矿产资源开发利用方案注意事项

1概述

矿产资源开发利用方案是新设采矿权登记、采矿权变更登记等办理事项的基本要件。追本溯源，1986年的《矿产资源法》首次确立了我国的采矿权制度，并提出建立有利于保障探矿权、采矿权合法权益的登记管理制度，即国家对矿产资源的勘查、开采实行许可证制度。1998年国务院241号令公布《矿产资源开采登记管理办法》，要求采矿权人申请办理采矿许可证时应当提供：矿产资源开发利用方案、环境影响评价报告批复文件等，首次提出将《矿产资源开发利用方案》及其审查意见，作为采矿权申请人申请（变更）采矿许可证时的要件之一［1－3］。为加强矿产资源开发前期管理（源头管理），国家矿产资源主管部门相应制定了《矿产资源开发利用方案》的编写内容要求和审查大纲。1999年，原国土资源部以国土资发［1999］98号，了《关于加强对矿产资源开发利用方案审查的通知》，规定受理采矿权申请时，编制和审查工作是采矿权授予必经的重要程序，开发利用方案若包括在可行性研究报告和初步设计中，不影响开发利用方案编制和专门的审查。编制单位应有国家批准的矿山设计资格，审查可以委托一定技术力量的机构代为组织，其聘请熟悉行政管理、法规政策，以及有经验的地质、采矿、选矿、安全、环保专家进行，并向登记管理机关报送书面审查意见。《关于加强对矿产资源开发利用方案审查的通知》中规定的编写内容要求为：概述，矿产品需求现状和预测，矿产资源概况，主要建设方案的确定，矿床开采，选矿及尾矿设施，环境保护，开发方案简要结论共八项内容。规定的审查大纲为：方案编写的资格审查，开采储量确定的合理性的审查，矿山建设规模的审查，开采方案的审查，选矿加工方案的审查，环境保护、水土保持、土地复垦等方案的审查，矿山安全的审查共七项内容［4－6］。鉴于这些规定内容针对所有非油气类固体矿产；此通知下发时间已过20年，其后新法规、标准不断出台或修订；内容偏重新设采矿权登记等目的；以及未明确区分矿井开采和露天开采等。结合本人9年近300个开发利用方案审查经验，总结出在编制煤矿建设项目矿产资源开发利用方案时应注意的事项。

2编制矿产资源开发利用方案注意事项

2.1方案出版

1）封面名称。规范的写法一般由划定矿区范围批复（或采矿许可证）中的采矿权人名称＋矿山名称＋矿产资源开发利用方案组成，矿山名称后不得（像可研或初设）加选煤厂、改扩建、整合等字样；二封的生产规模变更，应写变更后规模而无需注明净增规模。2）签名页。专业应齐全，特别是编制人员至少应有地质、采矿、选煤、环保等专业人员；所有参与编制（审核、审定）人员应签字。3）设计资格。根据国发（2015）58号文“第一批清理规范行政审批中介服务事项”，修改为矿产资源开发利用方案可自行或委托编制，保留技术评估和评审。如委托设计单位编制，可附其工程设计资质证书，而不应附其工程咨询单位资信等级证书［7］。4）附录。不应像可行性研究报告或初步设计要求那样多，只附办理（变更）采矿许可证部门关心的或支撑开发利用方案内容的；同时要求批文等附件所写采矿权人和矿山名称应与划定矿区范围批复（或采矿许可证）一致；并关注支撑文件时效性（3或5年内）和支撑文件合法性（如同一层级管理机关审批文件）。5）附图。不能像可行性研究报告或初步设计要求那样附图，而应根据开发利用方案编制或审查要求，或呼应开发利用方案文字内容进行附图，如附地质采用图纸、采矿、总图专业新制图纸等。

2.2概述部分

1）编制目的。编制矿产资源开发利用方案，可以用于不同目的，但从历年审查的开发利用方案看，往往提及的编制目的不明确，大多按新设采矿权登记，既新建项目为取得采矿许可证目的编写，对于采矿权变更登记等目的的编写不能准确提供依据信息。2）基本情况。对矿区行政区划位置描述：一般是指明煤矿井（矿）田所在行政省（市、区）、地级市、县（旗、市辖区），不可省略地级市（地区、州、盟）级描述，不可只写某省（市、区）＋煤田名称，可以写到乡（镇、苏木）层级。主要基础性资料包括井田地质勘探报告，井田储量核实报告，也可以是前期（5年内）储量核实报告＋矿山储量年报，但均应经过相关部门的评审、备案。

2.3矿产品供需现状及预测

在矿产品供需现状及预测中，应主要分析需求，兼顾供应；主要分析国内，如涉及国际市场影响的则再兼顾国外；主要分析现状（截至编写前一年底数据），兼顾趋势分析。

2.4资源概况

2.4.1矿区总体规划与开发建设情况

在矿产资源概况中一般涉及几个范围：一是勘探范围，指进行精查勘探地质工作（勘查许可证证载区块）范围；二是划定矿区范围（或采矿许可证证载范围），指可供开采矿产资源范围以及拟设开采工程立体空间区域（拐点坐标，采用1980西安坐标系或2000国家大地坐标系，以及开采深度，指批准的开采煤层起止标高，采用1985国家高程基准），三是总体规划井（矿）田范围，指规划、咨询、设计单位规划，并经发改委系统批复的范围；四是相应规划、咨询、设计单位编制的矿业权设置区划（矿业权设置方案），是自然资源管理系统批复的范围，这些范围往往不一致，在开发利用方案编制中，采用的顺序是二、一、四、三。

2.4.2资源量

在矿产资源概况中应回答设计利用矿产资源／储量，通常的编制程序是，矿井开采则将经评审备案的资源／储量（地质资源量）根据相关规范依次计算出工业资源／储量、设计资源／储量、设计可采储量，露天开采则将经评审备案的资源储量首先计算出开采境界内地质资源量，再根据相关规范依次计算出相应的工业资源／储量、可采储量、可采原煤量。两者的差别是后者既考虑了煤的经济可采性，又考虑安全开采的要求；因此矿井工开采也有必要探讨确定出安全经济条件下的可采储量，如剔除开采经济性太差的薄煤层，以及开采埋藏1000m以深的煤层等。

2.5开拓开采方案

在矿床开采中，煤炭资源开发方案往往与上一章节部分进行合并编制，审查单位根据行业特点一般是认可的。但不足的是对采煤工艺论证的多，对采煤方法论证的少；对矿井采区、工作面回采率论证的多，且基本上是照搬的设计规范的规定，对整个矿井回采率论证的少；且绝大多数方案文件未提及通过开拓开采部署来提高回采率的措施。在主要建设方案的确定中，煤炭资源开发利用方案中往往不出现这一章节，而是采用可行性研究报告或初步设计编制体例进行描述，审查单位根据行业特点一般是认可的。但在开采方案中，很少论述产品方案；在矿床开采中，基本没有论述开采方式，矿井或露天开采想当然，只有联合开采时才进行论述；多数开发利用方案反而增加了煤矿主要固定设备和投资估算与经济评价章节。以上内容原则上应根据编制目的和煤矿具体情况增减。

2.6选矿及尾矿设施

在选矿及尾矿设施中，编制单位基本能够将选矿改为选煤，不对尾矿设施进行说明。但当选煤厂为群矿型或中央型选煤厂时，未注意筛分、浮沉资料代表性描述，以及选煤厂规模与煤矿生产能力匹配性描述。

2.7安全篇章

增加的安全篇章，在编写内容中无要求，但在审查大纲中有要求，编制单位在编制中的缺欠是内容泛泛，无针对性。正确的做法应首先是分析本煤矿重大的致灾因素，其次是针对性的设置若干安全设施设备防止发生灾害，再次是说明新建煤矿已经通过安全审核，或改扩建煤矿安全设施专篇已经通过审查。

2.8环境保护

在环境保护中，新建项目几乎和同一建设项目可行性研究报告，甚至初步设计文件环境保护章节文字相近，土地复垦内容很少提及，对采矿引起的地质灾害等矿山地质环境影响及预测防治措施几乎未提。

2.9方案简要结论

新建项目由于开发利用方案编制往往迟于同一建设项目可行性研究报告，甚至初步设计文件，因此本章节常犯的错误是未按开发利用方案编制内容进行总结，而按可行性研究报告结论或初步设计文件总论中的技术特征进行摘抄。

3结语

1）从开发利用方案审查角度，梳理了矿产资源开发利用方案的编制和审查要点，认为矿产资源开发利用方案所规定的内容和审查大纲存在偏重新设采矿权登记，以及普遍适合所有非油气类固体矿产开发利用方案编制等问题。2）以煤炭资源为例，总结了编制矿产资源开发利用方案所遇到的问题和注意事项，包括方案出版、概述部分、矿产品供需现状及预测、资源概况、开拓开采方案、选矿及尾矿设施、安全篇章、环境保护和方案简要结论共9个方面15个具体问题和注意事项。3）结合资源行政管理需要和审查经验，提出了相应的改进建议，使得矿产资源开发利用方案编制更加科学、合理、规范，为矿产资源开发利用的前期管理奠定坚实基础。

作者：吴建华 梁跃强 单位：中国煤炭工业协会咨询中心