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矿产资源开发及矿业权法律问题探究

人类对矿产资源价值的认识经历了复杂的变迁史。在人类社会生产力处于相对低下的状态时,由于矿产资源开发及利用成本较高,其价值更多地源自于人工劳动,因此矿产只是被作为一种纯粹的自然资源,并不具备矿业权法律生成条件。随着人类社会生产力水平的不断提升,加速了矿产资源属性的变化,在国家、政权、军事、科技等人文性与科学性“催化剂”共同作用下,矿产资源自然分布与需求关系的不均衡越发明显,这也导致人们的矿产权法律意识越来越强烈,如中国古代“盐铁官营”就是矿业权确立的例证。矿业随着近代工业的飞速发展与巨大需求得到空前发展,相对应的,矿业权法律规制也随着社会体制、社会矛盾、社会结构的转变而变化,经历一次次的变更调整,矿业权从国家利益和权利人的统一到分离,从矿业权的禁止流转,到允许转让、抵押,从财产权属性到用益物权属性,每一个历史时期及对应社会场景中,矿业权有不同的矛盾争议和历史任务。立足当下,我国矿业权中最重要的矛盾是什么?为何我国矿业权的发展过程错综复杂?如何理清思路、辨明问题?又如何看待矿业权的界定属性、减少矿业权矛盾纠纷?从我国治理文化范畴中一贯的答题思维出发,逐步健全矿业权法律制度是必经之途。郗伟明教授编著的《矿业权法律规制研究》(法律出版社,2012年9月第1版)一书立足当代社会,将矿业权地位上升到国家主权构成高度,指出矿业权属于宪法性公权利范畴,在此基础上分析矿业权法律问题本质及外延,为矿产资源科学合理开发提供了完善措施。总览全书,呈现出三个方面特色。

1结构合理、内容详实,深度剖析国内及域外矿产资源开发理论依据

结合中国现实国情,在由工业文明向生态文明转型的特殊时代节点中,矿产资源开发的目的与意义并不难理解,矿业是现代工业的重要物质基础之一,通过合理、有序、高效地资源开发手段,从而为现代化经济的可持续性、绿色低碳化发展提供坚实保障。而矿业权法律规制虽然与矿产资源开发密切结合,但对于它的理解需要置身于更宏大的社会背景下,不能仅从“资源供需”的角度去判断法律规定、制度是否合理。回顾党的十七大报告提出的长期愿景,为顺利实现全面建成小康社会的宏伟目标,经济发展要突出高质量、协调性、绿色化等多方面特色,具体到某一产业领域,产业结构势必需要展开转型升级,一方面满足对资源节约、环境保护的需求,另一方面着力更新消费模式、增长方式;再进一步细化到矿业方面,核心问题就是消除长期依赖的粗犷发展模式,但在一系列的转型变化中,不能脱离我国市场经济法律制度框架,因此矿业权法律问题的研究并不是孤立的,它实质上关系到经济法的系统性调整。本书并未将矿业实务视为纯粹的资源禀赋问题,强调矿产资源为“公法上的物”,这一主张奠定了矿业权属于“公权利”的基本认识。但同时,本书实事求是地指出了矿业权悖论,就其自身而言包括“探矿权”和“采矿权”两种表述形式,就矿产资源开发方面,存在公权利让渡转换的事实,即为了保障市场经济的正常运转允许矿产资源向私法领域流通。为了全面深刻地阐明矿业权问题,本书继承传统法学、民商法学、行政法学的研究成果,重点从经济学角度开辟全新研究视角,综合国内及域外的矿产资源开发理论进行分析,在经济法视域下提出“公私兼顾,私权为主”的问题解决机制,但强调在矿业权法律关系上,仍然要坚持“公私兼顾,以公为主”的原则。全书结构合理,契合“发现问题、分析问题、解决问题”的技术路线,各部分内容详实丰富,兼顾国内与国外矿业权法律规制对比、公法与私法需求异同点、公权与私权的关系理论融合等。其中,域外矿业权法律规制提供了重大的参考借鉴价值,书中所筛选的域外国家均为矿产资源出口大国,但相关法律、规定及制度的设置有很大差异,澳大利亚采取了土地与矿产资源分离法律规制原则,即个人拥有土地但不意味着拥有矿产资源,同时认定矿业权属于财产权的一种、允许买卖流通。巴西则依据矿产资源类型构建法律规制系统,如核能资源、油气资源等只允许国家开采,而一般矿产(如砂、石、土等资源)采用审批制,允许国内外资本及家庭、个人从事经营活动,因此矿业权法律规制具有公权与私权相对分离的特点。

2视野宏观、逻辑清晰,基于历史叙事梳理矿业权法律规制演变规律

本书开篇之际探讨“矿业权概念”时,就言简意赅地切入到历史叙事中,指出中国社会矿业权具有浓厚的“封建皇权”色彩。在更贴近历史发展逻辑的层面,本书挑选了我国主要历史节点、分析矿业权法律规制的演变规律,以西周春秋为起点,以新中国成立为重点,贯穿战国、秦汉、宋代、辽金等各个朝代,各朝代的矿业权法律规制演变现象,折射出彼时的历史局限与不足--矿业权法律规制受到农业社会环境的制约,即便大一统朝代背景下,社会处在相对稳定状态中,政府也会基于“诏令”的行政手段决定矿业开放或禁止,存在很大的随意性,如果社会环境相对动乱(如贞观初年、清代末期)会严厉限制矿产资源开发--矿产长期被视为农耕文明的伴生品,自然无法促进矿业权意识的形成。直到西方国家强行打开清政府的大门,受洋务运动、近代军工业发展的刺激,我国才正式出现法律意义上“矿业权”,清政府出台的《矿务暂行章程》也是建立在对列强矿业权法律规制的借鉴之上的;但值得注意的是,直到清政府覆灭之前,所谓“矿业权”及相关的法律规制概念,本质上是一种特许权力或“皇恩赋予”,中国矿业权正式起步是在民国时期,这意味着我国矿业权法律问题从认识到解决起步都很晚。本书从历史维度展开矿业权法律问题的研究,符合矿业权法律规制持续演变规律的表征,事实上在不同的历史时期和社会背景下,矿业学术界、法律界、实务界等都会面临许多新问题,从而构成了矿业权性质的多元化观点。本书视野宏观,重点收集了建国之后专家学者对矿业权的法律属性争议,从读者角度看具有“百家争鸣”的既视感,从侧面表明了矿业权法律问题的复杂性。在主流的观点中,多数人认为矿业权(或狭义的“采矿权”)属于用益物权,理由非常直白明了,包括《物权法》《矿产资源法》等在内的众多法律条文中清晰表明,国家才是矿产资源的合法且唯一所有权人,探矿及采矿主体能够获取一定经济利益,但不享有所有权。也有学者基于矿产资源的特殊性,强调“特别法上的物权”概念,矿业权具有特别法上的物权属性,从这一角度说,矿业权法律规制既有公法性质,但同时又与行政管理、行政许可、民事权利等存在密切的联系。此外,包括“矿业权属于不动产权”“矿产权属于自物权”“矿产权属于物化债权”等结论,都存在一定合理性和认可度。整体上,本书基于历史叙事方式展开矿业权法律规制的演变规律梳理,不仅增强了文字表达张力、赋予矿产资源开发一定人文性意蕴,同时也确立了矿业权法律问题研究的宏大时空框架,将不同社会时期的科技、政治、文化等作为影响矿业权法律规制的因素,从而体现出矿产资源开发生产力构成的复杂性。

3立足当下、与时俱进,系统性优化矿产资源开发及矿业权法律体系

随着人类社会后工业文明时代,矿产资源开发、流转及利用基本完成了全球化布局,所涉及的矿业权法律问题迁移到更大的时空尺度上,即不仅仅是矿产资源在一个国家、一个地区有无多寡的问题,还关系到人们对于矿产资源的态度及规划等。本书立足当下,对影响矿产资源开发的因素进行了优先级排列,指出中国国情为思考基准下,矿业权法律问题的解决关键“市场”,一方面,应该从矿业权市场化规范性着手,优先理顺矿产资源开发主体特征、优化建构矿业权市场中的经济关系,在此基础上采取“三步走”的贯彻实施策略,先通过经济杠杆加强国内传统产业(包含矿业)的宏观调控,再专门针对矿业展开配套设施、机构、组织的建设,后培育适应国情(尤其是政治制度要求下)的矿业权资本市场,推动矿业证券化发展。另一方面,应该以建立完善的矿业权市场体系为抓手,在平衡各方利益的基础上,不断促使矿产权法律规制的高效落实,在借鉴发达国家的经验做法及既有法律模板,也要考虑我国在矿产资源开发及矿业权创新方面的需求。本书在优化矿产资源开发及矿业权法律体系时突出了“系统性”特点,具体来说,除了针对性地提出矿业权法律问题解决方案外,还构建了一系列矿业权法律规制的保障机制,例如从立法角度减少关于矿产资源“立法语境”不统一的问题,通过减少行政审批流程加速矿产经济快速发展,又如明确矿产资源行政单位的环境权监管职能,以生态文明思想指导环境保护实施,能够有效地规避“先破坏、后治理”的粗放式发展模式。事实上,将生态环境损害赔偿作为矿业权获取的前置条件,本身就是一种公权利对私权利行使的制约机制。此外,本书为矿产资源开发及矿业权法律体系优化提供了新的理论思路,作者从经济法的二元性特点出发,指出干预主义与协同主义虽然在市场经济实践中无法相互取代,但从公权利与私权利让渡转化的角度说,它只能是一种协调主义经济法,而不能呈现出对立性。立足协调机制,统筹国家利益、社会利益、个体利益等共同落脚点,联合民法、物权法、行政法等共同调节有关矿产资源开发的经济活动,有利于减少矿业权法律规制自相矛盾及矿业资源市场化纷争的现象。

作者:李源源 单位:河南检察职业学院

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