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开采矿产资源生态环境损害鉴定评估

摘要:我国生态环境损害鉴定评估技术方法体系正在逐步构建和完善,非法开采矿产资源导致的生态环境损害案件损害评估尚未有专门的技术规定。本文梳理了非法开采矿产资源生态环境损害鉴定评估的主要工作流程和注意事项,重点剖析了鉴定评估过程中存在的问题,并建议未来从完善相关技术规范,加强属地统筹,合理组建评估团队,科学选择生态恢复方案等方面完善非法开采矿产资源生态环境损害鉴定评估工作。

关键词:非法开采矿产资源;损害鉴定评估;生态恢复

近年来,党和国家高度重视生态环境损害赔偿制度改革工作[1],颁布出台了《生态环境损害赔偿制度改革方案》《关于推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见》《生态环境损害赔偿管理规定》等文件,推动生态环境损害赔偿制度不断完善。生态环境损害主要包括环境污染导致的损害和生态破坏导致的损害两大类。非法开采矿产资源导致的生态环境损害案件是最为常见的生态破坏类案件。近年来,非法开采矿产资源导致的生态环境损害案件呈上升趋势,仅中央生态环境保护督察直接曝光的典型案例就由2018年、2019年的年均3起增至2021年的10起[2]。2020—2021年,各省级生态环境行政主管部门向生态环境部报送的非法采矿、采砂类生态破坏案件近150起,约占生态破坏类案件总数的11%。矿产资源周边普遍存在森林资源和农业资源,开采矿产资源通常会对采矿区和周边的生态系统及其服务功能造成影响。对于合法合规的开采行为,原环境保护部办公厅已颁布《矿山生态环境保护与恢复治理方案编制导则》(环办〔2012〕154号),原环境保护部发布了《矿山生态环境保护与恢复治理方案(规划)编制规范(试行)》(HJ652—2013)和《矿山生态环境保护与恢复治理技术规范(试行)》(HJ651—2013),不断规范和完善矿山企业在资源开发过程中的生态恢复和治理工作,并建立了生态恢复责任机制[3-4]。无证采矿、越界采矿、在未批准的矿区采矿等非法采矿行为除了造成国家矿产资源损失外,还势必会造成开采区域及周边区域的生态破坏。鉴于此,规范矿山企业开采行为,开展非法开采矿产资源生态环境损害鉴定评估和生态恢复工作势在必行。

一、非法开采矿产资源生态环境损害鉴定评估工作的现状

1开展非法开采矿产资源生态环境

损害鉴定评估的现有依据非法开采矿产资源主要造成矿产资源价值损失和生态服务功能损失。矿产资源价值损失通常根据销赃数额认定;没有销赃数额、销赃数额难以查证,或者根据销赃数额认定明显不合理的,根据矿产品价格和数量认定;矿产品价值难以确定的,可由价格认证机构,省级以上人民政府自然资源、海洋等主管部门等机构出具报告对矿产资源价值进行认定[5]。生态服务功能损失需通过开展生态环境损害鉴定评估进行量化。当前,我国生态环境损害鉴定评估技术标准体系已初步构建[6]。2020年,生态环境部和国家市场监督管理总局联合发布了《生态环境损害鉴定评估技术指南总纲和关键环节第1部分:总纲》(GB/T39791.1—2020)(以下简称《总纲》)、《生态环境损害鉴定评估技术指南总纲和关键环节第2部分:损害调查》(GB/T39791.2—2020)(以下简称《损害调查》)等6项生态环境损害鉴定评估技术标准。《总纲》规定了生态环境损害鉴定评估的总体原则、工作程序和内容;《损害调查》介绍了生态环境损害调查环节的流程和主要方法。此外,生态环境损害鉴定评估技术标准体系还包括开展地表水、土壤、地下水等环境要素受损案件鉴定评估的技术指南,以及针对大气和地表水污染运用虚拟治理成本法计算损害的技术方法。已有的鉴定评估标准基本明确了涉及这些环境要素的损害调查确认、实物量化和价值量化方法,但尚无针对非法开采矿产资源导致的生态环境损害的专门性鉴定评估技术指南。因此,针对非法开采矿产资源导致的生态环境损害,目前主要依据《总纲》和《损害调查》规定的原则和流程,结合每个案件的实际情况开展损害鉴定评估工作。

2非法开采矿产资源生态环境损害

鉴定评估的主要工作流程现阶段,非法开采矿产资源导致的生态环境损害鉴定评估工作主要分为前期准备、损害调查和确认、实物与价值量化三个阶段。前期准备主要是现场初步踏勘、查阅文献、资料收集分析和相关人员访谈,并制定工作方案;损害调查和确认是调查区域环境要素、生物资源及生态系统服务的基线水平,确定非法采矿行为是否造成了区域环境要素、生物资源及生态系统服务的损害,梳理时空关系,排除其他因素,分析非法开采矿产资源和生态环境损害之间的因果关系;实物与价值量化是量化生态环境损害的范围和程度,设计生态环境损害基本恢复方案,评估生态环境受到损害至恢复到基线水平这一阶段的期间损失,计算需要开展的补偿性恢复的实物量和工程量,基于基本恢复和补偿性恢复费用量化损害价值;不可恢复部分的价值量通过环境价值评估方法计算,可恢复部分的价值量根据恢复方案进行测算。具体工作流程如图1所示。

3非法开采矿产资源生态环境损害鉴定评估需要重点关注的环节和内容

(1)前期准备阶段。深入了解评估区域历史沿革,梳理各时间节点探矿权范围和采矿权归属等相关矿业权信息。多数非法开采矿产资源类案件都存在不同阶段破坏主体不同、损害开始至损害终止期间区域受损面积非等速增长等问题,深入了解评估区域历史沿革,梳理各时间节点探矿权范围和采矿权归属等相关矿业权信息对区分不同主体造成的损害、界定不同主体的生态责任至关重要。获取评估区域水文地质资料,并开展必要的现场调查。水文地质条件直接影响工程的质量和安全[7]。对于非法开采矿产资源类案件,后续开展的生态恢复工程多直接实施在遭受破坏区域的地质基础上;不同的水文地质条件,影响着生态恢复施工工艺、实施周期和工程造价。因此,了解当地的水文地质条件,对制定生态恢复方案至关重要,生态恢复方案直接决定了后续的生态恢复费用,生态恢复费用与最终鉴定的损害金额密切相关。(2)损害调查和确认阶段。进行损害区域遥感影像解译和现场测绘,确定损害区域面积和高程。损害区域的面积和高程信息,是后续生态环境损害量化和恢复工程量测算的重要依据,通常采用遥感影像解译、无人机航拍、测量测绘等方式获取。首先通过卫星遥感影像解译,初步框定损害区域;然后通过无人机航拍,进一步明确损害范围边界;必要时运用实时动态测量(RTK)技术,精确测定损害边界拐点经纬度和高程信息。开展植物、野生动物和土壤基线水平调查。非法开采矿产资源类案件往往会对区域的生物资源和土壤环境造成损害,少部分案件还会影响水和大气环境。根据《总纲》规定,通常要选择未受非法采矿影响且具有良好时空代表性的区域作为对照区,将对照区的植被物种、数量、密度、株高和胸径,动物的物种、成(幼)体数量和密度,土壤类型、厚度、理化性质作为基线水平,以判断评估区土壤环境和生物资源是否受到损害。(3)实物与价值量化阶段。逐年框定损害范围,精准计算期间损失和补偿性恢复工程量。期间损失是在非法开采矿产资源期间,从生态环境损害发生到生态环境恢复到基线状态期间,受损生态环境每年的生态服务功能贴现量的总和;补偿性恢复是补偿从损害开始至恢复到基线水平期间的损失。由于在受损期间损害范围通常是非匀速扩大的,因此,利用历史遥感影像,逐年框定损害开始至损害终止期间的非法开采范围,能够精确计算期间损失以及补偿性恢复工程量。重点关注生态服务功能是否得到恢复,综合考虑安全性、经济性和时效性等因素,筛选最优的恢复方案。遭受破坏区域的生态服务功能是否得到有效恢复是恢复工程的核心。非法开采矿产资源类案件的生态恢复工程多建立在恢复植被种植条件—土壤的基础上,能够完全恢复原有种植植被的土壤环境和地形地貌固然是好,但有时受工程量巨大、经济成本过高、工程时间过长等条件制约,无法完全恢复至破坏前的原状。这就要求在保证周边地质安全、生态安全和满足生态服务功能得到有效恢复的前提下,综合比较各类恢复方案的优缺点,选用最优的生态恢复方案。

二、非法开采矿产资源生态环境损害鉴定评估中存在的问题

1尚未出台关于非法开采矿产资源生态环境损害鉴定评估的专门性技术

规范目前,从统计得到的生态环境损害赔偿案件类型来看,非法开采矿产资源导致的生态环境损害案件呈上升趋势。在此类案件的鉴定评估过程中,易出现资料难以获取、部分环节鉴定困难、现有调查方法可操作性有待提高等问题,亟须国家层面出台相关文件予以解决。而我国生态环境损害鉴定评估工作还处于起步阶段,各领域的损害鉴定评估技术指南还在不断完善,还没有出台专门针对非法开采矿产资源导致的生态环境损害进行鉴定评估的相关技术规范。

2生态环境损害鉴定评估相对于矿

产资源价值损失评估普遍滞后,两项评估的部分内容重叠、交叉,存在行政资源浪费现象早在2005年矿产资源价值认定工作就由原国土资源部门推动开展[8],鉴定评估程序和方法较为成熟[9],而生态环境损害鉴定评估工作尚处于起步阶段[10]。非法开采矿产资源类案件发生后,资源价值评估大多能在第一时间启动,生态环境损害评估则相对滞后,两项评估工作都需要进行实地测量测绘等工作,这就造成了部分工作重复开展,浪费行政资源。两项评估工作开展时间不同、承担单位不同,都可能存在测量误差,进而导致对开采范围、开采量等数据的认定存在差异,造成报告结论不统一。3生态环境损害鉴定评估涉及领域广,资料数据缺失情况时有发生,恢复方案多为完全恢复原有地形地貌,未综合考虑恢复生态环境的经济性和可操作性生态环境损害鉴定评估工作涉及领域广、专业化程度高[11]。非法开采矿产资源生态环境损害鉴定评估工作一般需要区域规划、水文地质、历史遥感影像、林业小班数据、土壤类型和农作物、环境影响评价、行政处罚等相关资料,涉及规划和自然资源、林业和草原、农业农村、生态环境和司法等多个部门。上述资料多为历史资料,不同地区、不同部门的工作基础和管理水平不同,常出现相关资料无法获取或资料缺失的情况。根据《总纲》要求,生态环境损害鉴定评估工作需开展备选恢复方案的比选,但当前受行政管理部门、社会舆论等方面的影响,非法开采矿产资源类案件的损害鉴定评估多倾向选择完全恢复原有地形地貌的生态恢复方案,部分评估报告甚至未设计其他生态恢复方案,未开展生态恢复方案的比选。恢复原状的方案普遍成本高昂、恢复时间周期长、评估得到的损害数额高,导致犯罪嫌疑人无力赔偿,最后恢复工程由政府埋单。

三、关于非法开采矿产资源生态环境损害鉴定评估的建议

1国家层面:不断完善相关技术规范,制定、细化生态环境损害鉴定评估指南

在国家层面,应结合我国相关法律制度建设步伐,环境工程和环境科学等学科基础领域研究进展和生态环境损害鉴定评估过程中的实际需求,尽快制定和完善相关技术规范,规范和优化鉴定评估工作流程,提高技术规范的可操作性,使非法开采矿产资源导致的生态环境损害鉴定评估工作依据更充分、过程更规范、结论更具说服力。

2损害鉴定评估发生属地:加强统筹协调,及时开展生态环境损害鉴定评估

损害鉴定评估发生属地应加强组织领导和统筹协调,打破部门间的信息壁垒,便于评估机构获取所需资料,使损害鉴定评估建立在已有工作的基础上,依据更充分、开展更高效、结论更精准。及时开展损害鉴定评估工作,有助于固定破坏证据、精准确定损害范围。此外,建议属地统筹矿产资源价值损失评估和生态环境损害鉴定评估,避免测量测绘等工作重复开展,节约行政成本。

3损害鉴定评估机构:合理组建鉴定评估技术团队,科学选择最优的生态恢复方案

非法开采矿产资源的损害鉴定评估工作专业性强、涉及领域广,需要环境学、生态学、工程学、经济学等不同领域的人员合作完成。建议鉴定评估机构根据案件情况和工作要求,合理组建评估技术团队,提供专业技术保障。非法开采矿产资源类案件,由于地质条件、开采范围、影响区域等各不相同,生态恢复工作应根据各地实际情况,在不影响地质安全的前提下,统筹经济成本、恢复效果、恢复周期、技术可行性、公众可接受度等因素,综合比选生态恢复方案,使生态服务功能恢复至破坏前的水平即可,无需不计成本和代价恢复至原有地形地貌。

作者:周游 赵丹 王虎 郭培培 杨威杉 单位:生态环境部环境规划院生态环境风险损害鉴定评估研究中心

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