小议城乡医疗保险统筹途径

目前，职工医保、居民医保和新农合资金来源不同，实行不同的制度，只对各自的参保对象负责,社会统筹基金只限在统筹区域内互助互济。随着人口老龄化加快以及参保人员健康意识的提升，覆盖人数相对较少且老年人占较大比重的职工医保和居民医保会面临较大的医疗保险基金支出压力。目前的板块结构，限制了社会统筹机制分散风险的能力，降低了社会互济程度[3]。新农合与职工医保、居民医保分属两条线管理，机构重叠，人员编制大幅增加，而且不同的管理机构同时对应同一医疗机构，使医疗机构的管理成本不断上升。同时，按现行政策，三块医保扩面任务都很重，因此在扩面工作上互相挤占，无序竞争，使部分参保对象交叉参保，重复参保，给国家造成很大损失。此外，统筹层次低，超支风险大，条块之间相互割裂，互相封闭，恶性竞争，例如不同地方和不同等级的医院报销比例的不合理限制；药品使用的不合理规定；参保和待遇支付手续繁杂等。相反，利民、便民措施太少，使不同制度之间为参保者提供的服务不能实现效率最大化。此外，三大基本医疗保险制度的覆盖人群依据户籍标准、就业标准而分割，限制了劳动力的自由流动，不利于全国性劳动力市场的形成，阻碍了社会经济发展。

统筹城乡基本医疗保险制度的可行性分析

（一）经济持续快速增长是保障

随着近年来我国经济平稳快速发展，财政收入持续增加，城乡基本医疗保险制度有了财力保障。同时，支农惠农力度逐渐加大，国家将更多的医疗资源向农村弱势群体倾斜；国家对农业的政策倾斜、对农村建设的关注，促进农民增收。2010年我国GDP总量340506.9亿元，完全具备了实现全民基本医疗保险的客观条件，也完全有财力建立城乡一体化的全民基本医疗保险体系。

（二）医疗保险衔接制度的完善是前提

人社部、卫生部、财政部于2009年12月31日联合下发的《流动就业人员基本医疗保障关系转移接续暂行办法》规定，自2010年7月1日起，职工医疗保险、居民医保和新农合参保人员在流动就业时，将能连续参保，基本医疗保障关系将能顺畅接续。这样，从政策层面上消除了医疗保障异地转接和城乡转续的制度障碍，有利于医疗保障城乡统筹顺利展开。另外，2010年国家对新农合和居民医保统一了财政补助标准，2011年将财政补助标准从每人120元提高到200元，显示着国家对两者统筹的一种期望。

（三）民众对医疗保险制度的认可是基础

近年来，国民经济快速增长，城乡居民的收入水平不断提高，同时，越来越多的居民意识到医疗保险的重要作用，积极踊跃地加入到基本医疗保险制度中。目前，三大基本医疗保险制度的覆盖人群广泛，对居民有一定的保障效果，得到居民的认可，并期待保障水平的提高和保险制度的完善，希望公平地参加与享受基本医疗保险制度。

统筹城乡基本医疗保险制度的路径研究

如何处理统筹三大医疗保险制度和提高统筹层次之间的关系？制度统一和提高统筹层次是我国当前社会保障制度发展的两大趋势，但是两者既相辅相成又相互制约，需要分清主次。笔者认为，应先实现制度统一再实现全国统筹。首先，我国社会保障实践和国外社会保障制度改革经验证明，试点先行是建立完善社会保障制度的合理选择，因此医疗保障制度的统筹应先在一个较小的范围内实现，然后在全国范围内实行，将会大大降低统筹过程的风险。目前我国整个社会保障制度都存在统筹层次较低的问题，但是从另一个角度讲，也是统筹城乡医疗保障制度的一个机会，因为在一个较低的统筹层次内将三大医疗保险制度并轨的难度小于在全国范围内进行并轨，在完成制度统一后再实现全国统筹，将在总体上使医保制度改革少走弯路。而采取先实现全国统筹再进行制度并轨的路径，若直接进行自上而下的全面并轨，必然会有极大风险，若采取试点先行的策略，则意味着将再进行一次统筹层次的提高，反而会拉长制度改革进程。再者，社会保障制度与社会经济发展水平相适应是社会保障制度实践的另一条重要原则。而由于社会保障水平刚性增长规律的存在，无论是统一制度还是提高统筹层次，对社会经济发展水平较低的地区来说都是一个考验，因而在现有的统筹区域内根据当地经济发展水平先实现制度统一、再逐步实现全国统筹就成为较为理性的选择。基于上述考虑，笔者认为应分“四步走”实现统筹医疗保障制度的目标（见附图）。

（一）“四步走”计划的内容

1.统一制度运行模式

要想将三大医疗保险制度并轨，首先必须使其基本运作模式统一，至少要做到相似。我国于1998年建立起社会统筹与个人账户相结合的职工医保制度，经过十多年的实践和发展，不仅最高支付限额不断提高，增强了城镇职工抵御风险的能力，而且扩大了慢性病门诊范围和报销标准，制度已趋于完善，有力证明了统账结合的运行模式是符合当前实际的。当前新农合和居民医保以“大病统筹”为主、主要补助大额医疗费用或住院费用，相对忽视了初级卫生保健，不符合城乡居民的疾病风险发生规律和基本医疗需求[4]。因此，在制度并轨之前，应先使新农合和居民医保逐步建立和完善统账结合的运行模式，筹资标准和待遇标准向职工医保看齐，为制度并轨打下基础。

2.将新农合与居民医保并轨为城乡居民医疗保险

首先整合新农合和居民医保，主要是基于两者的筹资水平接近，整合的难度较小，且顺应城乡一体化的发展趋势。另外两者的整合会带来以下益处：一是新农合的筹资水平略低于居民医保，两者的整合有利于提高新农合的筹资水平；二是从基金管理看，新农合的统筹层次略低于居民医保，两者的整合有利于提高新农合的统筹层次；三是两者的整合有利于打破城乡医疗保险制度分割的局面，有利于推进户籍制度改革[4]。但是这一步并轨有一个重要的前提条件———统筹城乡医保制度面临着城乡医疗资源分配不公平的困扰，如果这个问题不解决，在新农合和居民医保并轨后，会出现“农村支援城市”的现象。笔者认为，医保制度本身无法化解这个问题，医疗保险的职能是把个体身上由疾病风险所致的经济损失分摊给所有受同样风险威胁的成员，用集中起来的医疗保险基金来补偿由疾病带来的经济损失，但是在科学导向医疗需求和医疗资源分配方面的能力是有限的，这是医药卫生体制所要解决的问题。因此，建立科学的医药卫生体制、合理导向医疗资源分配、促使医疗公共服务均等化是新农合和居民医保并轨的重要前提。可见，这一步并轨能否成功关键在于人社部门和卫生部门能否协调与合作。在整合过程中，因为城镇和农村人口在收入水平、医疗水平上都存在着明显的差异，因此在统一的制度内部应设定若干档次的筹资和补偿标准，且待遇水平与缴费水平挂钩，允许参保人员根据自身经济条件自由选择。为避免参保人员健康时选择低档次的缴费、生病时选择高档次缴费的“逆向选择”问题，可以采取鼓励选择高档次缴费、限制选择低档次缴费的办法。

3.将城乡居民医疗保险与职工医保并轨为国民基本医疗保险

这两者的并轨比新农合和居民医保的并轨更加困难，其中最大瓶颈是筹资渠道的不同，职工医保由用人单位和职工共同缴费，而城乡居民医保采取的是个人缴费、政府补贴的形式。逻辑上讲，有两个选择：一是用人单位不再参与缴费，职工医保和城乡居民医疗保险均采取个人缴费、政府补贴的形式；二是政府在城乡居民医疗保险中扮演单位的角色。当前，两者显然都不可能实现。其实，这个问题可以借鉴城乡居民医疗保险分档筹资的做法。职工医保的筹资是按职工上一年度平均收入来执行的，并设有上限和下限，收入不同的职工缴费不同，但是反过来想，可以把收入相同职工的缴费看做一档，因而在适当提高城乡居民医疗保险标准基础上，同样采用分档筹资和补偿的办法将城乡居民医疗保险和职工医保并轨，职工处于较高档次，城乡居民处于较低档次，每档的筹资标准和待遇标准一致，这样在制度上基本实现统一。由于城镇职工有单位为之缴费，因此职工个人缴费可能很少，但其实际缴费会处于一个较高档次，这样便可能出现职工个人缴费更少但是享受更高待遇的不公平问题。这个问题可以通过医疗救助制度来解决。显然，整合后的国民基本医疗保险因缴费档次不同，其补偿水平由高到低进行排列，职工一般会处于上层。对此，可以将医疗救助制度提升为大额医疗保险制度，进行逆向补偿，针对职工核定较高起付线，针对不同群体的城乡居民设定较低的起付线。与城乡居民医疗保险一样，也应采取措施防止“逆向选择”。

4.推行全民基本医疗保险

这一步其实更多的是提高统筹层次的问题。在推行过程中，要坚持保障水平与经济发展水平、各方承受能力相适应的原则，建立责任分担机制，统一医疗保障政策，统一筹资标准，统一补偿比例，统一基金管理，统一经办流程，统一信息系统。在进程上，由于我国经济发展水平区域分布特征明显，一些西部省份已经实现省级统筹，因而可以在一个较大的区域内先实现统筹，然后过渡到全国统筹，在经济发展上东部带动西部，在提高统筹层次上西部带动东部。

（二）“四步走”计划的保障

1.财政保障

医保基金是保证医保制度顺利运行的物质保证，一旦出现问题会导致医保体系瘫痪，公信力下降，影响医保制度可持续发展。由于新农合和居民医保的保障水平较低，国家财政在统筹城乡医疗保险制度时应承担起责任，促进保障水平不断提高。同时，要制定相应的法规保证医保基金投资运营的安全，应由投保人代表、政府行政机构、金融监管当局、企业代表、有关专家组成监管机构，对基金的运营进行监督。

2.管理保障

加强人社部门对城乡基本医疗保险制度的管理，从省级到乡级都设定医疗保险管理机构，实行垂直领导。这样不仅能在形式上实现统一，而且能在功能上实现整合。同时需要实行统一的经办管理系统、结算办法、定点医疗机构管理办法等。继续做好医疗卫生体制改革，以配合统筹城乡医保制度的实行。

3.法律保障

制定专门的医疗保险法律，强制每个公民加入基本医疗保险制度，使每个公民都能均等地享受基本医疗服务，为统筹城乡医疗保险制度提供法律保障。

4.技术保障

构建全国性医保计算机信息系统，这样居民持统一的医保卡在异地就医时就能保留完整的个人就医信息，方便在异地结算。三大制度统筹为一个制度后，面临着标准合理性问题，需要专业的医保精算机构和人员提供技术保障，测算出合理的缴费金额、报销比例、封顶线等。

5.人力资源保障

加强社会保障专业队伍建设，加强医保管理人员理论知识和业务素质的培训，提高其处理日常工作的能力及应对突发事件的能力，为统筹城乡医疗保险制度提供人力资源，保障城乡医疗保险制度的统筹顺利进行。（本文作者：张翠娥、杨政怡 单位：华中农业大学社会学系）