统筹城乡税制与统一城乡税制分析

一、统一城乡税制是发展中国家特有的税制目标

(一)城乡二元经济结构是发展中国家特有的经济结构形态

1.发展中国家的二元经济结构。以美国发展经济学家、诺贝尔经济学奖得主阿瑟•刘易斯为代表创造发展中国家经济发展过程的二元经济结构理论。刘易斯(A.Lewis，1915～1991年)在其《劳动无限供给条件下的经济发展》一文中阐述了“两个部门结构发展模型”的概念，揭示了发展中国家并存着传统的农业经济体系和城市现代工业体系两种不同的经济体系，这两种体系构成了“二元经济结构”。二元经济结构的存在是发展中国家特有的经济现象，也是发展中国家相对贫困和落后的重要原因。因此，统一城乡经济是发展中国家推进工业化和实现现代化的不二选择。

2.城乡二元经济发展的阶段。

(1)城乡二元经济发展必经两个阶段。二元经济结构理论认为，从二元经济发展到一元经济，必然经历两个发展阶段。第一，二元经济并存阶段。也即从纯粹的农业国家向工业化国家过渡阶段。在这一阶段中，单一的农业经济逐渐演变成为一个由传统的农业部门与现代化工业部门同时并存的二元经济。第二，从二元经济向一元经济转型阶段。在这一阶段中，沉淀在传统农业部门中的剩余劳动力全部转移完毕，至最终出现城乡一体化的劳动力市场为止。这时二元经济完全消解，经济进入一元状态。

(2)工业化中期与工业反哺农业阶段。当经济发展到一定阶段以后，国家就应该实行“工业反哺农业，城市支持农村”的战略。从国际上看，为了保护农业的发展，西方发达国家在工业化进行到一定程度时都及时结束了对农业剩余的提取，转入工业反哺农业、工农业协调发展阶段。西方各国一般以工业产值超过农业产值作为结束提取农业剩余的依据，这一时期一般出现在工业化中期阶段。发达国家从20世纪初期或中期开始，就逐步走上工业反哺农业，城乡协调发展的道路。美国和日本先后在1890年和1910年就结束了由农业向工业提供资金的政策。到20世纪70～80年代，发达国家人均GDP都超过了1万美元，城市化水平平均在70%以上基本上实现了城乡融合。

(二)统一城乡税制的约束条件。

1.城乡二元经济结构决定城乡二元税制结构。马克思主义经典理论告诉我们，经济基础决定上层建筑。城乡二元经济结构是城乡二元税制结构存在的经济条件和体制基础，它决定着城乡二元税制结构，而城乡二元税制结构则是城乡二元经济结构的产物。很难想象在二元经济结构存在的背景下能够顺利实现一元税制。显然，城乡二元经济结构的消除或转变是统一城乡税制的基本前提，而不是相反。要实现城乡税制统一，必先实现城乡经济一体化。把统一城乡税制视为统一城乡经济结构的体制机制条件，继而提出以统一城乡税制促统一城乡经济的观点是有悖马克思主义经典理论的。

2.城乡二元经济结构的终结与刘易斯拐点的到来。统一城乡税制的基本前提是城乡二元经济结构的消除或转变，而城乡二元经济结构转化的核心是农业剩余劳动力向工业的转移。经济决定税收，经济结构决定税制结构。城乡税制的统一取决于二元经济结构的消失。二元经济社会形态向一元经济社会形态的转变到位，城乡有别的二元税制必将为城乡一体化的税制所取代。当“刘易斯拐点”(即农村劳动力过剩向短缺的转折点)到来之时，就是二元经济结构、城乡二元税制终结之时，也就是一元经济开启、城乡税制统一之机。二元经济结构理论认为，由于发展中国家农业中存在着边际生产率为零的剩余劳动力，因此农业剩余劳动力的非农化转移能够促使二元经济结构逐步消减。随着农业部门富余劳动力向工业部门的逐步转移，农村富余劳动力越来越少。当农村剩余劳动力最终转移完毕，农业部门中不再有剩余农民(不增加总产出的和不增加总剩余的)时，劳动力也从过剩到达短缺的转折点，此即“刘易斯拐点”。此时，农业部门的生产率与工业部门的生产率最终接近，经济进入一元状态，二元经济结构消失，社会经济进入稳定增长的阶段。需要指出的是，刘易斯拐点不是一个确切的时点或者年份，而是一个时间段，或者说是一个时间区间。

3.统一城乡税制的进程取决于统一城乡二元经济的进程。城乡二元经济决定城乡二元税制，从而统一城乡税制的进程也取决于统一城乡二元经济的进程。统一城乡二元经济的进程快，则统一城乡税制的进程也快;反之，亦然。一般上，工业化、城市化起点高、发展速度快的发展中国家，其统一城乡二元经济所费时间相对较短，从而统一城乡税制的进程较快。工业化、城市化起点低的农业大国，其统一城乡二元经济所费时间相对长很多，从而统一城乡税制的进程较慢。总之，统一城乡税制的进程要与统一城乡二元经济的进程保持动态协调，既不可超前，也不可滞后。

二、统筹城乡税制是发达国家和发展中国家共生的税制生态

(一)统筹城乡税制寓于统一城乡税制之中又独立于统一城乡税制之外

从时间维度，统筹城乡税制寓于统一城乡税制进程中，又继起于城乡税制统一后。统一城乡税制既包括城乡税种制度的统一，也包括城乡税收优惠政策的统筹安排。因此，统筹城乡税制始终寓于统一城乡税制之中。而城乡税制统一之后，城乡税种制度统一的任务随之终结，但统筹城乡发展的税收优惠政策制度安排却仍然在延续，不会终结。因为，城乡差别的存在是永恒的。从空间维度，统筹城乡税制始终寓于发展中国家统一城乡税制进程中和城乡税制统一后，同时也是经济发达国家税制的常态。因为城乡差别的存在是永恒的，不因一国的经济发达程度而消失，只是发达经济国家城乡差别保持在一个可接受的状态中，当然，这种状态的保持有赖于城乡税收优惠政策的统筹安排。

(二)统筹城乡税制于经济发达国家和发展中国家都是不可或缺的。

1.统筹城乡税制是常态。城乡差别、城乡发展非均衡的常态化，决定统筹城乡税制的常态。这里的常态化有双层含义:其一，城乡差别、城乡发展的非均衡是可调节的，差别可缩小，非均衡度可降低，但难以彻底消除;其二，城乡差别始终趋于缩小状态中，城乡非均衡发展始终趋于均衡发展状态中，但永远不会达到无差别和完全均衡状态。因此，统筹城乡税制也是一种恒定状态，而不是结果。

2.统筹城乡税制于经济发达国家和发展中国家都是不可或缺的。统筹城乡税制与统一城乡税制不同，它与一国的经济发展水平无关。城乡二元经济结构是发展中国家特有的经济现象，固然存在着严重的城乡差别、城乡的非均衡发展，从而具有统一城乡税制和统筹城乡税制的客观性。经济发达国家，虽然实现了一元经济，但是，城乡差别、城乡的非均衡发展无法根除，只是在程度上要比发展中国家缓和得多，因此，虽然没有统一城乡税制的任务，却也有统筹城乡税制的客观性。

3.发展中国家统筹城乡税制在二元经济向一元经济转型阶段凸显其价值。在二元经济并存阶段，城乡税制分立，因而统筹城乡税制的作用甚微。而在二元经济向一元经济转型阶段，城乡税制由完全分立走向逐步统一，先期统一的税种制度提出涉农税收优惠问题，因此，统筹城乡税制价值凸显，并与统一城乡税制相交织。

三、中国统筹城乡税制与统一城乡税制的双重任务

新形势下中国城乡关系的阶段性特征决定了新阶段统一城乡税制的双重任务，即统一城乡税制是远期任务，统筹城乡税制是近期重大任务。

(一)逐步统一城乡税制是新时期中国税制建设的长期战略任务

1.中国城乡税制的统一要与中国城乡二元经济结构向一元经济结构的演进方向和进程相契合。城乡二元经济结构是制约中国经济社会发展的重要体制瓶颈，也是中国城乡二元税制存在的经济条件和体制基础，统一城乡税制需要破除城乡二元经济结构。当中国城乡一元经济社会形态演进到位之时，就是中国城乡税制统一之日。因此，中国城乡税制的统一要与中国城乡二元经济结构向一元经济结构的演进方向和进程相契合，既不能超越，也不能滞后。

2.中国统一城乡税制的城乡经济结构条件尚未完备。

(1)中国城乡二元经济的阶段性判断。目前，中国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。这意味着，中国正式进入城乡二元经济发展的第二阶段，即从二元经济向一元经济转型阶段。

(2)刘易斯拐点的远期到来与中国城乡税制统一的远期目标。统一城乡税制必须满足一元经济社会形态这个基本条件或前提条件，即“刘易斯拐点”的到来。中国客观上存在着城乡二元经济发展形态，这是中国长期以来历史、政治、文化、制度等多重因素综合作用的结果。改革开放30多年，特别是统筹城乡发展、区域协调发展战略的实施，中国农村经济社会发展取得了举世瞩目的成就。但是，城乡二元结构造成的深层次矛盾也更加突出，农业基础仍然薄弱，农村发展仍然滞后，农民增收仍然困难，城乡发展差距仍然较大。这些矛盾和问题，有的是长期历史发展中积累下来的，不是一朝一夕能够消除的。因此，城乡经济社会一体化发展是一项复杂的系统工程，是一项长期目标。与之相对应，中国统一城乡税制也必定是长远目标。目前中国农村经济离“刘易斯拐点”尚有较大距离。第一，中国沉淀在农村的劳动力规模庞大，农业剩余劳动力的转移远未到达“刘易斯拐点”。中国现有农民工约1.6亿人，未来10年将再有2亿多农民进入城镇，这表明中国农业劳动力的数量相当庞大，向工业部门的转移较为低效，也使得中国工业化的进程趋向缓慢。第二，中国目前仍处在“半城市化”状态，吸纳农村剩余劳动力转移的空间能力严重不足。2013年，中国城市化水平53.73%，处于半城市化水平国家。中国刘易斯拐点来临要到2030年以后。市场经济发达国家城市化水平平均在70%以上基本上实现了城乡融合。因此，当中国刘易斯拐点来临的时候，大约是城市化推进70%以上时。中国社会科学院《中国城乡一体化发展报告2013》预测，到2030年中国城镇化率有可能达到70%左右，基本完成城镇化，约经历105年。联合国报告预测，2030年中国城镇化水平将达70%。显然，联合国报告和中国社会科学院报告预测的中国城镇化率70%的时间表是一致的。综上，中国城乡税制的统一或城乡税制一体化的基本实现至少要在2030年以后，从而中国统一城乡税制成为远期目标。

(二)统筹城乡税制是近期重要任务。

1.城乡发展的不平衡决定现阶段统筹城乡税制的客观性。当前，中国农村、农业进入历史上最好的发展时期之一，但是城乡发展不平衡仍是中国现代化建设面临的突出问题。农业比重大，农村人口多，是我们这样一个发展中大国的基本国情。当前农村、农业发展环境复杂多变，形势依然十分严峻。长期制约因素尚未根除，新的矛盾问题又不断显现，农村、农业发展面临着基础设施脆弱、比较效益下降、科技创新滞后、农民转移就业困难、资源要素流失等瓶颈制约，保持农业稳定发展、农民较快增收的难度越来越大。如果现在通过统一城乡税制手段，对农业生产及农业所得征税;或者现在就将对非农纳税人征收的货物与劳务税、所得税、财产税等不加选择地拓展到“三农”，必然会重新增加农民的负担。考虑到中国农业对工业提供剩余的长期性和牺牲性，为了给农业一个休养生息之机，现阶段也还不可能完全实现农业与工业一样、农民与城市居民一样缴税。而是将其作为未来中国税制的构建方向，依照城乡一体化的进程，有步骤地朝着这个方向迈进。正因为如此，中央提出当前要加大统筹城乡发展的力度。从城乡税制建设角度，近期必须把统筹城乡税制摆到突出而重要的位置。

2.后农业税时代，加大涉农税收优惠支持力度的必要。

(1)涉农税收优惠制度安排是国际税收惯例，统筹城乡税制主要通过涉农税收优惠的制度安排实现。当前，中国已进入了工业化的中期阶段。从国外经验看，这一阶段是工业反哺农业的时期。从国内实际看，在经历多年的城乡二元经济、农业支持工业后，农业弱、农村苦、农民穷，客观上需要工业反哺农业。因此，目前特别要着力加大强农、惠农的税收优惠力度，在收入相同的情况下，给予农民更多的税收优惠。这不仅是为了促进公平，而且是为了帮助吸引生产要素更多地流向农业部门，促进现代农业的发展。

(2)加大涉农税收优惠支持力度是实施中央加快构建新型农业经营体系战略决策的客观要求。健全城乡发展一体化体制机制，加快构建新型农业经营体系，这是党的十八届三中全会作出的战略决策，因此，在后农业税时代，统筹城乡发展的涉农税收优惠政策，要紧紧围绕这个战略决策，坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，借鉴国际经验，加大强农、惠农的税收优惠力度，充分发挥税收优惠政策对发展现代农业、加快构建新型农业经营体系的支持作用，鼓励和引导工商资本向农业输入现代生产要素和经营模式，夯实农村发展基础，加快现代农业发展步伐。

3.加大强农惠农税收支持政策的力度。

(1)坚持“多予、少取、放活”的指导思想。“多予、少取、放活”是2004年以来中央的关于“三农”问题的若干个一号文件坚持不变的方针，因此，应当成为统一城乡税制，加大强农惠农税收支持政策的重要指导思想。“多予”就是要通过加大对非农产业、非农民纳税人的征税力度，为国家加大对农村、农业和农民的财政转移支付力度提供财力保证;“少取”就是对农村、农业和农民实行低于城市、非农产业和非农居民的轻税负政策，对涉农项目、纳税人尽可能给予更多的税收优惠;“放活”就是灵活运用各种税收优惠政策工具，建立更简便、更灵活的农村税收征管机制，支持农民致富、农业发展和新农村建设。

(2)强农惠农税收支持政策的着力点。第一，农村方面。主要鼓励工业化与城市化协调发展，以均衡工业劳动力的区域配置，防止过度城市化导致农村剩余劳动力转变为城市剩余劳动力。这包括鼓励向农村地区引入工业，即鼓励工厂和居民从都市迁往郊区，从大城市迁往中小城市;鼓励边远地区、落后地区的工业开发;鼓励都市周边农村地区建设新城;限制在大都市中心区内上新的工业项目;支持统筹城乡综合配套改革试验的推进。第二，农业方面。鼓励发展合作经济，扶持发展规模化、专业化、现代化经营;鼓励发展特色农业;鼓励发展现代农村金融，充分发挥其对发展现代农业的支持作用;鼓励农村基础设施建设和社会事业建设，促进乡村生活方式城市化。第三，农民个人方面。鼓励农民发展农业以外经济，增加农业外兼业收入即非农收入;鼓励农民以承包经营权入股发展农业产业化经营;鼓励农民的职业技术教育，提升农民的人力资本，给予低收入农民群体以税收豁免，促进城乡就业水平一体化;支持农村社会保障体系的健全，促进城乡社会福利水平一体化;鼓励农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。

作者：霍军 单位：广西国税局