城郊结合地区的社区化管理研究

一、社区化管理的背景追溯

我国改革开放三十多年以来，随着单位制的解体、政府职能的转变和现代企业制度的建立，城市经济、社会结构和社会管理体制发生了巨大变化，原先的“计划经济”转到了“市场经济”；原先“单位人”成为了“社会人”；原先的“静态封闭”转变成“动态开放”，使城市特别是大、中型城市社会管理面临着诸多社会矛盾和问题，如下岗失业群体增多、低收入人群增加、外来人员大量涌入城市、社区管理基础薄弱、管理资源配置滞后。尤其反映在社会治安方面，表现为治安环境日益复杂、重点人员漏管失管、侵财类案件和黄毒案件多发等，给城市管理带来了诸多的新难题，给社区管理的传统体制带来了严峻的挑战。

二、社区化管理的重要意义

推行社区化管理是贯彻科学发展观，落实中央政法委“三项重点工作”部署，遵循社区建设理念，推进社会管理创新的重要举措；是适应当前社会形势和城市社会发展、回应人民群众新期待新要求的积极探索。对于处在加快城市化进程中的上海城郊结合地区，社区化管理无论是在推进城乡一体化发展、构建社会主义和谐社会，还是在加强居民自治的社区政治建设等方面均具有重要的现实意义。

（一）推行社区化管理符合上海城市化发展战略，是推进城郊结合地区城乡一体化发展的现实需要

数据显示，2011年，我国的城镇化率已达到52.6%，相当于7亿人口“挤”在城市。城市化的跃进必然随之产生大批的社区。党的十八大提出，“要推动城乡发展一体化”、“要加大统筹城乡发展力度，促进城乡共同繁荣”。中央要求上海率先实现现代化、率先全面建成小康。根据中央要求和上海经济社会发展的实际，上海“十二五规划”建议中明确指出，要“坚持城乡一体、均衡发展，把郊区放在现代化建设更加重要位置，进一步将建设重心转向郊区。”这既表明了上海郊区的建设和发展在整个上海城市现代化发展战略中的重要位置，同时也给城郊结合部加快推进城乡一体化和建设现代化新区提供了大好机遇。

（二）推行社区化管理是适应上海城郊结合地区特点，构建社会主义和谐社会的内在需要

社区是社会的细胞，是城市社会的最基本单元，是社会发展和稳定的基础。城郊结合部是城市化发展到一定阶段所形成的独特地域实体，随着城市化进程的加速、人财物流动的加快，其社区状况已呈现出了新的特征。从地域性上看，上海城郊结合部是中心城区和郊区纯农村之间的缓冲地带，是城市现代化与农村城市化“双向”挤压地带，是城乡两种社区互相磨合和交融地带。这样特殊的地域位置，在目前仍然沿用城乡二元社会结构模式的背景下，势必形成城市社区与农村社区并存的格局，这样的格局既带来社会属性的多重性，也造成社会结构的脆弱性，导致城郊结合部社区成为各种社会矛盾和问题的交汇点，成为外来人口大量流入和生存的聚集地，成为社会建设和社会管理的重点。从社会互动性上看，上海城郊结合部的人口结构多元多样性更加明显，主要体现为本地居民、市区导入人口和来沪流动人员三大混合体共存，这种异质与同质相互交融的特点决定了：一方面，由于职业类型、生活方式、价值观念、文化素质和信仰、需求等不同，导致社区群体互动在某种程度上呈自我封闭性；另一方面，为了生存、生活以及人生的价值追求，其群体之间又难以摆脱对比、嫉妒和竞争的心态和格局。这种复杂的格局极易产生矛盾，甚至转化为暴力冲突。

（三）推行社区化管理是顺应时展和人民群众政治生活，加强城郊结合地区民主自治建设的客观要求

简而言之，民主即人民当家作主；自治即自己的事务自己处理，归纳起来，就是人民自己管理、处理自己的事务。改革开放以来，我们党认真总结了正反两方面的经验教训，郑重提出了“没有民主，就没有社会主义，就没有现代化”的观点。党的十八大报告明确指出：“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，以保证人民当家作主为根本，以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标，扩大社会主义民主。”因此，发展社区民主自治，既是城市社区政治建设的基本内容，也是推进社区政治发展的出发点和归属点。

三、社区化管理面临的现实困境

实践证明，在上海城郊结合地区推行社区化管理是一种行之有效的做法，尤其是较好地解决了社会转型时期治安、人口、消防等管理中的问题。但是，随着改革的深入和居民群众的需求不断增加，许多新的、深层次的矛盾和问题日益突出，使社区化管理在推进中遇到了不少新的难题和困境。

（一）认识方面的不足

一些街镇和居（村）委会甚至个别政府部门对社区化管理的内涵和概念缺乏正确把握，对开展社区化管理的必要性和现实意义缺乏应有的理解，认识上存在误区：第一，有的认为社区化管理是“政府行为”，或认为社区化管理侧重的是解决治安问题，应是公安机关的事情。实际工作中，除了政府层面主导和部署外，各部门间配合协调不够，较多还是公安机关在牵头引领而“唱独角戏”，未能真正形成社会各界共同参与的格局。第二，有的把社区化管理看成是社区工作的“额外任务”，或视为可要可不要“多余的工作”。目前在有限的参与中，大部分还属于“被参与”，即由政府动员而非出于自愿的参与。第三，有的把社区化管理仅当作是“搞封闭式”社区及多装几个探头与门禁系统，以致机械照搬的多、自我创新的少；硬件投入的多、软件投入的少；一般性建设的多、深层次发动的少。此外，社区居民参与社区化管理的积极性不高，也影响了社区化管理纵深推进。这其中有政府提供的环境方面的原由，也有居民自身素质和认识偏差的因素。

（二）机制方面的不足

由于管理体制不顺、职能不清、定位不准，造成社区化管理在推行过程中不同程度地出现了“三位”现象：一是职能“越位”。政府与社区组织的关系尚未完全摆正，对社区化管理工作，政府该要负责什么，社区组织该要做什么，职责不明确，赋权不充分，使得社区组织还是依赖于政府，而政府也未能真正摆脱无所不包的状态。二是角色“缺位”。一些地方职能部门依旧习惯于用行政指令的方式，将本该由其负责的行政事务交给社区承担；或不加以具体的指导和帮助，简单地把工作推给社区，导致居（村）委会工作负荷和难度增加，在社区化管理中难于尽显其应有的位置和作用。三是工作“错位”。因为传统的社区管理体制机制尚没有根本改变，对社区化管理的职责、分工和定位不够明确，使得目前居委会的工作还是没有完全退掉行政化色彩，在很大的程度上还是围绕大量不该其负责、与其专业特征不符的行政杂务在“转”，难有更多的时间和精力从自身的职能出发，深度推进以社区自治建设和发展为重点的社区化管理工作。

（三）保障方面的不足

受诸多因素制约，社区化管理工作保障机制尚不够完善：一是缺乏顶层设计。除了区层面下发专门文件作出统一部署外，街镇层面对社区化管理工作机制仍缺乏具体的相关制度和工作规范，同时缺少必要的信息沟通平台和协调机构，造成各职能部门之间工作整体性和衔接性不够，影响了互动合力作用的发挥。二是缺乏经费支撑。

四、结语

社区化管理是一项长期而又复杂的社会工程，需要不断探索和创新，就上海城郊结合地区而言，目前还只是处于初期阶段，有待于继续完善和发展。笔者以为，在社区化管理的推进中必须坚持以科学发展观为指导，注意把握以下几个方面：一是要因地制宜。除宏观上作系统的规划和统筹安排外，还要考虑到各社区存在地理位置、自然环境、人员构成、文化传统、整体发展水平等方面的差异，允许各社区根据自己的实际情况和需要自主地组织和管理，切忌“一刀切”，更不能以行政命令式加以限制。二是要量力而行。推行社区化管理的主要目的是，扩大基层民主，引导和实现居民自治，而不是一味追求“封闭式”、“智能化”管理设施等硬件投入，对于在资金储备、财力支撑上确存在一定困难的镇和行政村，还是要把工作重心放在软件建设上，即大力引导和鼓励社区群众广泛而理性地参与到社区建设和社区服务管理事务中。三是要循序渐进。要把推进工作建立在有计划、有重点、有步骤的基础上，在重点村、重点社区先行试点，待时机成熟后，再分批次向其他地区延伸。绝不能不分情况，搞统一进度，急躁冒进，欲“毕其功于一役”。

作者：杨杰 姚文威 单位：上海市公安局宝山分局