各国支持光伏产业发展的政策走向

摘要：面对能源短缺局面，世界各国对太阳能光发电空前重视，推出各种支持政策。美国、欧盟国家以并网电价补贴为主，日本政府对安装太阳能设备的用户发放补贴，其他国家也有不同的政府支持政策。对光伏产业的补贴政策，促进光伏产业在各国的发展。在光伏产业发展起来之后，各国也逐步实行了一些断奶措施，但总体上目前光伏产业在各国还处于政府适度支持发展阶段。

关键词：光伏产业；政策支持

一、世界各国对光伏产业高度重视

太阳能光发电简称光伏发电，是人类迄今发现的最理想的能源生产形式：可再生、无限量、无污染、触手可及。光伏发电目前也是技术最成熟，最具有竞争力的能源。光伏板组件全部以半导体物料(例如硅)制成的薄身固体光伏电池组成，宇宙空间站和太空飞行器中的巨大翅膀就是光伏板组件，光伏板组件是一种暴露在阳光下便会产生直流电的发电装置，可以长时间操作而不会导致任何损耗。光伏电池可提供能源持续的电能，为房屋照明，并为电网供电。20世纪70年代以来，德国、意大利、日本等重视环境的欧盟国家和很多传统发电资源极端贫乏的国家，其新能源尤其是太阳能光伏发电比重开始上升。本世纪以来，又有两大因素促进各国对太阳能光伏发电的重视：一是全球化石燃料价格的飞涨；二是传统能源使用带来全球气候污染环境。光伏新能源无论是在美国、欧盟、日本等发达国家或地区还是在广大发展中国家，都受到了前所未有的重视。日本经济企划厅和日本著名企业三洋公司合作推出一项对新能源开发利用的研究预计，到2030年，世界每年所产生的电力一半来之于光伏发电。这项研究促进了世界各国对光伏发电的开发利用的极大关注，各种“光伏计划”如雨后春笋般涌现，德国推出“千顶计划”，日本推出“朝日七年计划”，美国推出“百万屋顶计划”等。以色列是个能源及其匮乏的国家，以色列国内房屋太阳能热水器安装率达到了80%，并且规定今后凡新建房屋必须配置太阳能热水器。全球光伏新增装机量前五位的国家分别是德国、中国、美国、意大利和日本。根据欧洲JRC的预测，到2030年太阳能发电将在世界电力的供应中显现其重要作用，达到10%以上；2050年太阳能发电将占总能耗的20%，到本世纪末太阳能发电将在能源结构中起到主导作用。尽管太阳能光伏发电前景广阔，但由于技术发展水平限制，目前生产成本还很高。目前太阳能光伏发电的成本大约是燃煤发电成本的10-20倍，因此各国政府对光伏产业提供了大量补贴，支持这个朝阳产业的发展。各国光伏产业的发展规模取决于政府的补贴规模。目前在政府的补贴力度上，以经济实力强大的德国、法国、美国、日本等发达国家的力度最大。

二、美国、日本、欧盟支持光伏产业的政策

德国是世界上最大的光伏市场，德国2012年光伏装机量为7.7吉瓦，2013年装机量为6.5吉瓦，2017年德国太阳能累计装机42吉瓦。德国太阳能光伏发电已占其全部电力消费的5%以上，光伏发电总量占总电力消耗6%。德国光伏市场发展主要原因就是制定和实施了上网电价法，其补贴政策是面向发电量。德国根据电站规模大小不同，安装位置不同，制定不同的补贴价格，通过价格的差异来引导电力公司和居民结合自己的情况进行安装适用。德国政府还分别从税收、信贷、补贴等各方面给予并网光伏以支持。政府规定并网光伏投资费用(包括规划和安装)可以折旧20年，其它费用可以视作运营成本。德国上网电价法的实施对其可再生能源发展带来了无尽的利益。在德国的的影响下，西班牙、法国、荷兰等国先后也颁布了或实施了上网电价的法律或法令。法国政府从2013年开始对本国光伏政策作出了调整，对小于100kW的屋顶光伏系统上调5%的补贴额度，目的是鼓励安装小型光伏系统，调动千百万家庭的积极性。与此同时对大于10兆瓦的光伏系统发电企业下调20%的补贴额度。截止2017年法国累计太阳能光伏容量突破8吉瓦。在太阳能利用领域，目前世界上太阳能发电的专利主要都由日本厂家掌握。2012年全年日本光伏装机量为1.398吉瓦，其中民用光伏系统占据1.027吉瓦，非民用光伏系统仅占371兆瓦。2013年，日本光伏装机量达到2.3吉瓦，2016年达到峰值14.3吉瓦。自上世纪90年代初开始，日本就把光伏屋顶并网发电纳入“阳光计划”，开始实施政府补贴政策。日本政府补贴力度很大，初始补贴达到光伏系统造价的70％，让投资者能很快回收成本。由于补贴力度大，不但使日本在相当长时间成为世界最大的太阳电池生产国，而且使日本成为世界光伏市场最大的国家。随着成本的降低，日本政府补贴随之减少，到2006年，日本政府按计划停止了补贴政策。但同时也产生了负面效应，2006年德国市场开始超过日本，2007年欧洲超过日本，于是2008年福田政府恢复了补贴计划，重新振兴了日本光伏市场和产业发展。美国作为世界上最大的经济体，其政策受到全世界的关注，在光伏方面其也不例外。从克林顿百万屋顶计划到施瓦辛格的百万屋顶计划都受到其他国家的关注。美国2012年全年光伏装机量达3.2吉瓦。2013年美国光伏装机量达到3.9吉瓦，而到2016年这一数字达到8吉瓦。由于美国属于联邦体制，各州有独立的立法权，这也使美国各州在政策制定上具有很大的的差异。部分州制定了上网电价法，部分州制定了税收优惠政策。奥巴马总统一上任，就对新能源提出了许多宏伟的计划，并把新能源作为走出经济危机的措施之一，并签署了系列法案。其两位华人部长访华期间专门前往杭州与中国光伏企业商谈新能源产业，吴邦国前委员长在访美期间与美国政府签定新能源合作协议，美国FIRSRSOLAR在中国建2000兆瓦的太阳能电站。2012年之前欧洲、亚洲及澳洲国家光伏发电并网电价补贴表①

三、各国围绕光伏产业补贴政策的断奶措施

各个国家政府对光伏产业的补贴政策支持促进了光伏产业的发展，但光伏产业在得到发展之后，总是要断奶的。2012年，世界主要光伏应用国家一方面鼓励装机时，另一方面又纷纷削减光伏补贴，原因有以下两个方面：一是随着新材料的应用和技术进步，光伏电池组件的价格进一步下降，降低了光伏发电系统的投资；二是随着光伏电池系统投资收益率明显上升以及对光伏发电前景的认识，各国的投资者投资热情保持高涨态势。在这种情况下，一些光伏安装量增长明显的国家如德国、英国、法国和澳大利亚等逐步降低光伏上网电价补贴。削减光伏补贴的另一个客观原因是欧债危机的影响进一步扩散，欧洲经济增长缓慢，欧洲很多国家开始实施财政紧缩政策，连光伏安装量增长不靠前的国家如西班牙、希腊、捷克、瑞士、葡萄牙等国也不得不削减或终止光伏补贴资金。受欧债危机影响较大的西班牙甚至宣布于2012年2月终止光伏补贴政策，并对已经开展的光伏项目进行调查。受欧债危机影响较大的另一个国家———意大利，由于2011年新增光伏并网量达到了9吉瓦，光伏补贴资金接近当初意大利政府设定的限额，到2012年也不得不终止光伏补贴政策。由于光伏产业发展还处于成长期，德国、英国、法国等欧洲主要光伏应用国家削减光伏补贴的政策推出时间稍早了一点，给光伏企业很大打击，欧美光伏制造业自2012年开始步入寒冬时期，破产倒闭潮流开始涌动，其中影响最大的是德国著名光伏企业Q-Cell公司的破产，2500多员工被裁员失业并流落街头。为此，德国的很多专家认为，虽然住户屋顶光伏发电设施在价格上已经能与传统能源竞争，但大型光伏发电站的发展还需要一段时间。由于太阳能发电本身对天气环境具有依赖性，在地理纬度较高，晴天不多的德国，大型光伏发电站可能需要到2020年才能在价格上与传统能源竞争。因此，各个国家目前仍然维持了对光伏产业的补贴，只是在逐年递减，如德国对光伏系统的上网电价补贴费率仍然保持在每千瓦时10.71-12.7欧分水平。2015年底，美国联邦政府将光伏发电企业生产税抵扣和投资税抵扣政策都延期到2020年，这对促进美国光伏发电的发展、稳定发展节奏有重要作用。投资税抵扣政策源于2005年的《能源政策法案》，规定能源开发项目投资额的一部分可通过所得税抵扣，投资税抵扣额为投资成本的30%。生产税抵扣政策源于1992年《美国的能源政策法案(EnergyPolicyAct,EPA)》，规定合格的可再生能源发电项目发出并销售给电网的每一度电力都可以获得生产税抵扣2.3美分/千瓦时。

作者：查理 单位：深圳职业技术学院