国外养老保险模式对我国的启示

一、智利养老保险模式运作的特点

(一)市场化的投资运营方式

智利的《养老保险法》将养老金委托给独立于政府机构的基金管理公司进行专业化、市场化的管理和投资。目前，智利共有二十多家养老基金管理公司，除了受到政府较为严格的监管之外，其机构设置、组织性质、运行模式与普通的市场主体无异。养老基金管理公司可以用养老金购买政府和中央银行的债券、购买股票、也可以购买国外债券等，通过多样化的投资渠道，极大地提高了基金保值增值的能力。

(二)管理体系与监管体系的独立化运行

分散化、透明化、独立化是智利养老保险基金投资运营所遵循的基本原则。在“新制”下，智利的养老基金管理局作为政府部门负责对养老基金的投资范围、投资工具、投资数量、投资收益等方面进行规范和监督，为制度的有效运行提供法律和政策上的支持。养老基金管理公司作为法定的经营者，依法对养老金进行市场化投资运营，并享有向缴费者征收管理费用的权利，同时也必须要履行定期向缴费者提供个人储蓄账户报告的义务。在这种模式下，监管者与被监管者高度分离，基金运作过程高度透明，有利于该种制度的可持续发展。

(三)养老金支付为确定缴费型(DC模式)

智利“新制”规定参保人退休后领取的养老金按照个人账户的积累额确定，领取方式包括计划提款、终身年金、临时提款加终身年金等多种方式。在这种确定缴费型模式下，职工退休后领取的退休金数额完全由个人的缴费能力和缴费时间决定，职工个人承担的风险较大;但是由于个人账户完全属于个人所有，职工缴费所得的回报可以得到保障，且个人账户也可以随职工工作的调动而转移，这样可以减少劳动者在工作转换时领取养老金的损失，有利于市场经济下劳动力的流动。

(四)政府承担担保责任和转轨成本

智利“新制”规定政府主要承担以下两个方面的担保责任:提供最低养老金保障以及保障养老金的最低投资收益率。参保成员中凡缴费满20年，但未达到领取最低养老金标准的，政府补足其账户余额，保证符合条件的参保成员能够达到最低养老金标准;当养老基金管理公司不能达到预期投资收益率时，应当先由公司利用储备金和自有资金补足，如果还不能满足投资收益率的需求，应当由政府对该公司进行清算，同时政府负责保证养老基金持有者的权利和收益。此外，智利在建立完全积累的个人帐户制度的过程中付出了较高的成本。在养老金筹集制度改革前已经参加工作的职工产生了大量的养老金历史欠帐，政府对这些转制成本进行补偿是建立新制度基本的前提条件。智利政府关于历史欠账的补偿问题采取了以下两条措施:首先，将新制度中受到保障的对象分流。“老人”适用“老办法”，即由政府负全部责任，承担全部养老金欠账;“中人”适用“中办法”，由政府为其承担养老金制度改革之后的欠账。这一措施将政府责任确定在改革后的新制度开始实施之时，且不随新制度的实施时间而逐渐增加;其次，通过发行“认可债券”的特种长期国债等方式，以及鼓励大规模地将国有财产私有化来筹措补偿资金。这些举措意味着对历史欠帐或转制成本的补偿需要多届政府逐步消化。

二、智利养老保险模式对我国的启示

(一)建立稳定且可持续的养老保险基金筹集机制

首先，要不断强化养老保险费征收的主渠道作用，强化雇主为雇员缴费、雇员为自己缴费的法律责任，堵住欠缴、少缴养老保险费用的制度漏洞，加大对违法单位的惩处力度;同时，中央和地方政府要加大对社会保险基金的投入力度，保证财政投入随财政收入的增长而增长，不断提高财政补贴水平。其次，必须要明确参保者对个人账户的所有权，参保者有权要求养老基金管理公司定期向其披露个人账户投资运营状况的权利，从而确保基金运作的透明、安全和投资人的知情权;同时还要打破垄断，引入竞争机制，扩大基金管理公司的范围和投资种类，为投保人提供更多选择的权利，将个人账户的支配权真正交给投保人个人。

(二)适度增加个人责任以减少政府负担并提高效率

智利强制个人储蓄养老的制度强调养老问题个人负责对于培养国民的养老储蓄意识起到了积极作用，也在一定程度上促进了国民积极就业和坚持缴费观念的形成，对智利经济的发展起到了明显的推动作用。从这一点来说，个人责任的适度回归对于养老保险走出现收现付模式下政府财政负担过重的困境，矫治传统养老保险制度中个人过分依赖政府的弊端，确实是一剂有效的良方。因此，在我国养老保险制度改革中也应当适度增强个人责任，例如除让个人承担适度的缴费义务外，政府还应当出台相应的激励措施，鼓励个人缴费越多越好，缴费时间越长越好，并赋予投保人对个人账户的所有权，即占有、使用、处分、收益的权利(当然需要受到严格的限制)。但要注意的是，个人责任的回归不能走向智利那样完全积累模式的极端，否则就丧失了养老保险制度设计的根本意义。

(三)扩大养老保险基金的市场化投资，提高基金的收益率

智利的经验表明，市场化的投资运营可以极大提高养老金的投资收益率，再辅之以政府的严格监管，其投资运营的安全性也得到了很好的保障。根据有关数据显示，在二十世纪八十年代，智利养老基金的年均投资收益率达15%，而在传统国家统一投资运营体制下收益率仅约为3%。由此可以看出，在政府严格管控下，引进自由竞争的市场机制，适度扩大基金的投资范围和投资限额有利于提高基金的投资回报率。目前我国养老保险基金的投资范围局限于银行与国债领域，收益率自然远远低于私营化的市场运行所得到的收益率，因此，智利的这种引入市场竞争机制来提高收益率的制度模式值得我们深入研究与探讨。但同时我们也注意到，智利私营化的养老保险基金运行机制虽然有较高的投资收益率，但是其运行成本较高。为了在市场竞争中获得更为有利的条件，私营养老基金公司必须要通过市场营销来扩大其影响力，吸纳专业的管理人才来提高其基金运作的质量，这中间产生的各类管理费用几乎占到整个养老金资产的五分之一，而这笔费用全部都要由参保者个人来承担，这对于参保者来说无疑是一项不小的负担。因此，我国在借鉴智利模式经验的时候，应当注意控制基金管理公司的运营成本，减少对基金的人为消耗。

(四)建立透明、高效的政府监管机制，确保基金安全稳健

借鉴智利经验，政府监管机构应当利用法律手段管理养老保险基金经办机构和运营机构的业务，重点明确以下三方面内容:一是明确监管对象的权利、义务及其管理和运营的行为标准;二是明确监管机构的法律地位、监管的权力、职责、行为标准和具体程序;三是明确监管机构与缴费单位、个人、基金管理机构、基金托管银行以及债券、股票、基金等各类金融产品运营机构之间的关系。此外，政府在监管过程中应当遵循以下五条原则:第一，法制性监管与行政性监管并立的原则。以法律手段为主，以行政手段为辅，保证基金监管的有效运行;第二，公平性原则。法律应当对监管对象做出统一规范，并在执法中提高透明度;第三，独立性原则。监管机构与监管对象及其他机构应当明确各自的职责权限，不相互干涉，保持彼此的独立性;第四，安全性和谨慎性原则。政府要督促基金运营机构加强对基金运营风险的监控和应对，最大限度地防范各类风险的发生，保证基金的安全;第五，科学性原则。政府应当建立科学的监督指标体系，提高监管的质量和效率。

(五)政府应当合理承担养老保险的最后保障责任和转轨成本

我国政府应当仿效智利，在加强对基金管理公司的监管，严格规定基金管理公司的投资方向和限额的同时，对个人养老金账户承担最后保障责任，例如保障投保人的最低退休金、发放福利性养老保险金等，以免基金管理公司投资失误后导致养老金支付困难，继而影响投保人的个人生计和社会稳定。此外，养老基金历史欠账及转制成本的补偿也是我国养老保险模式改革所面临的重要问题。智利模式的成功经验为我国养老保险制度的改革指明了方向:政府应当明确制度改革过程中责任划分的时间点，准确估算改革前的历史欠帐，采取多种途径逐步进行消化。养老保险基金的历史欠账是养老金制度转轨过程中的产物，根据我国目前的国情，这一制度转轨的成本可以通过调整国家财政支出结构、变现或划拨部分国有资产、发行类似智利“认可债券”的特种长期国债、征收特种税、发行福利筹集资金等多种渠道进行消化。政府应当出台相应的政策或法律，推进上述措施的有效落实，尽快弥补我国养老金的历史欠账，为人口老龄化高峰到来时养老金支付的压力缓解做好准备。

作者：冯锦彩 李卉卉 李琢 单位：山西省委党校 山西大学政治与公共管理学院