拜登税制改革制约因素与前景浅析

摘要:拜登税制改革的核心是增税和打击跨国避税，体现了偏向凯恩斯主义的民主党执政理念。税制改革一旦实施，将对美国经济和财政形势、跨国公司全球资源配置以及世界税改走向产生重要影响。税制改革仍面临多重掣肘，尤其是国内税改通过的前景极不明朗，预计最终的规模和力度将显著低于初始方案。基于上述结论，建议中国主动跟踪相关动向、积极展开研究，为应对拜登税制改革的外溢性影响预做准备，并积极与美欧共同主导全球税收治理体制建设。

关键词:拜登政府;税制改革;企业税改;个人税改;支柱二

拜登在总统竞选中承诺实施大规模财政刺激计划，并通过税改为计划筹措资金。上台后，拜登着手履行承诺，已陆续公布企业税改与个人税改方案，正式开启美国新一轮税制改革进程。拜登税制改革对美国国内经济形势、跨国公司资源配置和利润分配以及全球税收治理的潜在影响巨大，中国需要认真研究其主要内容、影响和前景，并积极采取措施加以应对。

1拜登税制改革的主要内容

拜登税制改革方案被纳入其经济刺激计划中，其中，《美国就业计划》(TheAmericanJobsPlan)及配套的《美国制造税收计划》(TheMadeInAmericaTaxPlan)聚焦企业税改，《美国家庭计划》(TheAmericanFamiliesPlan)聚焦个人税改，2022财年联邦预算法案则将上述税改内容进一步细化明确。拜登税制改革的主要思路是对特朗普时期通过的《减税与就业法案》(TaxCutsandJobsAct)的部分内容进行回撤或修改，核心是打击跨国避税以及对大公司和高收入群体增税。

1．1企业税制改革

(1)提高联邦企业所得税最高税率。《减税与就业法案》将企业所得税的最高税率由35%降至21%。拜登团队认为减税并未促进投资和长期经济增长，反而导致财政收入规模萎缩，减税前企业税收占美国GDP的比重约为2%，减税后逐渐降至1%。拜登政府据此提出将最高档的企业所得税税率由21%上调至28%。(2)对大公司征收最低账面收入税。拜登税改方案提出对高利润但纳税很少的大型企业征收15%的最低账面收入税，“高利润”的门槛设定为“净利润超过20亿美元”。与拜登竞选时提出的“净利润超过1亿美元”相比，衡量标准提高，适用范围缩减，美国财政部预计约有45家企业需要实际承担该项税负。(3)提高美国跨国公司的全球最低税率，并鼓励各国就全球最低企业税率达成一致。《减税与就业法案》引入了“全球无形低税所得”(GlobalIntangibleLow－TaxedIncome，以下简称GILTI)制度。GILTI指美国股东拥有的受控外国公司的收入中超过10%的部分，10%是税法给定的有形经营资产的常规回报率，也就是说，GILTI反映的是非常规利润或超额利润，2018－2025年期间的GILTI有效税率为10．5%，2026年起为13．125%。拜登政府拟进一步强化GILTI制度，具体包括以下四点:一是取消现行GILTI制度中10%的部分免税的规定。二是将有效税率算法由全球汇总法改为辖区汇总法。三是将GILTI税率翻倍至21%。四是提议将全球最低企业税率设定为21%，以结束长达30年的全球减税竞赛。(4)强化反税基侵蚀和反避税管理。针对大型跨国公司通过向境外关联方付款进行避税的情况，《减税与就业法案》中引入了税基侵蚀与反滥用税(BaseErosionandAnti－AbuseTax，以下简称BEAT)。该规则适用于近三年平均总收入超过5亿美元，且向境外关联方支付的可税前扣除款项超过可税前扣除费用的3%的企业。BEAT征收方式为对企业调整前后的应纳税所得额的差额征税，税率2019－2025年为10%，2025年后为12．5%。拜登政府提出以更严格的“结束税率竞争和侵蚀企业税基(StoppingHarmfulIn-versionsandEndingLow－taxDevelopments，以下简称SHIELD)”取代BEAT。SHIELD的适用对象仍为年收入超过5亿美元的美企，它们向签署最低企业税率协议国家的关联方的支付可以享受税前扣除，向未采用强有力的最低企业税率国家的关联方的支付不得享受任何税收扣除。(5)增加对清洁能源产业的税收优惠，取消对化石燃料产业的补贴和特殊税收抵免。根据2015年美国向二十国集团同行审议小组提交的《美国化石燃料补贴自述报告》，政府为煤炭、石油、天然气等化石燃料生产企业提供16项生产者补贴，总金额约47．57亿美元。拜登政府拟废除数十项针对化石燃料的税收优惠，转而利用补贴和特殊税收抵免鼓励能源企业进入清洁能源领域，具体措施包括将清洁能源发电和储能的直接支付投资税收抵免、生产税收抵免期限延长10年，对使用可持续航空燃料的混合器提供税收抵免，取消针对美国股东拥有的受控外国公司海外油气开采收入的GILTI豁免，停止“扣除无形钻井成本”优惠等。

1．2个人税制改革

(1)增加中低收入群体的税收抵免。拜登政府拟进一步扩展《美国救援计划》中针对儿童、工人和中低收入家庭的税收抵免，预计为上述人群减少8000亿美元的税收负担，主要包括以下四项内容:①将儿童税收抵免的期限延长至2025年，6岁及以上儿童的抵免金额由2000美元提高至3000美元，且保证可永久全额退还。②将子女和被扶养人照料税收抵免永久化，并确保符合资质的家庭为照顾13岁以下儿童支付的费用最高可报销50%，一个儿童最多可报销4000美元，两个及以上儿童最多可报销8000美元。③将无子女者的收入所得税抵免永久化。④拟投入2000亿美元，将《平价医疗法案》中的医疗保险费税收抵免调整为永久性规则。(2)提高富人的个人所得税。《减税与就业法案》通过之后，个人所得税七级税率由10%、15%、25%、28%、33%、35%和39.6%，分别下调至10%、12%、22%、24%、32%、35%和37%，最高档税率的适用门槛为收入52.36万元以上的户主和单身申报者、收入31.415万元以上的已婚单独申报者以及收入62.83万元以上的已婚联合申报者。拜登政府提出将最高档的个人所得税税率恢复至39.6%，并将适用门槛下调为收入45.27万元以上的单身申报者、收入48.1万元以上的户主、收入25.465万元以上的已婚单独申报者以及收入50.93万元以上的已婚联合申报者。(3)大幅上调高收入群体的资本利得税。一是对于年应税所得在100万美元以上的家庭，资本利得税税率由20%调整至39.6%;二是基金利润中支付给基金经理的收益将不再适用20%的资本利得税税率，而是改为适用更高的个人所得税率;三是取消遗产继承时的“计税基础提升”，要求被继承资产的价值增值部分缴纳资本利得税，适用门槛为继承资产的价值增值超过100万美元的单身继承者、继承资产的价值增值超过200万美元的夫妻继承者;四是永久性延长针对超额业务损失的扣除限制;五是废除投资者出售一项房产并在6个月内将收益用于购买其他房产时可享受的房产税延迟，适用门槛为利润在50万以上房地产交易。

2对拜登税制改革的评析

拜登税制改革体现了民主党服务中低收入阶级的政策思路和偏向凯恩斯主义的施政理念，对弥合社会分裂矛盾和推动经济可持续复苏具有积极意义。然而，目前美国政治上党派对立冲突激烈，经济上未彻底摆脱疫情干扰，国际上需与低税国家弥合分歧，使税制改革面临多重掣肘，预计最终方案的规模和力度将显著低于预期。(1)从经济和财政的角度看。拜登政府提出加税的时机不够成熟。从经济增长的角度看，疫情下的经济复苏脆弱性对加税构成不容忽视的限制。加税将抑制个人的消费意愿和企业的投资意愿，对经济增长构成负面冲击。LiHuaqun与WilliamMcBride等(2021)的测算显示，拜登税改方案将使未来十年GDP下降1.3%，资本存量降低2.8%，就业岗位减少23.3万个，即便将与税改相关的经济刺激计划考虑在内，整体影响仍是负面的。当前美国仍未彻底走出新冠疫情的阴霾，拜登政府将不得不把经济复苏置于税改之上进行考虑。从财政的角度看，拜登政府很难从缓解财政压力的角度出发为加税贴上“必要性”和“紧迫性”的标签。一是不存在为战争筹措费用等紧急状况;二是尽管其指责特朗普减税导致债务攀升和财政赤字加剧，但长期的低利率环境使政府“借新债还旧债”的模式运行良好，不存在迫在眉睫的财政困境;三是加税能否显著改善财政收支状况有待商榷。LiHuaqun与WilliamMcBride等(2021)预计在不考虑经济状况变化的情况下，拜登税制改革将在2022年－2031年期间带来1.3万亿美元的净税收收入，而若将加税导致的经济产出下滑考虑在内，净税收收入将缩减至9160亿美元，与每财年超过万亿美元的财政赤字相比，加税效果可谓杯水车薪。(2)从推进方式的角度看。拜登税制改革可能成为经济刺激计划的牺牲品。与历史上的税改有所不同，拜登政府并未提出独立方案，而是将其作为配套的筹款手段纳入经济刺激计划中。其本意是通过企业税改为基础设施改造提供资金，通过个人税改为补贴儿童、学生和中低收入家庭提供资金，从而体现出税改的正当性、必要性和迫切性。但实际情况是，二者绑定使拜登政府在与共和党的协商谈判中陷入被动，后者深谙拜登政府希望刺激计划迅速通过的迫切心理，因此在税改上提高要价，迫使拜登政府让步。初步磋商结果证实了这点，共和党将加税作为不可逾越的谈判底线，使绑定推进税制改革与刺激计划的设想基本破灭。2021年6月24日，拜登与部分两党参议员就《美国就业计划》中的基建部分达成共识性框架，原计划中的增税内容已被整体移除。《美国家庭计划》中的个人税改内容极有可能面临类似的困难，拜登政府未来或许会以化整为零、分头推进的方式处理刺激计划与税制改革，且在与共和党敲定所有刺激计划前，不太可能在税改上取得实质性突破。(3)从美国国内政治的角度看，党内和党外矛盾相互叠加使拜登税制改革的前景极不明朗。当前美国党派对立冲突激烈，在税改上几乎不存在符合两党诉求的中间路线。民主党的一贯倾向是“大政府”和“高税收、高福利”，而共和党则主张“小政府”和“减税让利”，不接受以大规模增税的方式为刺激计划融资。此外，拜登制改是建立在对《减税与就业法案》的批判和指责上的，这种对特朗普政治遗产的全盘否定亦是共和党坚决抵制的。两党的争议僵局可能迫使拜登政府绕过共和党人、强行通过税制改革方案。目前民主党控制众议院且拥有参议院的微弱控制权，《美国救援计划》便是在遭到众议院和参议院的共和党人全票抵制的情况下，启用预算调解程序，以简单多数的形式投票通过的。然而，利用预算调解程序推进税改仍存在两个问题:一是启用该程序的前提是两院民主党人保持绝对一致，而税改方案尚未获得民主党全票支持，例如参议院民主党议员JoeManchin表示不支持28%的企业所得税率。二是在每个财年内，预算调解程序在直接支出、收入和债务限额三个方面分别只能使用一次。对《美国就业计划》和《美国家庭计划》采用该程序需要等到今年10月1日起的2022财年，且在多项议程同步推进的情况下，必定有所取舍，使税制改革前景增添变数。(4)从国际税收治理的角度看，拜登政府主动转变立场有助于赢得其他经济体的配合与支持。拜登税制改革的核心之一是打击跨国避税，其中的关键措施是推动达成全球最低企业所得税税率。2020年，OECD/G20税基侵蚀和利润转移包容性框架了《关于解决数字化经济带来的税收挑战的两个支柱方法的声明》，其中的“支柱二”就是设定全球最低企业所得税税率。拜登政府之所以支持“支柱二”，主要有两点考虑。一是在计划提高国内税负的情况下，缩小美国税率劣势，防止美企将利润和资源转移到避税天堂;二是叫停以数字服务税为代表的单边措施，妥善解决美欧数字税争端。为此，拜登政府不再采取特朗普时期的谈判立场，主动放弃在“支柱一”中写入“安全港”条款，推动国际税收谈判取得显著进展。2021年7月1日，OECD公告称，全球130个国家和司法管辖区已同意将全球最低企业税率设置在15%。这一水平低于拜登政府提议的21%，但是各方能够实现的折中方案。

3对中国的影响及应对策略

从上文分析可以看出，拜登税制改革的国内税改部分面临较大的执行困难，前景并不明朗，而其推动的“支柱二”国际税改规则已取得阶段性成果。因此，中国应该及时跟踪拜登政府的国内税制改革进程，尽早评估相关影响，并持续关注OECD/G20国际税收规则的最新进展，积极参与其中，贡献中国智慧和中国方案。(1)拜登税制改革可能改变全球减税趋势，中国要开展预研究并做好应对准备。近年来，减税一直是各国企业税制改革的主基调。ElkeAsen(2020)对全球177个税收管辖区的数据分析显示，在1980－2020年间，全球企业所得税税率的平均水平从40.11%下降至23.85%，降幅超过40%。这使部分经济体实现了吸引国际资本的目的，但由此带来的跨国公司利润转移行为却损害了大多数经济体的税收利益。疫情以来各国普遍面临财政收支压力，加税意向增强，在拜登税改的示范效应下，全球减税趋势可能转变。不少经济体已有所行动，例如，英国拟在2023年将企业所得税率从19%上调至25%，荷兰宣布取消将企业所得税率由25%下调至21.7%的计划。疫情暴发以来，中国税收政策也以减税降费为主。但随着经济社会生活重回正轨以及国际税收形势变化，中国在制定“十四五”企业税收政策时需要进行多重考量。一方面，要坚持以我为主的税收政策，由总量性减税更多地转向结构性减税，使减税降费进一步提质增效;另一方面，要考虑适当下调减税降费的力度和规模，甚至小幅调增部分税率，并在操作层面要把握好节奏。(2)与美欧共同主导全球税收治理体制建设，在OECD/G20税改框架的细节设计中表达中国立场，充分展现大国责任担当。拜登税制改革中提出的全球最低企业税率对中国有利好一面。和美国一样，中国也存在跨国企业通过大额对外支付进行避税的问题，对财政收入造成极大损失。将全球最低企业税率设置在15%不仅有利于维护中国税基安全、增加税收收入，而且由于国内普遍适用的企业所得税的税率为25%，整体的税收营商环境并不会受到负面冲击，反而将缩小与低税国家之间的税率劣势。因此，中国应该继续积极参与OECD/G20框架下的税收规则制定，有效保障我国的税收主权，在敲定技术细节的过程中争取有利条件，避免规则制定被美欧主导。对于未签署国给“支柱二”协议达成带来的障碍，中国可以考虑从开放、自主、包容、公平的立场出发，提议对最不发达经济体和小型脆弱经济体设置例外条款，推动双支柱方案落实。(3)为实行“支柱二”做好人力、物力、财力等方面的保障，合理调整国内相关法律法规，对冲“支柱二”负面影响。“支柱二”的实施可能对中国产生一些负面影响，从产业层面看，中国为扶持特定企业提供税收优惠政策，例如，对国家需要重点扶持的高新技术企业，减按15%的税率征收企业所得税;对国家鼓励的集成电路设计、装备、材料、封装、测试企业和软件企业，自获利年度起，第一年至第二年免征企业所得税，第三年至第五年按照25%的法定税率减半征收企业所得税等。“支柱二”可能会使这些税收优惠被中和，影响相关企业在华配置资源。从地区层面看，“支柱二”可能削弱香港、澳门、海南、西部等部分地区的低税率优势，增加招商引资难度。香港和澳门特别行政区为企业提供各类税收优惠，使实际所得税率降至15%以下。中国对注册在海南自贸港并实质性运营的鼓励类产业企业、对设在西部地区的鼓励类产业企业，均减按15%的税率征税。“支柱二”实施后这些税收优惠政策效果将大为削弱，需要考虑以其他方式提升引资竞争力。从企业层面看，部分中企已达到“支柱二”的适用范围，这些企业在“走出去”过程中广泛采取离岸架构，即在低税国家设置中间实体、享受税收优惠，可能需要为中间实体的利润补齐税费。目前来看，“支柱二”实施前景较为明朗，中国应做好应对准备，有关部门要认识到降低对税收优惠政策依赖度的重要性和必要性，积极研究对策方法，通过改善整体营商环境、提供其他便利条件等方式继续达到招商引资、鼓励高新技术发展的目的。

作者:徐雪梅 单位:中国国际问题研究院