，更多的还在于财务风险管控能力不足，具体涉及财务人员素质、风险分配及管理、过程监管等方面，使PPP项目财务风险得不到有效控制。具体问题如下:

(一)财务风险管理体系不健全经上述分析，高速公路PPP项目财务风险极具不确定性。但在实际项目中，财务风险管理往往是单一的、临时性的，很难全方位掌控高速公路项目财务风险，而其所体现的正是财务风险管理体系不健全的问题。此时需要研究财务风险的可控性，以及高速公路建设方的承受能力，并尽快采取应对措施，进而达到风险控制的效果，提高高速公路项目实施效益。

(二)财务管理人员素质问题现在高速公路财务管理的实际参与者，多数并不具备风险意识，对自身专业素质提升也缺乏动力，以至于在处理重要性及排查隐蔽性的问题很难监管到位，有可能造成高速公路项目财务损失。

(三)内部财务缺乏有效监督当涉及高速公路PPP项目财务管理时，未能落实好财务监督管理工作，会直接影响到其管理效率。大量事实表明，缺乏一个有效的财务监督管理制度会大大增加财务管理的难度，滋生违规等现象。而财务部门往往只重视资金运筹，没能落实好财务监管工作，缺乏一定的约束性。就高速公路项目本身而言，涉及的资金规模大、运营时间长、工作环节较为复杂、核算量大，一旦财务监管不到位，很容易出现资金挪用等情况，增加项目资金占用成本。(四)财务风险收益分配不合理一般来说，高速公路PPP项目的项目公司主要负责资金筹集、分配、建设及运营等方面的工作，资金数量大，收入高，但是盈利能力却有待提高，融资过程存在很大的不确定性风险;同时，很容易受到国家政策和经济发展水平等因素的限制，投资方利益与项目的盈利水平密切相关。想要实现一定的盈利水平，往往意味着承担背后的风险，投资方需要慎重考虑项目的可投资性。一旦风险不能得到有效控制，项目投资失败的概率将会大大增加。这就要求投资方与政府之间注重合作，寻找合理的规避风险措施。

四、优化财务风险管理机制相关措施

在高速公路PPP项目中，要认识到财务风险管理的不足，针对性的制定并落实各项财务风险管理优化措施，具体如下:

(一)完善财务风险管理体系为建立起财务风险管理长效机制，要发掘高速公路项目特点，分析财务风险的诱因及管理现状，通过合理制订财务风险监测指标，并完善其预警机制，进而形成动态化、全周期的财务风险管控效果。具体措施:一是要完善财务风险监测指标体系，在高速公路项目中，要多方位开展财务风险监测，如成本超支风险、筹融资风险、土地征拆资金使用风险等，通过细化各类监测指标，并以数据形式加以呈现，有助于掌握高速公路项目财务实际状况，提高财务管理决策的可行性。二是要完善财务风险预警机制，主要是通过分阶段制订高速公路PPP项目的预警指标，进而及时发现财务风险，可提高项目财务管理灵活性。

(二)注重财务管理人员素质提升在高速公路PPP项目中，为优化财务管理人员结构，需采取如下措施:一是要加大财务风险管理人才选拔力度，在项目成立之初，便需优选财务管理人员，重点考虑其对财务风险的辨识及管控能力，还要加大考核力度，提高财务风险管理的意识;二是要重视财务人员培训，由于高速公路项目管理极具复杂性，而且PPP模式下协调管理难度大，相应的政策法规也在持续变动，要求对财务风险管理人员采取强化培训的方式，使其掌握PPP模式下财务风险管理的相应能力;三是要建立企业风险管理文化，对项目管理而言，风险通常广泛存在，只有将风险管理理念上升到企业文化的高度，才能提高全员的财务风险管理意识。

(三)强化内部财务监管在实际项目中，要想实现高效监管，需结合高速公路项目特点，构建一个合理的监督体系。这就要求项目公司重视内部监督，在监督过程中不断完善已有监督制度的不足之处，提高相关人员的工作积极性，适当引入授权批准控制制度，防止出现权力滥用的情况。同时，预警系统主要是通过对现有的财务数据进行分析来判断是否存在财务风险。因此财务数据是否真实至关重要，保证其真实性有利于系统及时做出合理判断，一旦发现财务风险能够及时采取补救措施，避免给公司带来更大的经济损失，否则很容易引发财务危机，影响项目公司的正常运转。

(四)处理好风险分配问题在实施项目时，财务管理易受到内外因素干扰，增加财务风险。此时政府应当与资本方共同承担风险，这就需要一个可行性强的风险分配制度作为支撑，通过政府和投资方共同承担风险能够有效推动工程的顺利进行。例如，土地拆迁和自然灾害等因素带来的风险由政府承担;国家政策导致项目成本增加或者融资难度增加时，应当由双方共同承担风险;因投资方管理混乱等造成的项目成本增加应当由投资方自行承担。通过上述风险分配措施，大大缓解了投资方的经济压力，有利于提高施工质量，实现互利共赢。

五、结语

综上所述，政府作为公共建设项目主导者，在高速公路项目中，面临极大的投融资困境，而PPP模式下与社会资本的结合，有效制约项目投资风险，提高高速公路项目整体收益。但在实际应用中，在财务风险分配及管理、财务人员素质、过程监管等方面，也暴露出PPP项目财务管理的不足。为此，在高速公路项目实施中，需完善财务风险管理体系，形成更加有力的内部监管，并且要注重财务管理人员素质提升，更好地保障高速公路项目的经济安全。

参考文献:

［1］曲华．试析高速公路PPP项目财务风险管理［J］．中国集体经济，2020(20):151－152．

［2］吕志鹏．高速公路PPP项目投资方风险评价与对策［J］．工程建设与设计，2019(7):311－313．

［3］程孟萍．高速公路PPP项目财务风险管理研究［D］．合肥:安徽财经大学，2017．

作者：欧毕锐 单位：中交路桥建设有限公司总承包分公司