经济发展与耕地保护问题探讨

摘要：为探究寿光市城市发展与土地开发利用之间的协调问题，开展寿光市经济发展与耕地保护问题研究。从寿光市资源环境承载力现状分析着手，分析当前存在寿光市经济发展与耕地保护总体问题，根据当前寿光市面临着的建设用地供给不足、建设用地集约利用水平不理想、耕地保护形势严峻、生态环境保护压力严峻等问题，针对性地提出寿光市经济发展与耕地保护对策及措施。

关键词：寿光市；经济发展；耕地保护；资源承载力；对策

1.概述

寿光市是山东省确定的农业现代化示范市[1]，是我国著名的蔬菜之乡。未来寿光市将在稳固寿光农业龙头品牌的基础上，加大力度发展第三产业、生态旅游业[2-3]，并构建成为山东半导制造业基地集群与示范产业区[4]。力争在数年内建成山东省多产业实力领先的现代化工业城市[5]。城市的发展离不开各类资源的支撑[6]。本文中，围绕寿光市经济发展与耕地保护这一核心议题，收集、整理各方面的学术资料及数据，分析寿光市当前的资源环境承载现状，对寿光市当前在经济发展与耕地保护中存在的问题进行总体分析，并提出相应的对策措施。

2.寿光市资源环境承载力现状分析

2.1寿光市耕地资源承载力分析

截至2018年底，寿光市总人口约为115万，总的粮食产量约为70万吨，人均粮食占有量超过，人均粮食产量约为608kg，大大超过人均消费400kg的均值指标。尽管在农业方面具备优势地位，寿光市依然遵循国家关于粮食安全与耕地保护的重要部署，积极稳妥地推进粮食安全保障与耕地保护政策。根据目前寿光市的粮食单产数据、粮食播种面积及品种比例、耕地面积的波动及复种情况，可推算2020年时，寿光市耕地保有量约为10万公顷，耕地面积数值会出现缓慢下降趋势。尽管当前的耕地保有量足以保证当前及今后较长时间的粮食安全，耕地资源承载力较强，但是，耕地保护的长远任务依然相当艰巨。综合考虑粮食生产水平以及社会发展，近年来，寿光市的粮食产量平均增长率约在1.4%，在耕地面积有所下降的情况下，粮食综合产量小幅上升。推测数据显示，2020年、2030时寿光市粮食产量分别约为74万吨、86万吨，若以人均消费400千克/年的标准换算，寿光市2020年、2030年可承载的人口规模约为185万人、215万人。考虑到城市的快速发展以及农业向工业转化的情况，未来以自给率水平60%计算，寿光市2020年、2030年可承载人口约为308万、358万。从当前人口数量上看，寿光市未来很长时间的耕地人口承载力都能够保持在安全水平内。

2.2寿光市建设用地承载力

2018年寿光市建设用地指标约为4.1万公顷，占据寿光市土地总面积约为五分之一。整个寿光市区域建设用地开发强度一般。目前，寿光市区域开发强度有着明显的地区差异。对于中心城区位置，开发强度较高，建设用地严重不足，而城市周边的建设用地也随着近年来的房地产业繁荣，逐渐加速了开发速度。寿光市属于平原地区，整个寿光市可以设置的建设用地规划极限数据约为43%~44%，未来可增加的建设用地规模极限值约为4.4万公顷。近年来，寿光市城市发展进程较快，城市建设用地消耗速度远远超过规划与预期，建设用地供给矛盾可能会在较长时间内持续存在。

2.3寿光市生态资源承载力

根据国家环保部门公布的环境生态质量数据，近五年来寿光市生态环境指数数据均为“优”等级，整体生态环境质量处于良好水平。这一方面是由于寿光市本身就是以农业为优势产业，生态环境本身就较好，另一方面得益于寿光市政府在环境保护方面不遗余力地投入。但是，近年来，寿光市政府启动了多个产业并举发展的路径，开始大规模的进行围海造地、工业产业园建设、现代高速公路交通网络建设以及城镇化，整个寿光市的生态环境状态出现了一定程度的下降，尤其是寿光市中心城区的环境状态下降较多，需要在保持高速发展的同时不忘生态保护的同步跟进。总体而言，目前寿光市总体生态系统的承载能力较强，土地环境的承载能力中等，水环境及大气环境承载能力较弱。

3.寿光市经济发展与耕地保护总体问题分析

目前，寿光市经济发展与耕地保护总体问题主要体现在如下几个方面：

3.1建设用地需求激增，供给压力较大

随着近年来寿光市经济全面发展，对于各方面建设用地需求激增，土地供给矛盾逐年凸显。目前，寿光市建设用地指标仅为4.1万公顷，从目前的开发力度进程上看，寿光市规划建设用地规划远远不能够满足当前城市发展的需求。因此，新增建设用地总量、优化建设用地结构已经成为寿光市政府宏观调控土地市场的重大议题。由于当前寿光市城镇工矿用地需求一直处于高位，新型城镇化建设又导致基础设施建设用地需求增长，新增的建设用地总量有限，建设用地供需矛盾更加突出。

3.2城乡建设用地集约利用水平不高

尽管寿光市建设用地供给矛盾突出，但是，在城镇内部，低效用地及闲置用地的情况依然较多，且城中村改造的进程不高。城市化建设中社会资金往往宁愿投向无任何配套的郊区，而参与城中村改造的资金却很匮乏。目前，寿光市农村人均用地超标，农村居民点大量闲置的情况十分广泛。工矿用地投资强度不高，总体建设容积率处于较低水平。因此，可见寿光市当前城乡建设用地的集约化水平还有很大的提升空间。

3.3耕地保护形势严峻

尽管当前寿光市耕地保有量与粮食产量总体上都处于偏安全的位置，且寿光市政府也在尽力保护耕地资源，但是，从耕地保有量的趋势上看，耕地依然呈现出逐年减少的趋势，且耕地后备储量较少，寿光市未来耕地扩大的可能性不大，因此，耕地保护不论是现在，还是长远的未来，都必须严阵以待，不可松懈。3.4保护和改善生态环境的任务更加艰巨寿光市是农业强市，总体生态环境的质量决定了未来寿光市农业发展的质量，只有良好的生态环境下，才能够发展出足够强大的生态农业，才具备可持续发展的基础资源。目前，寿光市土地不仅仅面临着工业化发展的侵袭，而且地处海滨地带的寿光市土地还受到海水中盐渍化的威胁，保护土地资源刻不容缓，而保护土地资源的第一步就是要保护好寿光市生态环境。

4.寿光市经济发展与耕地保护对策及措施

4.1严守耕地和基本农田保护红线

目前，截至2018年底，寿光市耕地面积保有量约为10.1万公顷，约占寿光市土地总面积的50%。根据寿光市发展规划数据，寿光市所规划的2020年耕地面积保有量为9.86万公顷，从当前的耕地消耗速度与耕地保护力度上看，2020年的耕地保护任务能够顺利完成，耕地保有量约为10万公顷。在基本农田保护方面，寿光市2018年底的基本农田面积约为8.7万公顷，近五年的消耗速度约为0.03万公顷每年，相较于2020年的基本农田规划目标，当前的基本农田面积与基本农田消耗速度，能够顺利完成基本农田的保护。尽管短期目标（2020年）的基本农田保护与耕地面积保护目标都能够实现，但是，长远而言（10年以上），寿光市耕地保护与基本农田保有量仍然会遭受严重威胁，因此，务必加更大的力度执行寿光市基本农田与耕地保护政策，通过置换与补充等方式实现基本农田与耕地实质上的零损耗。

4.2调整增加建设用地指标

2018年，寿光市建设用地规模约为4.1万公顷，约占寿光市总面积的五分之一。其中城乡建设用地规模约为2.5万公顷，城镇工矿用地约为1.1万公顷，农村居民点用地约为1.4万公顷。从城镇工矿规模数据上看，目前的1.1万公顷用地中，允许有一定的增长空间。但是，从农村居民点用地面积和农村人口密度上看，寿光市农村居民点用地有很大的节约空间。由于寿光市土地面积有限，除保障基本农田和耕地红线外，可供拓展的建设用地空间并不大，而急剧的城市扩张又导致建设用地需求激增，且规划的农村居民点难以复垦，不可以用以置换基本农田或耕地，因此农村居民点整治挖潜后，一般可用于补充建设用地规模。2018年寿光市交通水利等基础设施建设用地约为1.6万公顷，且当前寿光市在未来数年来还要兴建济青高速扩容等重大基础设施项目，未来的基础设施用地需求还会有所增加，预计需要在2020年时，新增基础设施建设用地规模将达到1500公顷，因此，需要通过多种手段新增建设用地规模，且要防止可能出现的占用耕地的情形。

4.3整理复垦开发补充耕地规模

从2006年起，寿光市开展重点推行土地整理复垦工程，大力开发适宜开坑的土地资源，使得耕地面积在一定程度上得以补充。2006年~2018年，寿光市通过土地整理复垦的方式，共补充耕地面积约为1700公顷，通过这种方式获取的耕地指标大大放缓了城镇化过程中寿光市耕地面积的消耗。未来，寿光市还应该继续执行遵守耕地占补平衡的机制，从机制上缓解耕地的消耗。值得警醒的是，尽管寿光市当前的耕地占补平衡的机制有力执行，且取得了非常突出的效果，但是，由于寿光市本身处于平原地带，后背复垦资源并不多，未来在消耗完复垦资源后，还需要在耕地占补工作执行更加有效的方式。

4.4深挖建设用地整治挖潜规模

与耕地占补机制相似，未来寿光市城乡建设用地的调整还需要大力推进城乡建设用地增减挂钩建新指标的政策。由于当前城乡建设用地增减挂钩建新指标的政策并没有很好地执行，导致城乡建设用地规模粗放增长，新城区建设如火如荼的同时，老城区的更新却没有资金跟进，农居点搬迁进程的工作也严重落后于预期。未来，寿光市城乡建设用地增减挂钩工作仍然任重道远，尤其是数年后城乡建设用地规划指标消耗加剧，城乡建设用地供给矛盾将更加突出。截止到2018年底，寿光市农村建设用地整治挖潜（挂钩）的总规模仅仅约为150公顷，农村建设用地整治挖潜几乎停滞。因此，需要加大力度推进城乡建设用地整治挖潜（挂钩）工作，尤其是在新农村与全区域村庄建设规划试点中，增加挖潜挂钩规模。

4.5落实节约集约用地，实现城市精细化发展

无论未来寿光市土地利用政策如何变化，实施集约用地，控制土地粗放利用与投资，防止低效用地与土地无效闲置等，都是未来城市精细化发展的必经之路。与此同时，深耕新农村改造与城乡增减挂钩，推进废弃地调整与复垦，集中土地资源用于基础设施建设与重点民生工程、重点工农业项目等，以保证未来寿光市的发展不因土地资源不足受到较大干扰。

5.结论

城市发展与耕地保护问题是当前我国绝大部分城市都面临着的深刻发展难题。本文从寿光市资源环境承载力现状分析着手，对当前存在的经济发展与耕地保护总体问题进行了分析，总结了当前寿光市建设用地规划规模与实际的需求矛盾、城乡建设用地集约利用水平不高、耕地保护形势严峻、生态环境保护等方面的问题。提出了寿光市经济发展与耕地保护对策及措施，包括严守耕地和基本农田保护红线、调整增加建设用地指标、整理复垦开发补充耕地规模、深挖建设用地整治挖潜规模以及实行节约集约用地措施。

参考文献：

［1］邓修英,朱金珣,贺琳.“互联网+”背景下农业供给侧改革的有益探析——以济南市万德镇和潍坊市寿光市为例[J].中国集体经济,2017(08):48-49.

［2］中共山东省委党校课题组.农村土地流转模式的探索与思考——基于对寿光市农村土地流转模式的调查[J].山东经济战略研究,2010(11):21-25.

［3］昝昊伟.耕地保护土地管理新机制构建分析[J].山东工业技术,2017(20):293.

［4］王金鹏.关于建立耕地保护的土地管理新机制的研究[J].科学技术创新,2016(32):285.

［5］李明晶.论建立耕地保护的土地管理新机制[J].商品与质量,2016(35):109.

［6］纪荣国.寿光市城乡建设用地增减挂钩试点工作调查与思考[J].中小企业管理与科技(中旬刊),2016(20):160-161.

作者：李玉梅 单位：寿光市自然资源和规划局文家所